范杰武，宋 洋，2

（1.北京大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京 100871；

2.民政部政策研究中心（社會(huì)福利與社會(huì)進(jìn)步研究所），北京 100721）

為了增強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)功能，黨的十八大報(bào)告提出要“改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式，加強(qiáng)基層社會(huì)管理和服務(wù)體系建設(shè)”［1］。十八屆三中全會(huì)決議進(jìn)一步提出“推廣政府購(gòu)買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買”，并提出要“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社區(qū)建設(shè)，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化”［2］。2015年中央一號(hào)文件圍繞城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，針對(duì)性地提出，一些農(nóng)村公益性工程和項(xiàng)目，可采取購(gòu)買服務(wù)、政府與社會(huì)資本合作等方式，引導(dǎo)企業(yè)和社會(huì)組織參與。同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要建立職能轉(zhuǎn)移目錄，將適合社會(huì)興辦的公共服務(wù)交由社會(huì)組織承擔(dān)［3］。上述提法和具體要求反映了我國(guó)加快轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新社會(huì)治理體制的決心。同時(shí)，也為新常態(tài)下全面深化改革、從根本上解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào)問(wèn)題提供了新思路。在此背景下，推廣農(nóng)村社區(qū)政府購(gòu)買公共服務(wù)是推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)、健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制和全面建成小康社會(huì)的重要舉措和重大現(xiàn)實(shí)課題之一。

一、農(nóng)村社區(qū)政府購(gòu)買公共服務(wù)的現(xiàn)狀和問(wèn)題

所謂“政府購(gòu)買服務(wù)”（Purchase of Service Contracting，簡(jiǎn)稱POSC），又稱為購(gòu)買服務(wù)合同或合同外包。是指政府可以將原來(lái)直接提供的公共服務(wù)事項(xiàng)，通過(guò)直接撥款或公開招標(biāo)方式，交給社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)或者公司企業(yè)來(lái)完成，最后根據(jù)中標(biāo)者所提供的公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，來(lái)支付相應(yīng)的服務(wù)費(fèi)用［4］，也即說(shuō)政府通過(guò)合同方式和服務(wù)外包的方式購(gòu)買公共服務(wù)的行為。政府購(gòu)買公共服務(wù)的理念起源于20世紀(jì)后期興起的新公共管理運(yùn)動(dòng)。為了提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，政府逐漸通過(guò)購(gòu)買的方式間接提供一些公共產(chǎn)品和服務(wù)。從西方國(guó)家的實(shí)踐來(lái)看，這種舉措引入了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，在很大程度上精簡(jiǎn)了政府職能，促進(jìn)了服務(wù)型政府的建設(shè)。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，我國(guó)的政府購(gòu)買公共服務(wù)也有了一定發(fā)展，在政府職能轉(zhuǎn)變和服務(wù)型政府建設(shè)方面發(fā)揮了相應(yīng)作用。

近年來(lái)，農(nóng)村社區(qū)政府購(gòu)買公共服務(wù)在很多地區(qū)有了初步嘗試，但仍然沒(méi)有大力推進(jìn)。目前僅有少量的案例，且主要集中在發(fā)達(dá)地區(qū)的城鄉(xiāng)結(jié)合部或大城市的遠(yuǎn)郊。例如上海市松江區(qū)葉榭鎮(zhèn)政府2007年開始推廣政府購(gòu)買“六小工程”服務(wù)，旨在縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)差別，其中以鎮(zhèn)政府所在地團(tuán)結(jié)村為典型代表［5］；北京市政府于2008年購(gòu)買了“村級(jí)基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)包”，為農(nóng)村居民免費(fèi)提供40項(xiàng)服務(wù)［6］；杭州市余杭區(qū)從2003年開始對(duì)29所鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院進(jìn)行股份制改革，區(qū)政府于2011年投資3億元為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村社區(qū)購(gòu)買基本醫(yī)療服務(wù)［7］。成都在城鄉(xiāng)一體化的醫(yī)療保障體系改革探索中，借助市場(chǎng)機(jī)制對(duì)醫(yī)藥資源配置的基礎(chǔ)性作用，發(fā)揮“集團(tuán)購(gòu)買”的效率優(yōu)勢(shì)，促使醫(yī)療保險(xiǎn)從行政管理向協(xié)商購(gòu)買的轉(zhuǎn)變［8］。這些案例表明，農(nóng)村社區(qū)已具備實(shí)施政府購(gòu)買服務(wù)的基本條件，政府購(gòu)買服務(wù)既是推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)及創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會(huì)管理體制的客觀要求，也是建立城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)一體化的必然趨勢(shì)。

現(xiàn)實(shí)層面，當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)政府購(gòu)買公共服務(wù)存在的突出問(wèn)題就是農(nóng)村社區(qū)對(duì)公共服務(wù)需求的快速增長(zhǎng)與落后的供給之間的矛盾日益凸顯。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城鄉(xiāng)生產(chǎn)消費(fèi)要素流動(dòng)，農(nóng)村社區(qū)居民的公共服務(wù)需求也日益增強(qiáng)。一方面，農(nóng)村居民和城市居民具有同樣的養(yǎng)老需求、公共衛(wèi)生和公共醫(yī)療服務(wù)需求，應(yīng)當(dāng)享有同等的義務(wù)教育權(quán)利。然而，單純依靠傳統(tǒng)管理體制下政府本身生產(chǎn)服務(wù)已無(wú)法滿足農(nóng)村居民不斷增長(zhǎng)的需要，存在供給不足、效率低下等問(wèn)題。其實(shí)，農(nóng)村的居家養(yǎng)老、義務(wù)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、農(nóng)村環(huán)境治理、農(nóng)技信息服務(wù)、農(nóng)村治安管理等領(lǐng)域都具備實(shí)施政府購(gòu)買服務(wù)的空間。而政府購(gòu)買服務(wù)的新型服務(wù)供給方式也符合農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展?fàn)顩r。

另一方面，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)嚴(yán)重不均等。與城市社區(qū)相比，農(nóng)村社區(qū)的公共服務(wù)水平與質(zhì)量較為低下。政府購(gòu)買服務(wù)的數(shù)量和范圍嚴(yán)重失衡，既表現(xiàn)為地域發(fā)展不均衡，又表現(xiàn)為保障群體不均衡。政府購(gòu)買服務(wù)的突出特點(diǎn)主要惠及的是城鎮(zhèn)居民，只有極少數(shù)項(xiàng)目能夠惠及農(nóng)村社區(qū)居民，由此導(dǎo)致其在解決城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)均等化方面并未發(fā)揮應(yīng)有的作用。城鄉(xiāng)人員流動(dòng)的加速，讓進(jìn)城農(nóng)民認(rèn)識(shí)到城市社區(qū)的良好福利，提高了農(nóng)民對(duì)政府的期望值。這既在一定程度上強(qiáng)化了城市的吸引力，也造成了一種農(nóng)村社區(qū)居民潛在的被剝奪感和被拋棄感。這種基于地域、區(qū)位、戶籍等的不同劃分引起的社會(huì)思想對(duì)立與公平正義的價(jià)值取向無(wú)疑是背道而馳的。

二、影響農(nóng)村社區(qū)政府購(gòu)買服務(wù)的主要因素

農(nóng)村社區(qū)政府購(gòu)買服務(wù)是提高農(nóng)村社區(qū)生活質(zhì)量、縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距的切實(shí)舉措，在理論和實(shí)踐上都是可行的。但是，當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)購(gòu)買公共服務(wù)存在著諸多的制約條件，導(dǎo)致無(wú)法充分采用該政策來(lái)提高社區(qū)服務(wù)的水平。影響農(nóng)村社區(qū)政府購(gòu)買服務(wù)的因素，既有客觀條件限制，也有制度和機(jī)制的原因，同時(shí)存在著觀念認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)。具體表現(xiàn)為以下幾方面。

（1）農(nóng)村社區(qū)是我國(guó)改革過(guò)程中的新生事物，具體情況比較復(fù)雜，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中還未成熟定型。農(nóng)村社區(qū)大致可分為城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)、集鎮(zhèn)中心村社區(qū)和偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)。各種類型社區(qū)的狀況，包括定位與服務(wù)管理成本都大不相同，由此帶來(lái)了管理服務(wù)的困難。

（2）地方財(cái)政缺少能夠用于購(gòu)買服務(wù)的專項(xiàng)資金。一方面，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)中心在城市，城市對(duì)于各種經(jīng)濟(jì)要素、服務(wù)要素的吸附能力很強(qiáng)。而農(nóng)村社區(qū)的產(chǎn)業(yè)支撐較為薄弱，消費(fèi)能力有限，由此造成了地方財(cái)政稅收的相對(duì)困難。另一方面，農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，農(nóng)業(yè)稅、“三提五統(tǒng)”等項(xiàng)目被取消，基層財(cái)政收入銳減。歷史形成的債務(wù)和發(fā)展過(guò)程中的舉債問(wèn)題加劇了地方財(cái)政的困難。因而原本就供給不足的農(nóng)村公共服務(wù)隨之陷入了更大的困境。盡管上級(jí)政府也出進(jìn)行了必要的轉(zhuǎn)移支付，農(nóng)村社區(qū)也得到了較大改觀，但是，相對(duì)于不斷增長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)需求，當(dāng)前對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的財(cái)政投入十分不足。

（3）地方政府在觀念和實(shí)踐上都存在服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變不到位的問(wèn)題。服務(wù)型政府要求政府把一部分職能轉(zhuǎn)移給市場(chǎng)和社會(huì)，但是這并不意味著弱化政府的所有管理職能，恰恰相反，政府管不好和管不了的職能需要弱化，核心職能卻需要強(qiáng)化，尤其是社會(huì)管理職能和公共服務(wù)職能［9］。但是，當(dāng)前我國(guó)政府并未嚴(yán)格按照建設(shè)服務(wù)型政府的要求進(jìn)行職能轉(zhuǎn)換和角色轉(zhuǎn)變，主要體現(xiàn)為政府職能的“越位”、“缺位”和“錯(cuò)位”并存，許多本應(yīng)由市場(chǎng)、社會(huì)組織和公民管理的大量社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)卻仍由政府來(lái)承擔(dān)，“小政府，大社會(huì)”的政治體制改革目標(biāo)并未得以實(shí)現(xiàn)。

（4）缺乏制度化保障機(jī)制和良好的制度環(huán)境。社會(huì)組織作為參與社會(huì)管理、推進(jìn)公共服務(wù)的重要載體，其有效運(yùn)作依賴于完善的政府購(gòu)買服務(wù)制度體系的保障。其中，政府購(gòu)買服務(wù)的制度化資金來(lái)源是關(guān)鍵。在西方國(guó)家，社會(huì)組織運(yùn)作所需的資金大多來(lái)源于政府的制度性安排和財(cái)政支出。據(jù)統(tǒng)計(jì)，來(lái)自政府購(gòu)買服務(wù)的收入一般占社會(huì)組織總收入的40%以上，這構(gòu)成了社會(huì)組織運(yùn)轉(zhuǎn)的主要資金來(lái)源［10］。然而，當(dāng)前我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)的過(guò)程中，財(cái)政支出責(zé)任的缺失是影響農(nóng)村社區(qū)購(gòu)買服務(wù)的直接原因。此外，政府也沒(méi)有為農(nóng)村社區(qū)政府購(gòu)買服務(wù)營(yíng)造寬松的制度環(huán)境，導(dǎo)致社會(huì)組織的成長(zhǎng)和發(fā)揮應(yīng)有的功能受到種種限制。

（5）農(nóng)村社區(qū)政府購(gòu)買服務(wù)的法律規(guī)章的缺失成為政府購(gòu)買服務(wù)順利實(shí)施的硬性制度瓶頸。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，在現(xiàn)代國(guó)家治理過(guò)程中，政府購(gòu)買服務(wù)的推行與實(shí)施應(yīng)通過(guò)立法形式來(lái)確立。然而，無(wú)論是城市社區(qū)還是農(nóng)村社區(qū)，我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)的相關(guān)法律法規(guī)均嚴(yán)重缺失。截至目前，與政府購(gòu)買服務(wù)相關(guān)的法律僅有2003年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》，該法囿于當(dāng)時(shí)的發(fā)展階段，并未將公共服務(wù)事項(xiàng)列入政府采購(gòu)的范圍。最近公布的采購(gòu)法實(shí)施條例才有了改變，明確了政府采購(gòu)的服務(wù)包括政府向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)，但是仍然缺乏對(duì)社區(qū)購(gòu)買服務(wù)的針對(duì)性規(guī)定。由此帶來(lái)了社會(huì)組織與政府機(jī)構(gòu)的法律關(guān)系定位、政府購(gòu)買公共服務(wù)的項(xiàng)目評(píng)估及資金管理問(wèn)題、具體的運(yùn)作機(jī)制等問(wèn)題［4］。另外，由于缺乏實(shí)施規(guī)章的參考，一些地方政府用紅頭文件來(lái)推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)工作，此類做法缺少規(guī)范性和持續(xù)性。

（6）政府對(duì)農(nóng)村社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展重視程度不夠。社會(huì)組織能否通過(guò)合法途徑參與基層社會(huì)管理和服務(wù)，不僅取決于客觀需要，也取決于政府是否對(duì)其信任和尊重。相對(duì)于城市社區(qū)，農(nóng)村社區(qū)的社會(huì)組織成長(zhǎng)緩慢。無(wú)論在發(fā)育程度、數(shù)量還是種類方面均無(wú)法滿足農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)發(fā)展對(duì)社會(huì)組織的實(shí)際需求。

此外，長(zhǎng)期形成的城鄉(xiāng)二元體制導(dǎo)致政府購(gòu)買服務(wù)也呈現(xiàn)出典型的二元化特征，農(nóng)村社區(qū)政府購(gòu)買服務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市社區(qū)。政府購(gòu)買公共服務(wù)似乎是城市社區(qū)和城鎮(zhèn)居民的“專屬”服務(wù)，而未成為縮小城鄉(xiāng)差距、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的有力手段和有效途徑。長(zhǎng)期以來(lái)，“重城輕鄉(xiāng)、重工輕農(nóng)”的政策并未得到根本改變，各級(jí)政府一直缺乏城鄉(xiāng)公共服務(wù)全面統(tǒng)籌的意識(shí)與動(dòng)力，這在客觀上擴(kuò)大了城鄉(xiāng)二元公共服務(wù)體制的差距。

三、推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)政府購(gòu)買服務(wù)的對(duì)策建議

隨著我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革的深入，農(nóng)村公共服務(wù)供給也發(fā)生了一系列深刻變化。農(nóng)村社區(qū)政府購(gòu)買服務(wù)已在上海、北京等地郊區(qū)得到了實(shí)踐，雖然這些較為發(fā)達(dá)地區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)并不可完全復(fù)制，但仍對(duì)其他地區(qū)起到了示范與借鑒作用，政府購(gòu)買服務(wù)在未來(lái)城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)中的推廣必將成為大勢(shì)所趨。借鑒這些局部的經(jīng)驗(yàn)，本文認(rèn)為推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)購(gòu)買服務(wù)，應(yīng)當(dāng)從政府、制度和政策實(shí)施三個(gè)層面、六個(gè)側(cè)重點(diǎn)進(jìn)行改革。

第一個(gè)層面，就政府治理而言。首先，必須積極轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)由管理主導(dǎo)向服務(wù)主導(dǎo)、從管控思維向治理思想的轉(zhuǎn)變。推動(dòng)政府職能的不斷轉(zhuǎn)變，是政府治道變革的重要方面，將政府的公共服務(wù)職能確立為政府的主導(dǎo)職能，既可以實(shí)現(xiàn)政府從管理主導(dǎo)向服務(wù)主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化并拓展政府的社會(huì)管理職能，也可以實(shí)現(xiàn)從統(tǒng)攬一切的“全能政府”向政社分開、權(quán)責(zé)明確的“有限政府”的轉(zhuǎn)變，政府職能理應(yīng)回歸市場(chǎng)監(jiān)管、回歸社會(huì)服務(wù)，從而最終實(shí)現(xiàn)“小政府、大社會(huì)”的治理格局［9］。小政府表面上體現(xiàn)為權(quán)限精簡(jiǎn)，在更大意義上卻體現(xiàn)出核心功能強(qiáng)化和治理能力提升?！靶≌?、大社會(huì)”并不必然導(dǎo)致“弱政府、強(qiáng)社會(huì)”，相反能夠達(dá)到“強(qiáng)政府”與“強(qiáng)社會(huì)”的并存。農(nóng)村社區(qū)政府購(gòu)買服務(wù)體現(xiàn)了新形勢(shì)下我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的迫切要求。因此，建立健全農(nóng)村社區(qū)政府購(gòu)買服務(wù)機(jī)制，根源上仍需借助政府職能轉(zhuǎn)變，而政府職能的轉(zhuǎn)變必將進(jìn)一步推動(dòng)政府購(gòu)買服務(wù)的發(fā)展進(jìn)程，二者緊密聯(lián)系、互相促進(jìn)。

其次，中央地方應(yīng)該合理分權(quán)，主要發(fā)揮地方政府的創(chuàng)新性和積極性，做好不同層級(jí)政府的縱向分工和政府系統(tǒng)內(nèi)部的協(xié)調(diào)。對(duì)于我國(guó)這樣一個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)處于“雙轉(zhuǎn)型”時(shí)期的發(fā)展中大國(guó)而言，建立政府購(gòu)買服務(wù)的普適性機(jī)制任重而道遠(yuǎn)。由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，我國(guó)城鄉(xiāng)、區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不均衡。因此，建立農(nóng)村社區(qū)政府購(gòu)買服務(wù)機(jī)制，既要發(fā)揮中央政府的主導(dǎo)性，也要因地制宜、因時(shí)制宜地發(fā)揮地方的積極性，尊重地方政府的創(chuàng)新精神，構(gòu)建中央與地方權(quán)責(zé)明晰的縱向合作格局。

根據(jù)公共產(chǎn)品理論和財(cái)政分權(quán)理論，結(jié)合中國(guó)中央集權(quán)制的特征，中央政府購(gòu)買的應(yīng)當(dāng)是全國(guó)性、基礎(chǔ)性的農(nóng)村公共服務(wù)，例如農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理等事務(wù)。同時(shí)，中央政府還應(yīng)承擔(dān)轉(zhuǎn)移支付和法律規(guī)范的制訂等責(zé)任。一方面，中央政府應(yīng)根據(jù)城鄉(xiāng)差異，通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，支持落后地區(qū)的政府購(gòu)買公共服務(wù)，制定和實(shí)施縮小區(qū)域發(fā)展差距的有關(guān)政策、深化預(yù)算制度改革、形成統(tǒng)一規(guī)范透明的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度［1］；另一方面，中央政府應(yīng)完善農(nóng)村社區(qū)政府購(gòu)買服務(wù)的運(yùn)行機(jī)制，制訂有關(guān)社會(huì)組織的相關(guān)優(yōu)惠政策，促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)民間組織的培育和發(fā)展。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)規(guī)范購(gòu)買流程、資金監(jiān)管等，有序開展政府購(gòu)買服務(wù)的工作。

地方政府還應(yīng)當(dāng)結(jié)合自身區(qū)域的發(fā)展特征，確定購(gòu)買的產(chǎn)品或服務(wù)數(shù)量、種類等。應(yīng)主要購(gòu)買地方性或差異性的農(nóng)村公共服務(wù)，例如農(nóng)技信息服務(wù)、農(nóng)村治安管理、農(nóng)田水利設(shè)施等。地方政府承擔(dān)的主要責(zé)任體現(xiàn)在：一方面，依法組織農(nóng)村社區(qū)服務(wù)購(gòu)買的實(shí)施，并結(jié)合本地區(qū)實(shí)際進(jìn)行探索與創(chuàng)新，鼓勵(lì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)組織的發(fā)展；另一方面，地方政府還應(yīng)當(dāng)對(duì)其購(gòu)買服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量實(shí)施認(rèn)真監(jiān)督和嚴(yán)格規(guī)范。由于可能存在的信息不對(duì)稱和反饋不及時(shí)，地方政府在監(jiān)督時(shí)要依靠社會(huì)公眾、媒體、中介機(jī)構(gòu)、專家等多方力量進(jìn)行精細(xì)化考評(píng)與管理［11］。

第二個(gè)層面，強(qiáng)化制度建設(shè)，規(guī)范政府和社會(huì)組織的行為。首先，在全面深化依法治國(guó)的條件下，加快完善農(nóng)村社區(qū)政府購(gòu)買服務(wù)的立法工作，政府的立法責(zé)任需要進(jìn)一步歸位。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的背景下，已經(jīng)有越來(lái)越多的地方政府將創(chuàng)新社會(huì)管理的工作重心放在了購(gòu)買公共服務(wù)方面，政府購(gòu)買服務(wù)的順利實(shí)施和穩(wěn)定發(fā)展必須由國(guó)家立法來(lái)予以保障。種種主客觀因素導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)在公共服務(wù)和公共產(chǎn)品供給方面嚴(yán)重不足，難以形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制”［1］。因此，加強(qiáng)相應(yīng)的立法工作才能確保農(nóng)村社區(qū)政府購(gòu)買服務(wù)的穩(wěn)定性與連續(xù)性。例如，應(yīng)該對(duì)《政府采購(gòu)法》進(jìn)行修訂，將政府購(gòu)買服務(wù)納入到法律規(guī)定中來(lái)，在購(gòu)買范圍、購(gòu)買客體、購(gòu)買資質(zhì)等方面做出明確規(guī)定；另一方面，要明確和制定“生產(chǎn)和提供公共服務(wù)的社會(huì)組織”所適用的公共財(cái)政規(guī)定和稅法［4］，及時(shí)對(duì)相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行調(diào)整。

其次，在有法可依的前提下，還要加強(qiáng)規(guī)章制度和操作程序的規(guī)范制定，使地方政府有章可循。這些制度和程序主要包括實(shí)質(zhì)規(guī)則層面和程序規(guī)則層面。實(shí)質(zhì)規(guī)則層面包括政府購(gòu)買服務(wù)的范圍和標(biāo)準(zhǔn)、政府分類購(gòu)買服務(wù)的制度等；程序規(guī)則層面包括政府購(gòu)買服務(wù)的方式和程序，政府購(gòu)買服務(wù)的招投標(biāo)辦法、政府購(gòu)買服務(wù)的績(jī)效評(píng)估方式與標(biāo)準(zhǔn)等［4］。加強(qiáng)政府購(gòu)買服務(wù)的制度和程序建設(shè)，主要是對(duì)購(gòu)買雙方的權(quán)利和責(zé)任進(jìn)行清晰的界定和劃分，既確保政府購(gòu)買服務(wù)的可持續(xù)性與可復(fù)制性，也確保社會(huì)組織提供保質(zhì)保量的服務(wù)。地方政府要確保購(gòu)買服務(wù)的專項(xiàng)資金全部納入公共財(cái)政體系，資金審核與管理處于監(jiān)管機(jī)構(gòu)、媒體和民眾的多重監(jiān)督之下，避免資金使用的臨時(shí)性和隨意性。同時(shí)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，考慮到社會(huì)組織行為兼具公益性和自利性的特點(diǎn)，對(duì)違約違規(guī)的社會(huì)組織應(yīng)該依法進(jìn)行懲戒，對(duì)表現(xiàn)良好的予以鼓勵(lì)表彰。2013年9月國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出要規(guī)范有序、扎實(shí)有效地推進(jìn)政府購(gòu)買公共服務(wù)。2015年1月出臺(tái)的《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法》的暫行規(guī)定，就政府購(gòu)買服務(wù)的內(nèi)容、方式與程序、預(yù)算及財(cái)務(wù)管理、績(jī)效與監(jiān)管等做了詳細(xì)規(guī)定。

第三個(gè)層面，在政策實(shí)施領(lǐng)域，還應(yīng)鼓勵(lì)社會(huì)組織的發(fā)展壯大和加強(qiáng)村級(jí)組織建設(shè)。同時(shí)可以引入與城市社區(qū)進(jìn)行成功合作的社會(huì)組織，也可以借鑒城市社區(qū)比較成熟的經(jīng)驗(yàn)。一方面，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的管理觀念和大包大攬的方式，加快發(fā)展和培育農(nóng)村社區(qū)社會(huì)組織，根據(jù)農(nóng)村社區(qū)的實(shí)際需要，引導(dǎo)其承接政府外包的公共服務(wù)項(xiàng)目。政府不僅要為新興的農(nóng)村社會(huì)組織提供資金支持，也要為其提供政策優(yōu)惠。農(nóng)村社區(qū)社會(huì)組織發(fā)揮相應(yīng)的作用可以為農(nóng)村社會(huì)多元治理創(chuàng)造條件，也有利于轉(zhuǎn)變基層政府職能，從而極大地?cái)[脫當(dāng)前基層社會(huì)治理的困境。

另一方面，農(nóng)村社區(qū)的治理主體主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村級(jí)組織與社區(qū)民間組織，村級(jí)組織是這三大治理主體的核心［5］。應(yīng)該發(fā)揮村級(jí)組織的優(yōu)勢(shì)，開創(chuàng)農(nóng)村社區(qū)協(xié)同治理的格局?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》規(guī)定，村民委員會(huì)作為基層群眾性自治組織，負(fù)責(zé)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)［12］。在實(shí)際工作中，隨著農(nóng)村社區(qū)生產(chǎn)功能的日益弱化和村委會(huì)公共服務(wù)職能的不斷增強(qiáng)，村委會(huì)運(yùn)行不得不更多地依賴上級(jí)財(cái)政，進(jìn)而導(dǎo)致村級(jí)組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的準(zhǔn)行政關(guān)系呈現(xiàn)強(qiáng)化的趨勢(shì)。農(nóng)村社區(qū)購(gòu)買公務(wù)服務(wù)的實(shí)施，是其自治功能的回歸，也能借此改變村級(jí)組織缺乏核心業(yè)務(wù)、組織渙散的狀況。與此同時(shí)，也應(yīng)積極借鑒城市社區(qū)購(gòu)買服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)，即由居委會(huì)、社區(qū)工作站、民間組織等共同參與，進(jìn)行社區(qū)多元協(xié)同治理，以達(dá)到最優(yōu)的治理效果。

四、結(jié) 語(yǔ)

當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村社區(qū)政府購(gòu)買服務(wù)剛剛起步，既需要做好探索實(shí)踐與頂層設(shè)計(jì)，也要做好理論研究。在完善農(nóng)村社區(qū)政府購(gòu)買服務(wù)的進(jìn)程中，首先要認(rèn)清癥結(jié)所在，然后有的放矢。在推動(dòng)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的過(guò)程中，既要凝聚改革共識(shí)，積極轉(zhuǎn)變政府職能,加快立法和制度建設(shè)；又要發(fā)揮中央的指導(dǎo)性與地方的積極性，重視村級(jí)組織的建設(shè)，發(fā)揮其核心作用，還應(yīng)鼓勵(lì)社會(huì)組織的良性發(fā)展。各方力量協(xié)同推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)政府購(gòu)買服務(wù)機(jī)制的完善，從而使農(nóng)村社區(qū)居民享受到均衡的現(xiàn)代化發(fā)展成果。

［1］ 胡錦濤.堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告［EB/OL］.（2012-11-18）［2015-02-16］.http://paper.people.com.cn/rmrb/html/2012-11/18/nw.D110000renmrb_20121118_1-02.htm.

［2］ 中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定［EB/OL］.（2013-12-25）［2015-02-16］.http://politics.people.com.cn/n/2013/1115/c1001-23559207.html.

［3］ 2015年中央一號(hào)文件發(fā)布 連續(xù)第12年聚焦“三農(nóng)”［EB/OL］.（2015-02-01）［2015-02-16］.http://news.xin huanet.com/finance/2015-02/01/c_127445642.htm.

［4］ 王浦劬，薩拉蒙，等.政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)研究：中國(guó)與全球經(jīng)驗(yàn)分析［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2010：3-4，39，33，34.

［5］ 鄭衛(wèi)東.農(nóng)村社區(qū)政府購(gòu)買公共服務(wù)研究［M］.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2012：200-206.

［6］ 北京政府購(gòu)買醫(yī)療服務(wù)本地農(nóng)民打針免收注射費(fèi)［EB/OL］.（2007-12-27）［2015-02-16］.http://news.xinhuanet.com/health/2007-12/27/content_7319857.htm.

［7］ 杭州余杭區(qū)出售衛(wèi)生院7年后斥資近3億回購(gòu)始末［EB/OL］.（2010-11-06）［2015-02-16］.http://news.ifeng.com/mainland/detail_2010_11/06/3019277_0.shtml.

［8］ 對(duì)成都市構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化醫(yī)療保險(xiǎn)體系的調(diào)查［EB/OL］.（2014-03-20）［2015-02-16］.http://www.sc.hrss.gov.cn/zwgk/zcjd/201403/t20140310_18470.html.

［9］ 王卓君.政府公共服務(wù)職能與服務(wù)型政府研究［M］.廣州：廣東人民出版社，2009：17-18.

［10］ 許小玲.政府購(gòu)買服務(wù)：現(xiàn)狀、問(wèn)題與前景——基于內(nèi)地社會(huì)組織的實(shí)證研究［J］.思想戰(zhàn)線，2012，38（2）：75-78.

［11］ 蘇明，賈西津，孫潔，等.中國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)研究［J］.財(cái)政研究，2010，24（1）：9-17.

［12］ 中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法［EB/OL］.（2010-10-28）［2015-02-16］.http://www.gov.cn/flfg/2010-10/28/content_1732986.htm.