簡(jiǎn)述“玩忽職守”的特別規(guī)定

◎宋振榜

簡(jiǎn)述“玩忽職守”的特別規(guī)定

◎宋振榜

近年來,不斷發(fā)生檢察機(jī)關(guān)僅依《中華人民共和國(guó)刑法》（以下簡(jiǎn)稱《刑法》）中的“玩忽職守”和其應(yīng)用解釋,來追究土地管理行政處罰行為的責(zé)任,并沒適用《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》）等特別法中對(duì)“玩忽職守”的特別規(guī)定,致使土地執(zhí)法人員蒙受不同程度的冤屈。

罪刑法定的原則在執(zhí)行中時(shí)常出現(xiàn)偏差，致使依法不應(yīng)追責(zé)而追責(zé)，關(guān)鍵在于一般法與特別法適用不當(dāng)，所以，刑法與他法的銜接適用需要引起重視。

最高人民檢察院《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第三條規(guī)定：“人民檢察院辦理刑事案件，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》規(guī)定的各項(xiàng)基本原則和程序以及其他法律的有關(guān)規(guī)定?！痹撘?guī)定既強(qiáng)化了一般法與特別法的銜接適用，也包括了刑法與他法在執(zhí)行程序、實(shí)體和職權(quán)的行使。這也是刑事訴訟法第三條第二款的規(guī)定：“人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)進(jìn)行刑事訴訟，必須嚴(yán)格遵守本法和其他法律的有關(guān)規(guī)定?！?/p>

《刑法》第三條規(guī)定：“法律明文規(guī)定為犯罪行為的，依照法律定罪處刑;法律沒有明文規(guī)定為犯罪行為的，不得定罪處刑?！睋?jù)此，如何實(shí)施好法律定罪處刑涉及如何適用好特別法的問題。《中華人民共和國(guó)憲法》第五條第五款規(guī)定：“任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。”這就要求無論是行政還是司法，都必須在法定范圍內(nèi)活動(dòng)，追究玩忽職守的責(zé)任也是如此，不能僅以刑法罪名和其應(yīng)用解釋統(tǒng)攬一切，更重要的是如何正確適用各種特別法規(guī)定。

對(duì)于追究玩忽職守的刑事責(zé)任，《刑法》是一般法；其他法涉及追責(zé)的具體規(guī)定，是特別法，該規(guī)定一般有著特定對(duì)象、事項(xiàng)、空間或時(shí)間等條件，適用時(shí)，不能超其范圍。

《中華人民共和國(guó)立法法》第八十三條規(guī)定：“同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定……”除此應(yīng)當(dāng)一并適用。

最高人民檢察院對(duì)“玩忽職守”的解釋為：國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，不履行或者不認(rèn)真履行職責(zé)，致使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受重大損失的行為。該解釋因?yàn)槭菓?yīng)用解釋，所以也只能在特別法規(guī)定的玩忽職守事項(xiàng)和條件范圍內(nèi)適用。

《中華人民共和國(guó)行政管理法》是行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰的法律，第六十二條對(duì)執(zhí)法人員玩忽職守規(guī)定了追責(zé)條件，相對(duì)《刑法》來說是特別法。追責(zé)內(nèi)容僅限“應(yīng)當(dāng)制止和處罰而不予制止或處罰”。執(zhí)法人員只要依法認(rèn)真實(shí)施了制止和處罰即無過錯(cuò)。至于處罰中所適用的法律、證據(jù)、程序等具體行政行為是否適當(dāng)，不是追究范疇，此屬行政訴訟法或行政復(fù)議法調(diào)整內(nèi)容，屬于另有法律規(guī)定，需經(jīng)行政訴訟或行政復(fù)議程序判定或決定，檢察機(jī)關(guān)不可代行。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第十條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督（直接監(jiān)督），相對(duì)行政處罰是間接監(jiān)督，以此保障行政處罰的正確性。這一規(guī)定又是法律監(jiān)督的特別規(guī)定，也是不可逾越的。根據(jù)罪刑法定原則，檢察機(jī)關(guān)既不能把法定的直接監(jiān)督改為間接的，也不能把間接監(jiān)督改為直接的。既不能把法定追責(zé)內(nèi)容擴(kuò)大，也不能縮小，否則均會(huì)超越法律。

在土地違法案件中，時(shí)常發(fā)生檢察機(jī)關(guān)對(duì)已經(jīng)依法制止和處罰的具體行為追責(zé)，代行了行政審判或行政復(fù)議職權(quán)，客觀上把行政審判或行政復(fù)議內(nèi)容改為玩忽職守的刑事審判內(nèi)容，這是適用特別法不到位的體現(xiàn)，也是執(zhí)法無據(jù)之處，且留下只處罰人不處理事或不便處理事的后遺癥。

根據(jù)地方各級(jí)人民政府組織法、公務(wù)員法、信訪條例和河南省行政執(zhí)法條例的相應(yīng)規(guī)定，對(duì)于未提起行政復(fù)議或行政訴訟的行政處罰案件，任何公民、法人或檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為違法或不當(dāng)時(shí)，均可向有關(guān)人大常委會(huì)、人民政府或者實(shí)施處罰的機(jī)關(guān)直接反映，并可提出糾正建議，由該機(jī)關(guān)直接或者責(zé)令處罰機(jī)關(guān)糾正。此屬上級(jí)糾正下級(jí)，這是行政復(fù)議、行政訴訟和刑事訴訟以外的法定監(jiān)督機(jī)制。經(jīng)糾正，認(rèn)為還應(yīng)當(dāng)追究有關(guān)人員刑事責(zé)任的，再移交檢察機(jī)關(guān)。

(作者單位:河南省國(guó)土資源廳)