司法改革背景下法官制度改革初探

王阿慧

摘 要：司法體制改革一直是全國人民關(guān)注的話題。黨的十六大報告提出我們需推進司法體制改革；十七大報告提出需深化司法體制改革；而十八要求進一步深化司法體制改革。從推進到深化再到進一步深化，體現(xiàn)著黨和國家對司法體制改革的重視程度日漸加深。在社會轉(zhuǎn)型時期，各種矛盾不斷激化，法官作為司法制度的踐行者，如何在司法改革的大背景下加強對法官制度的探索，為公眾提供公平、公正、高效、權(quán)威的司法服務(wù)，為社會主義和諧社會的發(fā)展提供有力的司法保障。不僅是司法工作者需要認真思考的問題，也是法律人需要深入探索的問題。為此，有必要在司法改革的背景下對法官制度的改革進行探索，這也是提高司法公信力，實現(xiàn)司法公正的必然要求。

關(guān)鍵詞：司法改革；法官制度；司法公正；改革

黨的十八大報告提出“進一步深化司法體制改革，堅持和完善中國特色社會主義司法制度，確保審判機關(guān)、檢察機關(guān)依法獨立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)?！秉h的十八屆四中全會則全面系統(tǒng)地討論依法治國方略。這就預(yù)示著中國司法制度在司法體制改革中發(fā)生了深刻的變化。在這一背景下，法官制度改革已勢在必行，成為我國司法改革的一個焦點問題。

1 我國法官制度改革之宏觀構(gòu)想

（一）建立健全法官選任制度

1.現(xiàn)行法官選任制度存在的問題

如果說法院是社會正義的最后一道防線，那么法官就是這道防線的守門人。[ 肖揚主編：《當代司法體制》，中國政法大學出版社1998年版，第1頁。]隨著司法體制的不斷改革，法官選任制度的改革也成為法官制度改革的重要組成部分，對于保障司法公正，推進法治建設(shè)起到重要作用。法官制度改革主要包括兩方面：一方面是關(guān)于法官的準入資格，即具備什么樣的條件才能夠擔任法官；另一方面是關(guān)于法官的選任機制，即法官 選任的主體、選任的方式以及選任的程序。

（1）學歷方面。在1995年《法官法》頒布之前，我國對法官的學歷沒有任何要求。在95年《法官法》頒布之后，對于初任法官的要求是必須通過全國統(tǒng)一的初任法官資格考試，而且還要接受過大學教育，但是這里的大學教育并沒有嚴格的限制。直到2001年修改《法官法》才將初任法官的學歷條件提高到本科，但是仍然有非法律專業(yè)的人可以擔任法官的規(guī)定。這種情況的存在就導(dǎo)致了法官的準入門檻過低，不利于法官專業(yè)化素養(yǎng)的提高。

（2）選任方式。我國現(xiàn)行的法官選任方式有兩種：一種是法官的公開選拔；另外一種是法官的選舉和任命。這兩種選任方式的不足是：沒有專門的法官選任機構(gòu)，也沒有相關(guān)的考核程序。

（3）考試方面。我國現(xiàn)在雖然實行全國統(tǒng)一司法考試，然而，在現(xiàn)實中錄用法官必須通過公務(wù)員錄用考試，而不是經(jīng)過專門的法官錄用考試。

（4）年齡方面。我國法院目前錄用大部分人員是大學畢業(yè)生，按照相應(yīng)的初任法官年限，他們中大多數(shù)人可以在26歲左右擔任初任法官，但是這樣一來就會使得法官的年齡普遍偏低，社會經(jīng)驗不足，一定程度上不利于實現(xiàn)司法公正。

（5）培訓(xùn)方面。我國目前實行的法官培訓(xùn)制度多為崗前短期培訓(xùn)，是法官選任之后進行相關(guān)培訓(xùn)，而不是在此之前就對其進行培訓(xùn)。一定程度上阻礙了法官隊伍職業(yè)化進程。

2.法官選任制度改革措施構(gòu)想

公正的法律若要不折不扣地得到實現(xiàn)，直接取決于執(zhí)行法律的法官是否具備必要的職業(yè)能力和職業(yè)道德品質(zhì)。[ 徐家力：《從律師培訓(xùn)看司法官培訓(xùn)制度》，載《法律適用》2002年第4期。]因此，我們需要建立和完善法官選任制度，同時也要立足于國情，建立具有中國特色的法官選任制度。

（1）提高法官入職門檻。探索將基層法院、中級法院法官任職的最低學歷規(guī)定為高等院校法學專業(yè)本科畢業(yè)并取得法學學士學位，高級法院、最高法院法官任職的最低學歷應(yīng)為高等院校法學碩士或博士畢業(yè)并取得法學碩士或博士學位。只有這樣，才能提高法官專業(yè)化水準。

（2）完善選任方式和程序。建立獨立的法官選任委員會，該委員會應(yīng)當負責全面了解法官的專業(yè)素養(yǎng)以及品性表現(xiàn)等綜合素質(zhì)，同時該委員會也應(yīng)當確保法官選任時的公開公正，以避免司法權(quán)地方化，確保法官的獨立性以及公正性，防止地方保護主義。此外，還應(yīng)建立一系列嚴格的法官選任程序，例如建立公開化的法官提名制度、法官就職儀式等制度，從而增加法官對其職業(yè)的使命感和榮譽感。

（3）完善法官選任考試制度。參加法官的選任首先必須通過全國統(tǒng)一司法考試，取得法律職業(yè)資格證書，此后通過公務(wù)員錄用考試之后，需要增加一項與法官這個職業(yè)有關(guān)的專門法官考試，例如有關(guān)法官思辨能力的考試以便提高法官的整體專業(yè)素質(zhì)，方能成為一名法官。

（4）完善法官任職培訓(xùn)制度。對于法官任職的培訓(xùn)不應(yīng)是短期的，應(yīng)該是長期的培訓(xùn)，培訓(xùn)期限應(yīng)該在一年左右；同時這種培訓(xùn)也不應(yīng)僅僅局限于崗前培訓(xùn)，在其工作期間也應(yīng)該開展不定期的培訓(xùn)。

（二）建立健全法官獨立體制

隨著司法改革的深入發(fā)展，必將涉及深層次的體制改革，而法官獨立體制就是其中重要的一部分。法官獨立是法院獨立的核心和落腳點。[ 陳衛(wèi)東。韓紅興：《一法官獨立為核心，推動我國法官制度的現(xiàn)代化》，載《人民司法》2002年第2期。]要完善法官獨立體制，筆者將從兩個方面來論述：一方面是，法官內(nèi)部獨立；另一方面是，法官外部獨立。

1.完善法官內(nèi)部獨立體制。

法官內(nèi)部獨立，是指法院內(nèi)部法官應(yīng)依法獨立行使審判權(quán)。一方面，它是指法官通過獨任和合議制形式審理案件，只服從法律，而不應(yīng)受到法院內(nèi)部的其他法官的不正當干涉。[ 王利明：《司法改革研究》，法律出版社2001年版，第87 頁。]我國憲法第一百二十六條規(guī)定：“人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉?！睂⒎ㄔ嚎闯梢粋€整體，其獨立性是相對而言的，但我國相關(guān)法律法規(guī)對于單個法官在審判活動過程中的獨立性并沒有相關(guān)明確規(guī)定。法官是司法權(quán)行使的主體，只有實行法官的個人獨立地位，才能真正落實法官責任制，以提高法官的審判能力和整體素質(zhì)。

2.完善法官外部獨立體制。

法官外部獨立體制是與其內(nèi)部獨立體制相互作用，密不可分的。要建立健全法官外部獨立體制，就要處理好三對關(guān)系。

（1）正確處理中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與法官獨立的關(guān)系。中國司法體制作為政治體制的有機組成部分，其建立、發(fā)展與完善都離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)。因而，法官獨立體制的完善也必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。但是當前黨政領(lǐng)導(dǎo)通過各種方式插手案件的審判的現(xiàn)象依然很嚴重，這對于法官獨立性是有嚴重危害的。對此首先要保證黨政干部不干預(yù)法官依法獨立行使審判權(quán)。其次，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，還應(yīng)當引導(dǎo)國家權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)不對法院的審判活動進行干涉，充分尊重人民法院獨立審判的地位。

（2）正確處理國家權(quán)力機關(guān)與法官獨立的關(guān)系。司法獨立不是不受監(jiān)督的。憲法所規(guī)定的審判機關(guān)對國家權(quán)力機關(guān)負責，是指在嚴格履行憲法和法律的職責方面對權(quán)力機關(guān)負責，[ 王利明：《論權(quán)力機關(guān)對法院獨立行使審判權(quán)的監(jiān)督》，載《中國司法評論》總第2卷，第67頁。]而不是法官對具體案件的審判活動都要對國家權(quán)力機關(guān)負責。因此更要充分保證權(quán)力機關(guān)給予法官獨立審判的應(yīng)有地位。

（3）正確處理行政機關(guān)與法官獨立的關(guān)系。我國司法機關(guān)的各項經(jīng)費由行政機關(guān)中的財政部門統(tǒng)一管理。因此在經(jīng)費方面沒有獨立性的法院就不可能實現(xiàn)真正的獨立。而在此之下管理的法官想要真正的獨立行使審判權(quán)也是勉為其難。解決此問題最好的方法就是司法機關(guān)經(jīng)費由中央財政統(tǒng)一支付。并在審判機關(guān)內(nèi)部建立統(tǒng)一統(tǒng)一分配、使用、管理經(jīng)費的專門部門。與此同時應(yīng)探索法官去行政級別化，以法官等級制度代替行政級別制度，以此既保證法官的級別隨工作年限和工作能力的提升得以提高，也能避免級別行政化影響法官獨立。

（三）建立健全法官職業(yè)保障制度

法官作為進行審判工作的法律人，有其應(yīng)有的職業(yè)榮譽感。而這種職業(yè)榮譽感需要從身份、職務(wù)、經(jīng)濟等方面保障法官的獨立來實現(xiàn)。[王利明：《司法改革研究》，法律出版社2001年版，第471 頁。]建立健全法官職業(yè)保障制度，有利于讓法官充分履行自己的審判職能，保證社會公平公正。

1.法官的身份保障

所謂法官的身份保障，是指為解除法官后顧之憂，使其免受外部干擾而依法行使職權(quán)，法律規(guī)定法官一經(jīng)任命，便不得隨意更換，不得被免職、轉(zhuǎn)職或調(diào)換工作，只有依據(jù)法定條件，才能予以彈劾、撤職、調(diào)離或令其提前退休。[ 肖揚主編：《當代司法體制》，中國政法大學出版社1998年版，第4頁。]我國目前并沒有設(shè)立法官終身制，這是由我國的國情決定的。目前對于法官完善身份保障制度所需要使任期制在具體的實踐中不斷地得到完善，進而建立起不可更換制，最后在此基礎(chǔ)上建立起終身制。此外有必要通過競爭上崗、考核選拔等淘汰機制，使一批高素質(zhì)的法官脫穎而出，而低素質(zhì)甚至不能勝任法官工作的人離開法官的工作崗位，或在法院從事其他工作。[王利明：《司法改革研究》，法律出版社2001年版，第475 頁。]使終身制下的法官都是能夠完全勝任法官工作的。

2.法官的經(jīng)濟保障

我國《法官法》關(guān)于法官的經(jīng)濟保障主要作出四方面的規(guī)定。一是法官的工資制度和工資標準是由國家來規(guī)定。二是實行定期增資制度。經(jīng)考核確定稱職、優(yōu)秀的，可按照規(guī)定晉升工資；有特殊貢獻的，可按照規(guī)定提前晉升工資。三是法官享受國家規(guī)定的審判津貼以及保險福利。四是法官退休享受國家規(guī)定的養(yǎng)老保險金。目前我國并沒有對法官實行高薪制，其主要是因為一方面我國法官人數(shù)眾多，如果實行高薪制度，那么國家的財政壓力就會增加；另一方面我國的法官隊伍無論是職業(yè)能力水平還是職業(yè)道德水平，都存在著一些問題，如果實行高薪制，那么很難獲得社會認同。因此，對于法官經(jīng)濟保障制度的完善，不應(yīng)一味的移植外國的先進制度，應(yīng)當根據(jù)我國的實際情況逐步實施。但是，高薪制的存在確實有其必要性，高薪制下的法官可以提高法官待遇和職業(yè)榮譽感，同時可以有效避免法官貪腐破壞個案公平以影響社會公平公正。因此我國可以等到具備相關(guān)條件時再實行高薪制。

2 我國法官制度改革之微觀構(gòu)想

（一）法官員額制度改革

我國法院到底需要多少個法官，這是一直困擾學界和各級法院的問題。法官員額數(shù)不僅僅涉及到編制問題，同時也涉及到職位調(diào)劑以及工作分配問題。一線法官普遍反映工作壓力越來越大，尤其是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)。為了應(yīng)對“案多人少”的困境，各級法院實施很多應(yīng)對方法，諸如構(gòu)建多元糾紛解決機制、完善和提高簡易程序適用率、改革裁判文書樣式、擴大人民陪審員參與合議的比例、推行法官助理制度等等。[ 何帆：“法官多少才夠用”，載《人民法院報》2013年6月7日第5版。]但這些舉措并不能從根本上解決問題。科學核定法院員額，才是行之有效的策略。

在現(xiàn)有的編制內(nèi)科學、合理地確定法官員額比例，應(yīng)當綜合考慮以下因素：首先是中國的實際國情。我國的法官員額比較高。確定法官員額比例主要在于減少目前法官的數(shù)量，提高法官的整體素質(zhì)。其次，還要考慮轄區(qū)面積以及人口數(shù)量及其人口居住密集度。除此之外，還應(yīng)當考慮審判工作量的大小；當?shù)亟?jīng)濟文化發(fā)展水平水平如何；法院現(xiàn)有編制人員的分布情況；合議庭和審判長的數(shù)量，等等。只有客觀、全面地綜合考慮這些因素，才能使確定的法官員額比例接近實際，才能發(fā)揮其最大的作用。

（二）法官助理制度改革

完善法官助理隊伍建設(shè)，是法官職業(yè)化不可缺少的一部分。自2004年最高人民法院下發(fā)《關(guān)于在部分地方人民法院開展法官助理試點工作的意見》以來，各地的法院都做出了程度不同的改革措施。法官助理應(yīng)當是協(xié)助法官去審判案件的，并且可以作為法官后備軍進行培養(yǎng)。

首先我們應(yīng)當明確法官助理的定位。在法官員額制度實行后，法官的數(shù)量應(yīng)在一定程度上減少，隨著社會的發(fā)展，案件數(shù)量不斷增多，為了法院審判工作的質(zhì)量和效率不受影響，應(yīng)當給每位法官配備一定數(shù)量的法官助理，來幫助法官處理審判工作中的程序、輔助性的工作，使法官能夠?qū)⒕腥ソ鉀Q案件的核心問題，從而提高法院辦案效率和辦案質(zhì)量。法官助理的工作應(yīng)該在法官的指導(dǎo)下開展，并且應(yīng)當對法官負責，受法官的監(jiān)督。此外，法官助理還應(yīng)當作為法官的后備軍進行培養(yǎng)。但是需要注意的是，法官助理不能通過在法院擔任法院助理一職就能夠直接升職為法官，他們也需要像其他法官一樣通過相應(yīng)的考試方能成為一名法官。

與此同時，我們還應(yīng)對法官助理與書記員的身份進行清晰定位。法官助理的工作主要是從法官原來工作中分離出來的，是與法官審判職能具有密切的關(guān)聯(lián)性，是需要有專業(yè)的法律知識才能夠勝任此工作。書記員的職責主要有兩個：一是上傳下達；二是記錄歸檔。由此可見，法官助理與書記員最大的區(qū)別就是法官助理的職責與審判工作具有密切的關(guān)系，而書記員的職責更多的體現(xiàn)在技術(shù)協(xié)助層面。因此，要正確定位法官助理與書記員的身份，并按照相關(guān)的規(guī)定去完成他們職責內(nèi)的工作。

法官助理制度的推行進程并不是一蹴而就的，而應(yīng)循序漸進。因此推行法官助理制度，并非是一項立竿見影的改革措施。一項制度的改革是需要相關(guān)制度的配合，以及在實踐的過程中不斷得到完善，只有這樣才能形成適應(yīng)中國國情的法官助理制度，才能完善法院人員管理制度，提高法院辦案效率。

（三）法官培訓(xùn)制度改革

法官雖然具有豐富的法律知識，但是也需要適應(yīng)社會的需要通過不定期的培訓(xùn)來學習新的知識，掌握新的技能，從而提高審判的效率和質(zhì)量。所以，在法官的相關(guān)制度改革中，法官的培訓(xùn)制度改革也是其中重要的一部分。

1985年最高人民法院創(chuàng)辦了全國法官干部業(yè)余大學，1988年中國高級法官培訓(xùn)中心成立，1997年國家法官學院成立，下設(shè)各省、自治區(qū)、直轄市的分院，這標志著我國法官培訓(xùn)機構(gòu)的雛形已經(jīng)基本確立。隨后法官培訓(xùn)制度也得到不斷地完善，法官的綜合素質(zhì)方面也得到顯著提成，但是還是可以發(fā)現(xiàn)目前的法官培訓(xùn)制度依然存在一些問題：首先，法官培訓(xùn)的機構(gòu)不統(tǒng)一。國家級省級分類式的培訓(xùn)模式形成了條塊分割，隔斷了各法律職業(yè)之間的有機聯(lián)系，不利于形成具有共同職業(yè)意識、職業(yè)理念的法律職業(yè)共同體。[ 譚世貴著：《中國司法體制改革研究》，中國人民公安大學出版社2013年版，第318頁。]其次，我國的法官培訓(xùn)沒有明確的定位。除此之外，我國的法官培訓(xùn)制度還存在培訓(xùn)的內(nèi)容缺少針對性以及培訓(xùn)過后的所得到的效果并不顯著的問題。我國目前對法官培訓(xùn)的模式較為單一，且采取的形式基本上是通過開展講座、培訓(xùn)班等教學方式。這樣是沒有辦法調(diào)動學員的積極性，那么這樣的培訓(xùn)收到的效果也是微乎其微的。

面對我國法官培訓(xùn)制度存在的問題，應(yīng)當根據(jù)我國的具體國情來發(fā)展具有中國特色的法官培訓(xùn)制度。首先，就是建立統(tǒng)一的培訓(xùn)機構(gòu)。在全國建立統(tǒng)一的培訓(xùn)機構(gòu)，并且可以根據(jù)各省的具體情況來開展部分培訓(xùn)工作。該培訓(xùn)機構(gòu)應(yīng)該包括對法官、實習法官、法官助理的統(tǒng)一培訓(xùn)。這樣既可以有效的利用相關(guān)的資源，同時也提升培訓(xùn)的效率。其次，明確法官培訓(xùn)目的以有針對性的對法官進行培訓(xùn)。法官培訓(xùn)應(yīng)當區(qū)分為崗前培訓(xùn)以及在職培訓(xùn)，不同時期的培訓(xùn)應(yīng)當具有不同的宗旨。除此之外培訓(xùn)的方式應(yīng)當多樣化，不應(yīng)該僅僅局限于傳統(tǒng)的開展講座、培訓(xùn)班的形式，可以采用一些模擬演練、經(jīng)驗交流會等新的形式。此外還設(shè)置相關(guān)的獎勵機制以調(diào)動學員的積極性，提高培訓(xùn)的效果，不讓法官培訓(xùn)流于形式主義。

3 結(jié)語

目前，我國的司法改革正處于攻堅期，在司法體制改革的背景下，對法官制度的改革應(yīng)該逐漸進行。司法改革的最高價值取向是司法公正，而建設(shè)高素質(zhì)的法官隊伍，這是提高司法公信力，實現(xiàn)司法公正的必由之路。

注釋

[1]肖揚主編：《當代司法體制》，中國政法大學出版社1998年版，第1頁。

[2]徐家力：《從律師培訓(xùn)看司法官培訓(xùn)制度》，載《法律適用》2002年第4期。

[3]陳衛(wèi)東。韓紅興：《一法官獨立為核心，推動我國法官制度的現(xiàn)代化》，載《人民司法》2002年第2期。

[4]王利明：《司法改革研究》，法律出版社2001年版，第87 頁。

[5]王利明：《論權(quán)力機關(guān)對法院獨立行使審判權(quán)的監(jiān)督》，載《中國司法評論》總第2卷，第67頁。

[6]王利明：《司法改革研究》，法律出版社2001年版，第471 頁。

[7]肖揚主編：《當代司法體制》，中國政法大學出版社1998年版，第4頁。

[8]王利明：《司法改革研究》，法律出版社2001年版，第475 頁。

[9]何帆：“法官多少才夠用”，載《人民法院報》2013年6月7日第5版。

[10]譚世貴著：《中國司法體制改革研究》，中國人民公安大學出版社2013年版，第318頁。