張方方，王雪嬌，司美玉，朱 瑾

(山東師范大學(xué) 管理科學(xué)與工程學(xué)院，山東濟(jì)南 250358)

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農(nóng)村拆遷問(wèn)題分析及對(duì)策研究

張方方，王雪嬌，司美玉，朱 瑾*

(山東師范大學(xué) 管理科學(xué)與工程學(xué)院，山東濟(jì)南 250358)

隨著城市化進(jìn)程的加速和新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)，農(nóng)村拆遷問(wèn)題越來(lái)越成為人們關(guān)注的熱點(diǎn)。農(nóng)村拆遷政策的制定和實(shí)施過(guò)程事關(guān)社會(huì)、集體、農(nóng)民個(gè)人三者利益，通過(guò)大量調(diào)研和文獻(xiàn)研究，分析了農(nóng)村拆遷存在的主要問(wèn)題，并給出了詳細(xì)的策略建議。

農(nóng)村拆遷；征地；安置補(bǔ)償；社會(huì)保障

1 農(nóng)民拆遷問(wèn)題概述

隨著城市化進(jìn)程的加快，我國(guó)作為一個(gè)有著悠久農(nóng)業(yè)發(fā)展歷史的農(nóng)業(yè)大國(guó)，需要征集大量的土地來(lái)推進(jìn)城市化建設(shè)發(fā)展，因此大量的耕地和農(nóng)民的宅基地被占用。土地是農(nóng)民生存的根本，失去了土地農(nóng)民就等于失去了生活的保障，這無(wú)疑給占中國(guó)大多數(shù)的農(nóng)村人口帶來(lái)前所未有的壓力。同時(shí)，由于拆遷引發(fā)的上訪問(wèn)題還在逐年增加，征地拆遷問(wèn)題對(duì)社會(huì)、集體、個(gè)人三者的利益關(guān)系影響重大，若得不到良好解決，會(huì)對(duì)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定帶來(lái)嚴(yán)重威脅[1]。

2004年我國(guó)《憲法》規(guī)定“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”[2]。2007年10月施行的《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》明確規(guī)定 “征收單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件”[3]。在《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》中進(jìn)一步規(guī)定 “被征收人可以選擇貨幣補(bǔ)償，也可以選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換”[4]。且農(nóng)村拆遷問(wèn)題是指行政主體因國(guó)家城鄉(xiāng)一體化發(fā)展建設(shè)的需要，按照法定的程序征收農(nóng)民集體土地并依法拆除農(nóng)民集體土地上的建筑物房屋及其它附著物時(shí)，需依法給予被拆遷人一定的安置、補(bǔ)償。

雖然國(guó)家非常重視農(nóng)村拆遷安置等問(wèn)題，但是拆遷問(wèn)題事關(guān)農(nóng)民的生產(chǎn)生活，對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)是一種重大的變化，在實(shí)施中仍然存在種種問(wèn)題，亟需解決。國(guó)內(nèi)學(xué)者近年來(lái)充分關(guān)注農(nóng)民拆遷問(wèn)題，在征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、征地補(bǔ)償范圍、征地補(bǔ)償安置方式等方面做出了很多的探討和建議，但是隨著農(nóng)村拆遷的推進(jìn)，仍然有些問(wèn)題暴露出來(lái)，需要找到解決策略。

2 農(nóng)村拆遷存在的主要問(wèn)題

2.1 拆遷土地征收制度不完善，流程不夠公開(kāi)

當(dāng)前我國(guó)土地征收制度改革的問(wèn)題主要集中在土地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題上。由于土地產(chǎn)權(quán)的不明確，導(dǎo)致農(nóng)民土地承包界定不清晰，某些基層政府存在濫用職權(quán)牟取私利的情況。此外，在以往很多的土地征收過(guò)程中，征地拆遷工作的信息得不到及時(shí)有效的公開(kāi)公示，村民們總是在征地工作的落實(shí)階段才得知馬上將要征地拆遷，不利于征地拆遷工作的順利有序開(kāi)展。

2.2 拆遷住房保障體制尚待建立，安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不完善

被拆遷者都為農(nóng)民，生活條件較差，加之目前的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，這部分拆遷農(nóng)民要重新購(gòu)買(mǎi)一套商品房就比較困難，所以對(duì)于拆遷后無(wú)力購(gòu)房且符合條件的被拆遷居民，需要及時(shí)安排拆遷安置房以解后顧之憂。如果政府拆遷后安置房遲遲不建設(shè)，就會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民不能按時(shí)回遷，租住房屋的經(jīng)濟(jì)成本、鄰里的感情焦慮、對(duì)政府的不信任感就會(huì)越來(lái)越重，造成農(nóng)民的逆反心理，與政府對(duì)抗的心理加強(qiáng)，長(zhǎng)此以往，農(nóng)民本能的排斥拆遷，導(dǎo)致征地拆遷成為“天下第一難”[5]。

2.3 拆遷利益關(guān)系人的民主參與程度不足

一些地方性法規(guī)規(guī)定，在拆遷人與被拆遷人達(dá)不成拆遷協(xié)議時(shí)，可以由地方政府裁決。如果當(dāng)事人不履行裁決確定的義務(wù)，做出裁決的機(jī)關(guān)有權(quán)力申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。這種規(guī)定為具體拆遷義務(wù)的確定及其強(qiáng)制履行提供了法律依據(jù)，將本來(lái)屬于拆遷人與被拆遷人平等協(xié)商達(dá)成的“行政法律關(guān)系上的合同行為”轉(zhuǎn)變?yōu)檎鶕?jù)當(dāng)事人的申請(qǐng)依法做出的“行政裁決行為”。

2.4 拆遷安置小區(qū)物業(yè)服務(wù)和業(yè)主民主管理服務(wù)機(jī)制不完善

征地拆遷后，城鎮(zhèn)化的集中居住社區(qū)取代了原先的“熟人社會(huì)”，鄉(xiāng)土社會(huì)的村規(guī)民約不能適應(yīng)城市社區(qū)管理服務(wù)的需要，必須為拆遷群眾提供新的公共管理服務(wù)[6]。物業(yè)管理服務(wù)的范圍十分有限，只限于對(duì)物業(yè)公共部位、公共設(shè)施的日常維護(hù)、管理和服務(wù)，至于業(yè)主之間的矛盾糾紛調(diào)處、物業(yè)公共事務(wù)的協(xié)商議決等涉及基層社會(huì)穩(wěn)定秩序的重大管理服務(wù)職能，未能承擔(dān)起來(lái)。在業(yè)主民主管理服務(wù)機(jī)制“缺位”的情況下，大量日常性的基層群眾矛盾糾紛，不得不由政府直接處理，致使政府的公共職能負(fù)擔(dān)過(guò)重。

2.5 失地農(nóng)民社會(huì)保障體系未健全

大部分農(nóng)民的基本生活技能是依賴著土地，以種地謀生，進(jìn)城之后由于缺乏就業(yè)技能，再加之文化水平等因素的制約，就業(yè)困難可想而知，特別是年紀(jì)大的農(nóng)民更無(wú)就業(yè)能力。而目前失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障、就業(yè)保障、就醫(yī)保障、組織保障、人文關(guān)懷等保障制度還未建立和完善，構(gòu)成失地農(nóng)民的后顧之憂。

3 農(nóng)村拆遷問(wèn)題對(duì)策

3.1 完善征地拆遷制度

3.1.1 制定征地拆遷實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)制度。為了更好地規(guī)范和制約政府隨意實(shí)施征地拆遷的行為，政府應(yīng)當(dāng)制定征地拆遷實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)制度，嚴(yán)格界定公共利益，將公共利益作為征地拆遷合法性的前提和基礎(chǔ)，是決定征與不征、拆與不拆的重要標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。避免政府盲目追求政績(jī)，權(quán)利泛濫而在沒(méi)有審批手續(xù)的情況下隨意實(shí)施征地拆遷，損害農(nóng)民的切身利益。

3.1.2 完善征地拆遷土地征收制度。第一，加強(qiáng)征地拆遷的征地相關(guān)制度建設(shè)，首要任務(wù)是完善我國(guó)土地的征收制度。當(dāng)務(wù)之急便是完善土地流轉(zhuǎn)政策，規(guī)范我國(guó)土地流轉(zhuǎn)程序；建立健全新的土地產(chǎn)權(quán)制度，將土地財(cái)產(chǎn)權(quán)賦予給農(nóng)民，讓使用權(quán)永包制取代土地階段性承包制[7]。 第二，堅(jiān)持土地征收過(guò)程公開(kāi)化、合法化。這不僅僅維護(hù)了村民們的切身權(quán)益和利益，還有效地防控了失地農(nóng)民征地拆遷群體性事件的發(fā)生，且有利于村民們行使監(jiān)督基層政府及其工作人員的土地征收工作的權(quán)利，使土地征收工作公正、公開(kāi)、合法地順利進(jìn)行，確保失地農(nóng)民利益的最大化。

3.1.3 完善征地拆遷補(bǔ)償機(jī)制。政府應(yīng)該制定切實(shí)合理的市場(chǎng)化征地拆遷補(bǔ)償政策標(biāo)準(zhǔn)制度。引入市場(chǎng)機(jī)制，結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，適當(dāng)提高征地拆遷的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?？梢詮囊韵路矫嬷郑哼M(jìn)一步擴(kuò)大補(bǔ)償范圍，不斷細(xì)化補(bǔ)償項(xiàng)目；確立補(bǔ)償先行和價(jià)格異議制度，從制度上保障農(nóng)民有與政府平等談判的法律地位；確定土地征收價(jià)格評(píng)估制度，保證土地征收補(bǔ)償?shù)墓_(kāi)、公正和公平；建立多元化的土地征收補(bǔ)償機(jī)制，如采取替代補(bǔ)償、換地補(bǔ)償、農(nóng)民入股補(bǔ)償、社會(huì)保險(xiǎn)安置補(bǔ)償?shù)热轿欢鄬哟蔚难a(bǔ)償方式[8]。

3.1.4 完善征地拆遷法律程序制度。從法定程序上加大對(duì)政府征地拆遷權(quán)力的約束和監(jiān)督，制定嚴(yán)格的征地拆遷法律程序制度，保障被拆遷人的參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。第一，公開(kāi)透明拆遷的政策措施、程序流程、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式、安置辦法等全方位的信息，暢通與被拆遷人之間的信息渠道，與被拆遷人之間形成良性互動(dòng)，增強(qiáng)征地拆遷政策的公開(kāi)性、透明性與公正性。第二，將征地拆遷責(zé)任追究制度納入官員政績(jī)考核，對(duì)政府的侵權(quán)行為，施行嚴(yán)格的政治責(zé)任、行政責(zé)任與法律責(zé)任追究[9]。第三，建立完善的矛盾化解信訪協(xié)調(diào)機(jī)制，暢通被拆遷人訴求表達(dá)渠道，進(jìn)而把矛盾解決在萌芽狀態(tài)。第四，建立健全法律救濟(jì)機(jī)制，讓有關(guān)征地拆遷糾紛能夠依據(jù)法律法規(guī)順暢解決。第五，建立健全被征地拆遷農(nóng)民的社會(huì)保障制度，確保征地拆遷后農(nóng)民的生產(chǎn)生活無(wú)后顧之憂。

3.2 完善安置補(bǔ)償制度

3.2.1 建立多層次的拆遷住房保障體制。第一，增加廉價(jià)住房供應(yīng)量。廉價(jià)住房是住房保障制度的核心內(nèi)容，可以保障那些生活水平較低的農(nóng)民，也可以保證住房市場(chǎng)機(jī)制的性運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的穩(wěn)定。第二，進(jìn)一步加大普通房和經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)力度。政府在拆遷安置房建設(shè)中多投入一點(diǎn)錢(qián)，讓拆遷村民住得更舒適，對(duì)拆遷也是一種良性互動(dòng)。第三，制定普通房和經(jīng)濟(jì)適用房配套政策，完善補(bǔ)貼辦法。住房補(bǔ)貼應(yīng)按照不同的收入水平，分檔次給予不同標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)貼，使得住房補(bǔ)貼更趨合理。第四，在新房地產(chǎn)項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)過(guò)程中，要同時(shí)做好居住區(qū)的環(huán)境和配套設(shè)施建設(shè)工作，解決好居民的工作、上學(xué)、看病、消費(fèi)等問(wèn)題。

3.2.2 完善市場(chǎng)化安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。要實(shí)施真實(shí)的市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格，就要建立起科學(xué)的、客觀的、真實(shí)的第三方評(píng)估機(jī)制，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)既不代表政府的利益也不代表被拆遷人的利益，只作為公正的第三方對(duì)被征拆的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行科學(xué)的評(píng)估，只有這樣的評(píng)估結(jié)果才可以作為征地拆遷的補(bǔ)償依據(jù)[10]。

建立科學(xué)的評(píng)估機(jī)制，杜絕政府或是被拆遷人為了各自的利益買(mǎi)通評(píng)估機(jī)構(gòu)：第一，科學(xué)選擇評(píng)估機(jī)構(gòu)和過(guò)程。機(jī)構(gòu)選擇既不能由政府決定，也不能由被拆遷人決定，而是要通過(guò)招投標(biāo)的方式來(lái)確定，招投標(biāo)的過(guò)程中要對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)的資質(zhì)進(jìn)行嚴(yán)格的審查，只有具備資質(zhì)的評(píng)估機(jī)構(gòu)才有資格參與招投標(biāo)，招投標(biāo)評(píng)審委員會(huì)由政府、被拆遷人代表以及紀(jì)律檢查委員會(huì)、公證機(jī)構(gòu)的人員共同組成，在公開(kāi)透明的情況下確定評(píng)估機(jī)構(gòu)。第二，建立嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制。在評(píng)估機(jī)構(gòu)實(shí)施評(píng)估的過(guò)程中，要有紀(jì)律檢查委員會(huì)的工作人員全程參與監(jiān)督，并建立由政府和被拆遷人代表共同組成的監(jiān)督檢查委員會(huì)，監(jiān)督檢查委員會(huì)有權(quán)對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)的評(píng)估結(jié)果提出質(zhì)疑和詢問(wèn)，并進(jìn)行抽樣檢查，以確保公正。

3.3 建立健全失地農(nóng)民社會(huì)保障體系

3.3.1 遵循先安置后拆遷的原則。切實(shí)保證拆遷安置房建設(shè)進(jìn)度，確保農(nóng)民有房可住。要在拆遷之初就要對(duì)農(nóng)民回遷問(wèn)題進(jìn)行明確說(shuō)明，召開(kāi)村民代表會(huì)商討關(guān)于安置房的建設(shè)地點(diǎn)、規(guī)劃設(shè)計(jì)、房屋結(jié)構(gòu)、房屋產(chǎn)權(quán)、戶型、朝向等等，征求被拆遷人自己的意見(jiàn)，還要成立由被拆遷人組成的安置房建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)小組，隨時(shí)監(jiān)督安置房建設(shè)進(jìn)度、質(zhì)量等相關(guān)問(wèn)題，解決好被拆遷人首要的住房問(wèn)題，不僅僅是安置問(wèn)題同時(shí)也會(huì)大大的促進(jìn)拆遷工作的順利進(jìn)行，得到被拆遷人的大力支持。

3.3.2 推進(jìn)拆遷利益關(guān)系人的民主參與。拆遷工作不是行政命令，而是由一個(gè)個(gè)拆遷協(xié)議構(gòu)成的“合約”的整體，體現(xiàn)的不是單方的權(quán)力，而是政府的服務(wù)承諾和公共責(zé)任。因此，拆遷工作的過(guò)程就是拆遷人與被拆遷人不斷溝通協(xié)商、尋求達(dá)成拆遷協(xié)議途徑的過(guò)程。過(guò)程中一定要注意堅(jiān)持以人為本的態(tài)度，在改善拆遷問(wèn)題上，鼓勵(lì)和支持農(nóng)民的參與，調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，發(fā)揮農(nóng)民的自主能力，推進(jìn)居民自治良性互動(dòng)的實(shí)施。

拆遷工作建立利益關(guān)系人民民主參與的程序機(jī)制，在利益主張的表達(dá)、溝通、碰撞、磨合中化解矛盾和糾紛[11]。一是拆遷協(xié)議層面的民主參與。這是民主參與程序機(jī)制的重心，絕大部分的拆遷利益矛盾和糾紛應(yīng)當(dāng)在這一層面得到化解，以保證拆遷協(xié)議在整體上獲得較高的簽訂率，為拆遷工作的順利推進(jìn)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。二是拆遷裁決層面的民主參與，盡量減少行政裁決。

3.3.3 加強(qiáng)集中居住的公共服務(wù)。針對(duì)當(dāng)前拆遷安置小區(qū)普遍存在的業(yè)主交費(fèi)困難等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，政府給與扶持和資助，是十分必要的。拆遷安置時(shí)為小區(qū)業(yè)主自治功能的發(fā)揮提供必要的“公共空間”還是很有必要的，這些“公共空間”包括以下幾方面內(nèi)容：①小區(qū)內(nèi)部業(yè)主公共活動(dòng)設(shè)施，如業(yè)主自治機(jī)構(gòu)辦公場(chǎng)所，業(yè)主開(kāi)展公共活動(dòng)所需要的公共場(chǎng)地和宣傳欄等設(shè)施設(shè)備；②小區(qū)內(nèi)部及周邊配套教育、醫(yī)療、休閑、生活服務(wù)設(shè)施，如幼兒園、小學(xué)、醫(yī)院、菜市場(chǎng)、商店、公園以及其他文體休閑設(shè)施；③小區(qū)外部交通、城管、治安等公共設(shè)施，便捷的外部公共設(shè)施是內(nèi)部自治管理的必要補(bǔ)充和保障。

3.4 建立起以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為核心的社會(huì)保障機(jī)制

3.4.1 建立被拆遷農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)長(zhǎng)效機(jī)制。凡是被拆遷的農(nóng)民，全部納入城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)范疇，保險(xiǎn)費(fèi)用全部由拆遷后村集體資產(chǎn)增值部分繳納，由被拆遷農(nóng)民所在的村委會(huì)和鎮(zhèn)政府統(tǒng)一辦理。

3.4.2 建立被拆遷農(nóng)民的就業(yè)保障長(zhǎng)效機(jī)制。凡是被拆遷的適齡農(nóng)民全部納入城鎮(zhèn)社區(qū)勞動(dòng)保障所就、失業(yè)登記范疇，并與城市居民享有同樣的接受就業(yè)技能培訓(xùn)，個(gè)人信息納入勞動(dòng)保障就業(yè)信息庫(kù)，享受就業(yè)崗位的信息資源。同時(shí)，勞動(dòng)部門(mén)要組織針對(duì)農(nóng)民特色的勞動(dòng)技能培訓(xùn)，從政府財(cái)政列支專項(xiàng)資金，給予農(nóng)民就業(yè)技能培訓(xùn)費(fèi)，用于其掌握勞動(dòng)技能，讓被拆遷農(nóng)民都能掌握一門(mén)勞動(dòng)技能，自食其力[12]。

3.4.3 把被拆遷農(nóng)民的安置工作列入基層黨建工作范疇。讓原村民委員會(huì)與城市社區(qū)黨支部進(jìn)行對(duì)接，農(nóng)民黨員與城市黨員對(duì)接，結(jié)成對(duì)子，共同參加黨的組織生活，共同為社區(qū)建設(shè)貢獻(xiàn)力量，即從黨內(nèi)關(guān)愛(ài)的角度讓農(nóng)民融入城市生活，完成從農(nóng)民到市民的轉(zhuǎn)變。

[1] 杜文芳.新疆伊寧市征地拆遷安置補(bǔ)償問(wèn)題研究[D].烏魯木齊：新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)，2011.

[2] 全國(guó)人民代表大會(huì).憲法[A].1982.

[3] 全國(guó)人民代表大會(huì).中華人民共和國(guó)物權(quán)法[A].2007.

[4] 國(guó)務(wù)院.國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例[A].2011.

[5] 張春紅.平房區(qū)征地拆遷補(bǔ)償研究[D].哈爾濱：哈爾濱工業(yè)大學(xué)，2012.

[6] 齊苗苗.村落“單位化”社會(huì)功能及其風(fēng)險(xiǎn)性研究[D].長(zhǎng)春：吉林大學(xué)，2012.

[7] 陳志宇.新農(nóng)村建設(shè)背景下完善我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制研究[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2012(5)：3058-3059.

[8] 李國(guó)際.我國(guó)征地補(bǔ)償與安置法律問(wèn)題探析[J].湖北社會(huì)科學(xué)，2009(11)：152-155.

[9] 李佳齊.我國(guó)政府環(huán)境責(zé)任追究制度的問(wèn)題及完善[J].沈陽(yáng)工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2011(1)：74-77.

[10] 李永輝.基于案例的長(zhǎng)沙城市房屋拆遷法律分析[D].長(zhǎng)沙：湖南大學(xué)，2011.

[11] 朱英琛.農(nóng)村拆遷工作的法治化研究[D].杭州：寧波大學(xué)，2013.

[12] 曹明賢.農(nóng)村勞動(dòng)技能培訓(xùn)中存在的問(wèn)題及對(duì)策[J].經(jīng)濟(jì)視野，2014(18)：451.

Analysis on Rural Demolition Problems and Countermeasures

ZHANG Fang-fang,WANG Xue-jiao,SI Mei-yu,ZHU Jin*

(School of Management Science and Engineering, Shandong Normal University, Jinan, Shandong 250358)

With the acceleration of urbanization and the development of new rural construction, rural demolition problem is increasingly becoming the focus of attention. The formulation and implementation of rural demolition policy has significant impact on social, the collective and the individual interests. The detailed policy recommendations were proposed, the main problems of rural demolition were analyzed, through a large number of investigation and literature research.

Rural demolition; Land expropriation; Resettlement compensation; Social security

國(guó)家級(jí)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目(201401248)。

張方方(1993- )，女，山東聊城人，本科，專業(yè)：電子商務(wù)。*通訊作者，副教授，博士，從事人力資源管理研究。

2015-11-18

S-9

A

0517-6611(2015)35-338-03