申政偉

（中國人民公安大學(xué)，北京 100038）

民警在治安調(diào)解中的效力分析

申政偉

（中國人民公安大學(xué)，北京 100038）

治安調(diào)解作為警察行政管理中的一項(xiàng)重要職能，對維護(hù)社會(huì)治安、穩(wěn)定公眾情緒起到至關(guān)重要的作用。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，我國基層公安民警愈來愈多地面臨著在處理治安違法的同時(shí)需要附帶解決由此產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)糾紛，具有化解群眾矛盾、厘清經(jīng)濟(jì)糾紛作用的治安調(diào)解被廣泛運(yùn)用于治安執(zhí)法過程中。然而，在立法和司法實(shí)踐中，治安調(diào)解與人民調(diào)解、訴訟調(diào)解的效力并未實(shí)現(xiàn)有機(jī)銜接，有必要厘清應(yīng)對之策。

治安調(diào)解；司法效力；警察中立

警察職能的公共性，決定了警察處理民事糾紛引起的治安案件的重要性。隨著我國公安隊(duì)伍規(guī)模的擴(kuò)大和執(zhí)法環(huán)境的改善，民警通過治安調(diào)解化解民眾日常生活糾紛以維持正常社會(huì)秩序的作用日顯凸出。僅以治安案件的接警立案為例，民警在處理治安違法事件時(shí)因打架斗毆、債務(wù)糾紛、農(nóng)民工討薪等涉及財(cái)產(chǎn)分配、賠償數(shù)額的糾紛最為普遍。依據(jù)我國《治安管理處罰法》的規(guī)定，具備調(diào)解條件的治安案件同時(shí)也具備行政處罰的要件，而通過調(diào)解這種糾紛解決機(jī)制可以達(dá)到和平化解糾紛、迅速結(jié)案的目的。與治安處罰手段彰顯的懲罰性不同，民警主持的治安調(diào)解具有增強(qiáng)民眾滿意度、節(jié)省辦案資源、效率高等優(yōu)勢。因此，民警在辦案過程中靈活運(yùn)用民事調(diào)解來處理社會(huì)危險(xiǎn)性較小的民事侵權(quán)、經(jīng)濟(jì)糾紛，不僅可減輕辦案壓力，這種在行使公權(quán)力中的附帶性做法也貼合民意。

就治安調(diào)解的效力而言，其與一般民事調(diào)解的效力在法律上并未做明確的區(qū)分，而我國目前僅有對經(jīng)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解后達(dá)成的調(diào)解協(xié)議允許司法確認(rèn)產(chǎn)生司法效力的規(guī)定[1]，至于治安調(diào)解后的調(diào)解協(xié)議能否參照 《人民調(diào)解法》的規(guī)定產(chǎn)生司法效力，法律并未予以明確，實(shí)踐中的做法也不統(tǒng)一，常常出現(xiàn)調(diào)解后一方當(dāng)事人反悔從而導(dǎo)致調(diào)解協(xié)議無法得到有效履行，直接造成治安調(diào)解制度的落空。

一、民警在治安調(diào)解中面臨的問題

從民警日常接警情況來看，案源多為通過電話救助、受害人報(bào)案，民警要在第一時(shí)間做出詢問后判斷是否受理。在外來務(wù)工人員較多的地區(qū)，打架斗毆、債務(wù)糾紛引起的治安違法案件占了絕大比例。對涉及此類經(jīng)濟(jì)糾紛的案件怎樣作出迅速處理、避免糾紛惡化以及可能引發(fā)群體性事件，考驗(yàn)著辦案民警的執(zhí)法能力與辦案效率。目前，民警在治安調(diào)解中面臨的問題主要有：

（一）辦案任務(wù)重

對治安案件的受理屬于對此區(qū)域擁有行政管轄權(quán)的基層派出所，在部分管轄區(qū)域較廣的地區(qū)，民警人均接警案件數(shù)量較大，而在治安案件處理過程中，以經(jīng)濟(jì)糾紛引起的治安案件多以社會(huì)危害性小，違法人員主觀惡性不大而無需進(jìn)行治安處罰，在此前提下，只要符合《治安管理處罰法》的相關(guān)規(guī)定，民警通常會(huì)建議雙方做調(diào)解結(jié)案，調(diào)解已成為一種對輕微違法案件的迅速處理機(jī)制。行政處罰由于涉及對公民私權(quán)利之干涉所需法律程序較為繁瑣，以基層派出所的職能權(quán)限來看，超出權(quán)限范圍需向其所屬公安機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)。①依據(jù)治安管理處罰法，派出所僅可以以自己的名義作出警告或500元以下罰款的行政處罰，除此之外，不能以自己名義作出（應(yīng)以設(shè)立該派出所的公安機(jī)關(guān)名義作出）；拘留的行政處罰，派出所無權(quán)作出。治安案件要嚴(yán)格按照法律程序經(jīng)歷立案、筆錄、審查、作出處罰決定。對于受理案件的民警，需要投入更多精力來完成整個(gè)案件處理的過程，以此保證處罰決定的法律正當(dāng)性。作為受處罰的公民，如果認(rèn)為公安機(jī)關(guān)對其所做的處罰決定有程序或?qū)嶓w上的違法時(shí)，有權(quán)對此提起行政復(fù)議或者訴訟。然而，治安調(diào)解則免去了程序上的繁瑣與規(guī)范性上的嚴(yán)格，雖然有作為公權(quán)力的公安民警的參與，但調(diào)解依然遵從當(dāng)事人的意思自治，民警在調(diào)解過程中更多的是扮演“中間人”的角色，公平公正的澄清案件事實(shí)，說服雙方在各自立場上做適當(dāng)讓步以求達(dá)到雙方意思一致的調(diào)解協(xié)議而順利結(jié)案?？梢钥闯?，目前以經(jīng)濟(jì)糾紛為主要原因的治安案件呈上升趨勢， 由此造成公安民警的工作量加大，辦案壓力可想而知。

（二）群眾的支持

目前我國解決糾紛的方式與機(jī)制很多，公民可以私下和解，可借助社會(huì)第三方機(jī)構(gòu)調(diào)解或者依法提起訴訟解決。在眾多的調(diào)解機(jī)制中，私下和解的法律形式欠缺，第三方和訴訟造成的額外成本過高，民眾在遭遇治安糾紛時(shí)更傾向于向公安民警求助以“主持公道”。以工業(yè)化的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)為例，這里往往是外來務(wù)工人員的聚集區(qū)，他們的法律意識(shí)較為淡薄，在遭遇不公正對待或者民事糾紛時(shí)往往選擇向其所屬區(qū)域的公安機(jī)關(guān)求助。受侵害人尋求民警出面的目的是在于通過調(diào)解能夠達(dá)成可行的經(jīng)濟(jì)賠償，對于侵害人而言，其也不愿面臨行政上的處罰因此“傷和氣”而更傾向于調(diào)解。民警在權(quán)衡案件性質(zhì)后也會(huì)尊重雙方意思選擇調(diào)解，以此處理違法性質(zhì)較輕的民事侵權(quán)案件，提高執(zhí)法效率，發(fā)揮節(jié)約司法資源穩(wěn)定社會(huì)關(guān)系的作用。此外，糾紛當(dāng)事人選擇公安機(jī)關(guān)來處理此類案件往往隱含著對調(diào)解外訴訟結(jié)果的不確定性與訴累的心理障礙，希望有一個(gè)雙方都能信服的主體站出來即由公安機(jī)關(guān) “主持公道”。在這種環(huán)境下，公安機(jī)關(guān)作為“理”的支持者為說理一方提供權(quán)力形成的心理庇護(hù)，從而促成治安案件得到妥善合理解決。從治安案件的增多與民眾對于調(diào)解的意愿來看，調(diào)解在緩解了民警辦案壓力的同時(shí)，也不失為糾紛的快速解決渠道。

（三）調(diào)解的風(fēng)險(xiǎn)

由公安主持達(dá)成的調(diào)解協(xié)議是否能夠作為一份效力完整的合同在一方違約時(shí)向法院提起給付之訴產(chǎn)生強(qiáng)制執(zhí)行力？[2]在司法實(shí)踐中,法院對此存有兩種觀點(diǎn):一種觀點(diǎn)認(rèn)為,治安調(diào)解應(yīng)當(dāng)與人民調(diào)解委員會(huì)做出的調(diào)解協(xié)議法律性質(zhì)相當(dāng)可以向法院申請司法確認(rèn)從而要求一方當(dāng)事人按照協(xié)議約定履行義務(wù)；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，治安調(diào)解雖形式上類似于第三方調(diào)解但案件性質(zhì)涉及行政法律管轄并欠缺第三方調(diào)解所具備的中立性特征，因此不宜作為一份有效的合同審理。[3]筆者認(rèn)為，由公安機(jī)關(guān)主持達(dá)成的調(diào)解協(xié)議在具備合同生效所需條件情形下理應(yīng)當(dāng)作一份真實(shí)有效合同來對待，但從公安工作實(shí)際出發(fā)，多數(shù)情況下雙方達(dá)成調(diào)解協(xié)議有賴于公安機(jī)關(guān)作為調(diào)解參與方形成的強(qiáng)制性心理約束，合同有效的重要條件之一在于雙方的意思表示真實(shí)，公安機(jī)關(guān)參與調(diào)解是否對一方當(dāng)事人做出民事行為產(chǎn)生行政權(quán)力壓力或者負(fù)面心理作用無法通過證據(jù)得到有效認(rèn)定。[4]此外，站在糾紛當(dāng)事人立場，過錯(cuò)較大一方對公安機(jī)關(guān)的建議可能存在某種程度上的畏懼心態(tài)，面對行政處罰與調(diào)解的權(quán)衡出于自身利益的考慮也傾向于通過調(diào)解解決。但是，在此過程中，過錯(cuò)方對調(diào)解的支持具有妥協(xié)性，很難說明當(dāng)事人對調(diào)解持有完全真實(shí)的意思表示，而調(diào)解過后認(rèn)為不公平會(huì)造成自身利益受損因而出現(xiàn)不積極履行調(diào)解協(xié)議的情況?？梢?，公安機(jī)關(guān)參與調(diào)解卻無權(quán)力執(zhí)行調(diào)解，從而可能導(dǎo)致架空調(diào)解協(xié)議的履行。

二、民警參與調(diào)解與合同見證人概念辨析

民警參與治安調(diào)解的前提，是行使法律所欲賦予的行政職權(quán)?！吨伟补芾硖幜P法》第9條明確規(guī)定，“對因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財(cái)物的行為”，如果情節(jié)較輕可以通過調(diào)解達(dá)成協(xié)議作不予處罰決定，且在調(diào)解不成或者調(diào)解后反悔情形下可就先前違反治安管理的行為給予行政性質(zhì)的懲罰?？梢姡矃⑴c調(diào)解的主要作用在于履行行政職能，對于違反調(diào)解協(xié)議的當(dāng)事人只能發(fā)揮行政手段予以制裁，對于治安調(diào)解協(xié)議引起的法律糾紛公安機(jī)關(guān)并不做效力認(rèn)定。調(diào)解的主要目的，在于化解矛盾引導(dǎo)雙方解決問題，而調(diào)解協(xié)議的落空將給一方當(dāng)事人增加額外的維權(quán)成本，這顯然會(huì)違背當(dāng)事人想通過公安調(diào)解的方式盡快解決糾紛的意愿，如果他們放棄訴訟主張選擇“私了”，調(diào)解發(fā)揮的作用就難以取得良好的社會(huì)效果。

合同見證人與治安調(diào)解中公安機(jī)關(guān)扮演角色的內(nèi)涵不同，合同中立方對合同的協(xié)商訂立過程起到見證作用，而公安機(jī)關(guān)作為行政機(jī)構(gòu)還承擔(dān)著監(jiān)督者的職能。就合同與調(diào)解協(xié)議的性質(zhì)相比，引起合同訂立與治安調(diào)解達(dá)成的前提不同。引起訂立合同的事實(shí)并非以違反治安管理處罰法為前提，作為合同成立的見證人對合同權(quán)利義務(wù)履行不產(chǎn)生任何影響，當(dāng)然在一方違約或者不履行協(xié)議時(shí)第三方可輔助作證合同成立之有效性，而公安機(jī)關(guān)對不履行調(diào)解協(xié)議的當(dāng)事人則依職權(quán)給予行政處罰。調(diào)解協(xié)議中對權(quán)利義務(wù)的分配雖基于法律但更多的是情理上的讓步，事后當(dāng)事人可能按照法律規(guī)定對調(diào)解協(xié)議內(nèi)容提出異議。合同作為法律行為的標(biāo)準(zhǔn)文本，在權(quán)利義務(wù)分配時(shí)都有標(biāo)準(zhǔn)的格式化條文，因此法律規(guī)范性強(qiáng)于調(diào)解協(xié)議。

三、治安調(diào)解協(xié)議效力難題及其應(yīng)對

（一）調(diào)解中立化

從《治安管理處罰法》的立法初衷來看，公安機(jī)關(guān)運(yùn)用調(diào)解手段解決治安糾紛案件一方面便于公安工作的順利開展，另一方面對調(diào)解協(xié)議產(chǎn)生的效力雖然未有明確說明但從調(diào)解這一法律術(shù)語的運(yùn)用來講與民事調(diào)解中調(diào)解所包含的效力原則無異。[5]因此，治安調(diào)解的效力規(guī)則可以適當(dāng)參考相關(guān)民事法律作為效力定性的依據(jù)，即符合條件的治安調(diào)解協(xié)議應(yīng)當(dāng)看作基于雙方真實(shí)意思表示確立的合同，進(jìn)而在訴訟中作為給付之訴的有利證據(jù)。

要讓治安調(diào)解符合合同成立原則的有效做法，就是保證公安在調(diào)解過程中的中立，既要符合形式上的中立，又能保證實(shí)質(zhì)上的中立。如前文所述，糾紛雙方之所以選擇治安調(diào)解解決矛盾，除考慮到調(diào)解具備的簡易性外，還在于調(diào)解雙方對公安機(jī)關(guān)能夠秉公執(zhí)法的信賴。在古代設(shè)立“衙門”這一機(jī)構(gòu)來斷案，糾紛雙方各自陳詞以示清白，對案件的判決結(jié)果由執(zhí)政者做出很難保證中立，而當(dāng)現(xiàn)代行政管理逐步走向親民化，調(diào)解糾紛的公安機(jī)關(guān)對調(diào)解的結(jié)果不施加任何強(qiáng)制力，可從形式上保證調(diào)解結(jié)果的公平公正。

治安調(diào)解中公安所扮演的角色既是中立者又是監(jiān)督者。[6]筆者認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)調(diào)解中立化的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)著眼于使警察調(diào)解的職能由監(jiān)督者向中立者轉(zhuǎn)化或傾斜，調(diào)解的前提在于糾紛引起的社會(huì)危害性小，在此基礎(chǔ)上，發(fā)揮行政職能的主觀能動(dòng)性，將解決機(jī)制做適當(dāng)調(diào)整，公安從行政執(zhí)法人員演變?yōu)檎{(diào)解糾紛的中立方，摒棄自身凸顯的“執(zhí)法者”角色，形成類似發(fā)揮社會(huì)服務(wù)職能的角色擔(dān)當(dāng)，如此，糾紛雙方可暫時(shí)消除行政執(zhí)法的制裁性影響以求達(dá)到更好的調(diào)解效果。

（二）提升公安隊(duì)伍的法律素養(yǎng)

公安系統(tǒng)的入警機(jī)制并未對從警人員是否具備專業(yè)法律知識(shí)做特殊限制，而在公安執(zhí)法過程中，執(zhí)法程序的規(guī)范與細(xì)節(jié)決定著受處罰人員對處罰結(jié)果的異議與否，而稍有法律瑕疵引起的輿論效應(yīng)將對公安的整體形象產(chǎn)生極大的負(fù)面影響。隨著治安環(huán)境的日益改善，現(xiàn)代警察弱化保衛(wèi)職能并由此向公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)變。[7]基層民警面對治安案件，不僅需要從行政執(zhí)法角度熟悉法律操作規(guī)范，更需要具備民事法律知識(shí)來解決符合調(diào)解條件的民事糾紛，其調(diào)解的過程往往伴隨著雙方權(quán)利義務(wù)的讓步，而讓步所造成的法律后果當(dāng)事人可能并不知曉，顯然法律意識(shí)的薄弱勢必影響調(diào)解一方當(dāng)事人的公正。因此，民警在調(diào)解過程中理應(yīng)對相關(guān)行為在法律上的后果做詳細(xì)說明，在涉及雙方權(quán)利義務(wù)的再分配時(shí)，應(yīng)適當(dāng)提醒當(dāng)事人作出民事行為可能引發(fā)的法律后果?？梢?，治安調(diào)解更加具備法律上的嚴(yán)密性與規(guī)范性，提升公安民警的法律素養(yǎng)，是應(yīng)對當(dāng)下治安調(diào)解效力難題的必由之路。

1.促進(jìn)治安調(diào)解的司法效力

治安調(diào)解不僅是公安日常工作的一部分，更是民眾解決糾紛的重要機(jī)制。如果一份治安調(diào)解協(xié)議沒有理清雙方的權(quán)利義務(wù)，調(diào)解的結(jié)果不僅讓人難以信服，更會(huì)產(chǎn)生無法預(yù)測的法律風(fēng)險(xiǎn)。調(diào)解注重程序的公開，利益的平等以及法律的公平對待等重要因素，而在調(diào)解過程中，公安民警對于違法行為人采取不予處罰的決定，容易給行政相對人在心理上形成對調(diào)解的利益犧牲，造成其在調(diào)解過程中的過分權(quán)力讓步，致使調(diào)解協(xié)議淪為另外一種處罰的方式，最終讓行政相對人產(chǎn)生對法律的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。因此，要讓調(diào)解更加符合一般的調(diào)解程序與原則規(guī)范，民警對調(diào)解的法律問題必須做出詳細(xì)說明，從而讓調(diào)解協(xié)議在真正意義上能成為具有執(zhí)行效力的法律文書。

2.降低調(diào)解結(jié)果的不確定性

治安調(diào)解的目的，不在于將行政處罰演化為調(diào)解協(xié)議上的經(jīng)濟(jì)賠償，而是采取平和的手段化解雙方的矛盾并平息糾紛。民警在調(diào)解中的角色越中立，越能幫助糾紛雙方更好的達(dá)成協(xié)議。對于侵害人而言，一份符合法律規(guī)定包含個(gè)人真實(shí)想法的調(diào)解書是符合其內(nèi)心對于公正的要求的；對于受侵害人而言，調(diào)解達(dá)成后的經(jīng)濟(jì)賠償比行政處罰更能彌補(bǔ)對其造成的財(cái)產(chǎn)損失。這種調(diào)解的優(yōu)勢，在于避免糾紛的再次發(fā)生，保證調(diào)解的法律可行性與行政執(zhí)法的準(zhǔn)確性，有效降低調(diào)解結(jié)果的不確定性，確保社會(huì)秩序的穩(wěn)定。

四、結(jié)語

在強(qiáng)調(diào)警察執(zhí)法程序正當(dāng)化、服務(wù)人性化的當(dāng)下，如何將民間糾紛隱藏的社會(huì)危害性通過調(diào)解降低到最小并避免糾紛的再次發(fā)生，是對公安執(zhí)法能力和執(zhí)法智慧的重大考驗(yàn)。規(guī)范治安調(diào)解的法律程序設(shè)計(jì)，加強(qiáng)民警的法律知識(shí)儲(chǔ)備，無疑是公安機(jī)關(guān)擺脫目前治安調(diào)解困境的有效途徑。

[1]張琳.試析司法確認(rèn)對克服人民調(diào)解協(xié)議效力局限性的不足[J].傳承（中旬刊）,2011(1):80-81.

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Analysis on the Effectiveness of Police in Public Security Mediation

Shen Zhengwei
(Chinese People’s Public Security University,Beijing 100038)

As an important function of police administration,security mediation plays an important role in the maintenance of social security and public mood.In the market economy system,China’s basic-level public security police now increasingly not only deal with public security crimes,but also need to solve economic disputes.In law enforcement,public security mediation is widely applied,for it can reduce mass conflicts and end economic disputes.However,in the legislative and judicial practice,the organic convergence among public security mediation,people’s mediation,and the litigation mediation has not been realized.It is necessary to clarify the countermeasures.

public security mediation;judicial effect;police neutrality

DF34

A

1671-5101(2015)06-0051-04

2015-09-22

申政偉（1990-），男，山西晉城人，中國人民公安大學(xué)2013級民法學(xué)專業(yè)碩士研究生。

（責(zé)任編輯：孫雯）