張　敏

(河南大學(xué) 法學(xué)院,河南 開封 475001)

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論法治政府建設(shè)指標(biāo)體系設(shè)置的科學(xué)性——以《河南省法治政府建設(shè)指標(biāo)體系(征求意見稿)》為例

張敏

(河南大學(xué) 法學(xué)院,河南 開封 475001)

摘要：法治政府建設(shè)指標(biāo)體系是可量化的考核指標(biāo),用以衡量法治政府建設(shè)的進(jìn)程,其科學(xué)性決定了可行性,體現(xiàn)為設(shè)置主體和內(nèi)容的科學(xué)性。設(shè)置主體應(yīng)結(jié)合專家理性和大眾民主,包括法學(xué)專家、政府、公眾三方,凸顯政府治理的多元化。設(shè)置內(nèi)容的科學(xué)性體現(xiàn)在：積極行政理念下的服務(wù)型行政執(zhí)法指標(biāo)；權(quán)責(zé)一致要求的責(zé)任機(jī)制指標(biāo)；行政決策中的公眾參與指標(biāo)。設(shè)置內(nèi)容尚有不科學(xué)之處：定性指標(biāo)多,定量指標(biāo)少；對(duì)省級(jí)人大常委會(huì)的作用重視不夠；評(píng)價(jià)體系中公眾評(píng)價(jià)機(jī)制缺失。對(duì)此應(yīng)修正設(shè)置以增強(qiáng)科學(xué)性。

關(guān)鍵詞：法治政府；指標(biāo)體系；設(shè)置；河南?。豢茖W(xué)性

2012年黨的十八大提出“到2020年基本建成法治政府”。黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)中提出“建設(shè)法治中國(guó),必須堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn),堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體化”,要求“建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核指標(biāo)”,即要求一套可量化的指標(biāo),衡量法治政府建設(shè)的進(jìn)程,實(shí)現(xiàn)依法行政。當(dāng)前我國(guó)法治政府指標(biāo)體系的制定還處于起步階段,湖北省、廣東省等省市已經(jīng)正式出臺(tái)了《法治政府建設(shè)指標(biāo)體系》,各地都在積極開展考核指標(biāo)的制定工作,指標(biāo)體系的設(shè)置各有不同,其科學(xué)性問題有待研究。2014年11月20日,在河南省政府法制網(wǎng)上公布了《河南省法治政府建設(shè)指標(biāo)體系(征求意見稿)》(以下簡(jiǎn)稱《征求意見稿》),本文以此為例,從設(shè)置主體和設(shè)置內(nèi)容兩方面分析法治政府建設(shè)指標(biāo)體系設(shè)置的科學(xué)性,以期對(duì)法治政府建設(shè)有所裨益。

一、法治政府建設(shè)與指標(biāo)體系設(shè)置的關(guān)系

目前對(duì)法治政府的評(píng)估指標(biāo)有兩種,一種是理論上的概括評(píng)價(jià),如有限政府、陽光政府、廉潔政府、誠(chéng)信政府、服務(wù)政府、參與式政府、責(zé)任政府。但這些價(jià)值評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)主觀性很強(qiáng),不宜客觀衡量一個(gè)政府法治建設(shè)水平。故此,另一種評(píng)價(jià)方案就顯得尤為必要,即把“法治政府”客觀化、具體化、量化,形成可以測(cè)量的指標(biāo)體系,去評(píng)判政府法治建設(shè)水平,體現(xiàn)其行政法治理念。

從國(guó)際上看,法治政府績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)的確立受到西方國(guó)家法治評(píng)估的影響。它肇始于20世紀(jì)60年代西方發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)指標(biāo)運(yùn)動(dòng)[1]。該運(yùn)動(dòng)對(duì)單純的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)進(jìn)行反思,認(rèn)為社會(huì)發(fā)展和國(guó)家建設(shè)是可以評(píng)估的,并設(shè)計(jì)了多樣化的社會(huì)指標(biāo)進(jìn)行監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià),保障人權(quán)。法治評(píng)估是該運(yùn)動(dòng)的組成部分,認(rèn)為政府法治建設(shè)是可以測(cè)量的,并設(shè)計(jì)了一系列的指標(biāo)體系對(duì)法治政府測(cè)量。主要是體制內(nèi)指標(biāo)體系和體制外指標(biāo)體系的評(píng)估,前者是通過立法對(duì)國(guó)家和地方法治績(jī)效進(jìn)行評(píng)估,后者由非政府組織進(jìn)行評(píng)估。

從國(guó)內(nèi)看,法治政府績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)的確立是適應(yīng)地方法治建設(shè)熱潮的需要。十八屆四中全會(huì)做出全面推進(jìn)依法治國(guó)的重大決策,為了推動(dòng)中國(guó)法治建設(shè)進(jìn)程,法治建設(shè)從中央轉(zhuǎn)向地方,地方法治建設(shè)成為學(xué)術(shù)界研究的熱點(diǎn)和實(shí)踐中貫徹的核心問題。自2004年江蘇省提出“法治江蘇”以來,地方法治建設(shè)就相繼列入地方省市的發(fā)展規(guī)劃。當(dāng)前,地方法治建設(shè)呈現(xiàn)出三種樣態(tài)：以湖南為代表的“程序性法治”,以浙江為代表的“市場(chǎng)型法治”和以廣東為代表的“自治性法治”[2]。這三種模式體現(xiàn)了地方法治建設(shè)的積極性,也是法治建設(shè)從中央轉(zhuǎn)向地方的體現(xiàn),地方法治建設(shè)有利于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

從功能上看,法治政府指標(biāo)體系用以評(píng)價(jià)法治建設(shè)的績(jī)效,具有評(píng)價(jià)、預(yù)測(cè)、指引、激勵(lì)等功能?？茖W(xué)的法治政府績(jī)效考核指標(biāo)能評(píng)價(jià)政府是否依法行政,使各級(jí)政府及其工作部門預(yù)測(cè)自己的行為是否符合建構(gòu)法治政府的要求?？茖W(xué)的指標(biāo)體系指引各級(jí)政府及其工作部門的行為,并起到激勵(lì)作用。

河南省法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的制定,對(duì)于“法治河南”的建設(shè)具有重大意義。第一,有利于堅(jiān)持河南省法治政府建設(shè)的正確方向,為“法治河南”提供具體的標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)。第二,有利于進(jìn)一步促進(jìn)政府依法行政,實(shí)現(xiàn)政府治理的現(xiàn)代化和國(guó)家建設(shè)的現(xiàn)代化。第三,有利于檢驗(yàn)一個(gè)市縣和行政部門依法行政工作的有效性,在考核的過程中發(fā)現(xiàn)問題和缺陷,并及時(shí)予以解決。第四,有利于行政相對(duì)人權(quán)益的保護(hù),增進(jìn)政府和社會(huì)大眾之間的信任和互動(dòng)。

二、法治政府建設(shè)指標(biāo)體系設(shè)置主體的科學(xué)性

公正客觀的考核標(biāo)準(zhǔn)才能保證考核結(jié)果的真實(shí)有效性,而考核標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置主體是否客觀、民主直接決定了考核標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性。自然正義原則是現(xiàn)代民主國(guó)家依法行政的基本原則,要求“任何人不能做自己案件的法官”,作為考核政府依法行政的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置自然不能僅僅由政府部門來設(shè)置?，F(xiàn)代行政由以強(qiáng)制為特點(diǎn)的管理過渡到以協(xié)商為特點(diǎn)的治理,行政治理強(qiáng)調(diào)多元參與,參與主體涉及行政決策者、受行政決策影響的行政相對(duì)人和社會(huì)公眾、社會(huì)第三部門以及有關(guān)專家,體現(xiàn)在法治政府建設(shè)指標(biāo)體系中,就是法律專家、公眾和政府三方主體共同設(shè)置指標(biāo)體系。

法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的設(shè)置主體應(yīng)發(fā)揮專家的知識(shí)理性以及公眾參與的民主性,由法學(xué)專家和公眾同政府一起參與制定過程。“行政規(guī)則制定是一個(gè)通過特定法律程序而使不同類型的知識(shí)得到恰當(dāng)運(yùn)用,為行政規(guī)則提供正當(dāng)性和理性的過程”[3]。法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的設(shè)置屬于行政規(guī)則的制定,是知識(shí)運(yùn)用的過程,應(yīng)發(fā)揮法律專家、公眾和政府的優(yōu)勢(shì),使不同類型的知識(shí)得到充分合理的運(yùn)用,為法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的設(shè)置提供科學(xué)合理性。

首先,法律專家的知識(shí)化和專業(yè)化能夠保證指標(biāo)體系的客觀理性。法律專家因受過專業(yè)訓(xùn)練,具有系統(tǒng)、專業(yè)的行政知識(shí),且在長(zhǎng)期的實(shí)踐中形成一定的法律邏輯思維和事實(shí)經(jīng)驗(yàn),在制定規(guī)則時(shí),更能考慮到公共利益,達(dá)至依法行政的目標(biāo)。因此,法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的設(shè)置主體應(yīng)以法律專家為核心力量。

其次,指標(biāo)體系的設(shè)置還要強(qiáng)調(diào)公眾參與,以保證指標(biāo)體系設(shè)置的民主性和正當(dāng)性。公眾參與法治政府建設(shè)指標(biāo)體系設(shè)置體現(xiàn)了民主法治原則。黨的十八大明確指出,堅(jiān)持走中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路和推進(jìn)政治體制改革,必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家做主。尤以人民當(dāng)家做主為根本,增強(qiáng)黨和國(guó)家的活力,這也是中國(guó)憲法的重要內(nèi)容,是“人民自我規(guī)定的權(quán)利”[4],體現(xiàn)在法治政府建設(shè)中,就是由公眾參與法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的設(shè)置。公眾參與是民主化的動(dòng)力,也是法律秩序建構(gòu)的活力,更是減少群體性糾紛達(dá)至社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。公眾參與法治政府建設(shè)指標(biāo)體系設(shè)置具有了正當(dāng)性,公民更愿意服從自己參與制定的規(guī)則。公眾參與制定也是制約專家權(quán)力的有效方式,防止專家被“俘獲”成為某種利益的代言人。

最后,指標(biāo)體系的設(shè)置主體仍為政府部門,以克服專家理性和公眾民主的局限性。在當(dāng)前行政事務(wù)復(fù)雜的時(shí)代,專家也會(huì)受到知識(shí)的限制,也會(huì)出現(xiàn)專家無能,也有可能出現(xiàn)專家被俘獲。公眾參與可能出現(xiàn)參與過度、不理智的情形,或受制于自身狹隘的利益而忽視公眾利益。為克服這些局限性,指標(biāo)體系的設(shè)置主體還要有政府部門的有效參與,以保證指標(biāo)體系具有可行性。在具體操作中,可以以政府法制辦為主體,以法律專家為核心力量,以相關(guān)行政部門為輔助力量,結(jié)合公眾的建議進(jìn)行設(shè)計(jì)。在具體制定指標(biāo)體系過程中,召開由法學(xué)專家和政府相關(guān)部門和公眾代表參與的論證會(huì)。當(dāng)前,結(jié)合河南省法治政府建設(shè)指標(biāo)體系制定的情況來看,應(yīng)對(duì)《征求意見稿》進(jìn)行專家論證和公眾建議征集。

三、法治政府建設(shè)指標(biāo)體系設(shè)置內(nèi)容及修正

(一)《征求意見稿》設(shè)置理念及有關(guān)內(nèi)容的科學(xué)性

河南省構(gòu)建的法治政府建設(shè)指標(biāo)體系,共十項(xiàng)一級(jí)指標(biāo),其主要指標(biāo)符合國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中七項(xiàng)指標(biāo)所要求的內(nèi)容,體現(xiàn)了河南省政府依法行政的法治理念,彰顯了地方法治建設(shè)的漸進(jìn)理性。(見表1)

《征求意見稿》在設(shè)置理念上體現(xiàn)了河南省法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的宏觀視野,具有科學(xué)性,即法治政府建設(shè)是一個(gè)綜合性系統(tǒng)工程,蘊(yùn)含了服務(wù)型政府、有限政府、高效政府、責(zé)任政府、民主政府等多重價(jià)值要求。第一項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)“依法行政能力建設(shè)”對(duì)應(yīng)高效政府；第四項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)“服務(wù)型行政執(zhí)法”對(duì)應(yīng)服務(wù)型政府；第六項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)“全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制”和第九項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)“社會(huì)矛盾和防范”對(duì)應(yīng)責(zé)任政府；第八項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)“行政權(quán)力監(jiān)督和制約”對(duì)應(yīng)有限政府；第三項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)“行政決策”中的第二項(xiàng)二級(jí)指標(biāo) “推行重大行政決策公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定制度”對(duì)應(yīng)民主政府。

《征求意見稿》的亮點(diǎn)之一是第四項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)“服務(wù)型行政執(zhí)法”。該指標(biāo)以“推行行政指導(dǎo)制度”等作為二級(jí)指標(biāo),該二級(jí)指標(biāo)下還有“推行柔性執(zhí)法”“綜合運(yùn)用提醒、約談、示范、協(xié)商、契約、建議、勸導(dǎo)等非強(qiáng)制手段方式開展工作”等四項(xiàng)三級(jí)指標(biāo)。該項(xiàng)指標(biāo)及其下級(jí)子指標(biāo)的確定一方面突顯了服務(wù)型政府的建構(gòu)理念,另一方面也體現(xiàn)了政府治理方式的革新和政府治理的現(xiàn)代化。“服務(wù)型行政執(zhí)法” 要求政府不僅僅是被動(dòng)行政的“消極政府”,還是主動(dòng)行政的“積極政府”,體現(xiàn)了積極政府理念和行政執(zhí)法手段革新的必要性。

19世紀(jì)初,由于奉行自由主義“消極政府”的理念,政府扮演“守夜人”角色,行政限于治安、國(guó)防、稅務(wù)、外交等領(lǐng)域,但到了19世紀(jì)末20世紀(jì)初期時(shí),行政國(guó)家出現(xiàn),現(xiàn)代行政擴(kuò)展到包括工商、交通、衛(wèi)生、質(zhì)檢、金融規(guī)制、環(huán)保、勞動(dòng)就業(yè)保障、婦女兒童保障、社會(huì)福利等在內(nèi)的幾乎所有的社會(huì)生活領(lǐng)域,“從搖籃到墳?zāi)埂钡母＠麌?guó)家出現(xiàn)了,“積極政府”自是應(yīng)有之義。隨著行政領(lǐng)域的擴(kuò)大,公共行政的變遷,行政執(zhí)法發(fā)展較快。由公共變遷引起由強(qiáng)制行政過渡到給付行政,以行政處罰、行政強(qiáng)制、行政命令、行政征收等為主的強(qiáng)制行政已經(jīng)不能適應(yīng)行政法治的需求,過渡到以行政給付、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政資助、行政指導(dǎo)等為主的給付行政。

在“積極政府”履職過程中,傳統(tǒng)的強(qiáng)制手段不符合法治要求且容易導(dǎo)致極端行為,引發(fā)群體性事件,因此對(duì)行政執(zhí)法手段的革新是法治政府建構(gòu)的應(yīng)有之義,由管理到治理的行政理念需要彰顯,這也是中共十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革的《決定》中“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的要求。《征求意見稿》提出以“提醒、約談、示范、協(xié)商、契約、建議、勸導(dǎo)”等非強(qiáng)制執(zhí)法手段履行“服務(wù)型行政執(zhí)法”,體現(xiàn)了行政執(zhí)法發(fā)展的新趨勢(shì),即由管理到治理,由強(qiáng)制行政到給付行政的過渡,有利于加快河南省政府職能轉(zhuǎn)變,提高行政效率。

表1　《河南省法治政府建設(shè)指標(biāo)體系(征求意見稿)》的設(shè)置

《征求意見稿》的亮點(diǎn)之二是第三項(xiàng)“行政決策”中的第四項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)“建立重大決策跟蹤反饋、終身責(zé)任追究制及責(zé)任倒查機(jī)制”。該項(xiàng)內(nèi)容規(guī)定對(duì)決策后評(píng)估、責(zé)任追究,保障了行政決策的理性和科學(xué)性。該規(guī)定體現(xiàn)了“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”原則,法治政府的責(zé)任和權(quán)力是對(duì)等的,行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法擁有行政權(quán)力,也應(yīng)負(fù)有同等的行政責(zé)任。一個(gè)非理性的決策不僅會(huì)損害行政相對(duì)人的利益,而且會(huì)給國(guó)家和社會(huì)帶來巨大的損失。該規(guī)定符合《公務(wù)員法》的理念和要求。我國(guó)《公務(wù)員法》第82條第3款規(guī)定：“領(lǐng)導(dǎo)成員因工作嚴(yán)重失誤、失職造成重大損失或者惡劣社會(huì)影響的,或者對(duì)重大事故負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的,應(yīng)當(dāng)引咎辭職?！薄耙剔o職”的規(guī)定是對(duì)作為公務(wù)員的領(lǐng)導(dǎo)成員行政工作的警醒和法律約束,《征求意見稿》中 “終身責(zé)任追究制度”“責(zé)任倒查機(jī)制”的規(guī)定對(duì)于行政決策主體做出者具有長(zhǎng)效的監(jiān)督機(jī)制,在一定程度上能防范腐敗,構(gòu)建廉潔政府。

表2　河南省法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的修正設(shè)置

《征求意見稿》的亮點(diǎn)之三是第三項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)“行政決策”中的第二項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)“推行重大行政決策公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定制度”。體現(xiàn)了“公眾參與”在現(xiàn)代行政國(guó)家建構(gòu)中的重要意義。公民參與立法和行政決策能增強(qiáng)立法和行政決策的民主性和實(shí)效性。對(duì)于重大行政決策的做出,實(shí)行專家論證和公眾參與,增加政府與公民的互動(dòng)和信任,能增加行政決策的實(shí)效性,預(yù)防群體性糾紛,構(gòu)建和諧社會(huì)。對(duì)于重大行政決策的做出,實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是政府治理理念的創(chuàng)新,合法性審查和集體討論決定制度則在程序上防范不理性行政決策的做出。

(二)《征求意見稿》尚存不科學(xué)之處

首先,定性指標(biāo)多,定量指標(biāo)少。如第二項(xiàng)“制度建設(shè)”指標(biāo)涉及四個(gè)二級(jí)指標(biāo),其定性為“完善”“加強(qiáng)”“提高”有關(guān)立法工作,體現(xiàn)了河南省政府對(duì)立法制度建設(shè)的重視,其初衷值得肯定。但是,在一級(jí)子項(xiàng)中全部使用定性指標(biāo),缺乏定量指標(biāo)的規(guī)范,不能體現(xiàn)指標(biāo)體系的客觀和具體量化,不足以引起市縣政府和行政部門的重視,在實(shí)踐中也難以操作。在這四個(gè)二級(jí)指標(biāo)之下分別有三級(jí)指標(biāo),在三級(jí)指標(biāo)中同樣存在類似問題。以第二項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)“加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法”為例,該指標(biāo)下第一項(xiàng)三級(jí)指標(biāo)內(nèi)容為“按照有利于調(diào)動(dòng)人民群眾積極性和創(chuàng)造性、激發(fā)社會(huì)活力和競(jìng)爭(zhēng)力、解放和發(fā)展生產(chǎn)力、維護(hù)公平正義、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的要求,加強(qiáng)和改進(jìn)制度建設(shè)”。從這三級(jí)指標(biāo)來看,其核心是“加強(qiáng)和改進(jìn)制度建設(shè)”,前面的定語很長(zhǎng),卻不具有考量性,即使是該核心話語也體現(xiàn)不出如何具體評(píng)價(jià),在實(shí)際考評(píng)時(shí),該項(xiàng)規(guī)定的內(nèi)容可能就會(huì)流于形式。同樣,第九項(xiàng) “社會(huì)矛盾防范和化解”指標(biāo)中規(guī)范了“健全社會(huì)矛盾預(yù)防和化解機(jī)制”“依法辦理行政復(fù)議案件”等四項(xiàng)二級(jí)指標(biāo),這些二級(jí)指標(biāo)量化不夠,可以直接修正設(shè)置為“行政調(diào)解成功率”“行政復(fù)議案件辦理成功率”等更為具體客觀的指標(biāo)。

作為考評(píng)依據(jù)的指標(biāo)體系應(yīng)突出具體定量。筆者比較了《廣東省法治政府建設(shè)指標(biāo)體系(試行)》《湖北省法治政府建設(shè)指標(biāo)體系(試行)》《溫州市法治政府建設(shè)指標(biāo)體系(試行)》等多個(gè)省市的法治政府建設(shè)指標(biāo)體系,認(rèn)為浙江省法治政府建設(shè)指標(biāo)體系設(shè)置兼顧了定性和定量問題,值得我們借鑒。浙江省指標(biāo)體系中“制度質(zhì)量”指標(biāo)中設(shè)置了四項(xiàng)二級(jí)指標(biāo),分別為：(1)同級(jí)人大對(duì)規(guī)章和規(guī)范性文件質(zhì)量的評(píng)價(jià)；(2)規(guī)范性文件合法性審查率；(3)規(guī)章和規(guī)范性文件糾錯(cuò)數(shù)；(4)規(guī)章和規(guī)范性文件備案率?？梢?二級(jí)指標(biāo)突出“審查率”“糾錯(cuò)率”和“備案率”這些量化指標(biāo),具有客觀性、可行性,突出了考核評(píng)價(jià)指標(biāo)的科學(xué)性,“并且能夠通過日常性統(tǒng)計(jì)分析來取得數(shù)據(jù)”[5]。因此,在河南省法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的制定中也應(yīng)盡可能選擇量化指標(biāo),以便獲取數(shù)據(jù)使考核取得實(shí)效。

其次,在《征求意見稿》的第二項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)中“制度建設(shè)”部分對(duì)河南省人大及其常委會(huì)的作用體現(xiàn)不夠。根據(jù)《憲法》《立法法》以及《組織法》的有關(guān)規(guī)定,河南省人大對(duì)政府的規(guī)章和規(guī)范性文件有備案審查權(quán),并通過備案審查監(jiān)督河南省政府制度建設(shè)狀況,因此對(duì)省人大的監(jiān)督作用應(yīng)予以突出,特別是針對(duì)制度建設(shè)方面,需要設(shè)置同級(jí)人大對(duì)規(guī)章和規(guī)范性文件質(zhì)量的評(píng)價(jià)。

(三)修正設(shè)置

首先,為了確保評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)的客觀獨(dú)立性,防止行政主體自評(píng)中的擴(kuò)大成績(jī)傾向,可以引入公眾評(píng)價(jià)機(jī)制,即由公眾對(duì)每個(gè)一級(jí)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià),把公眾評(píng)價(jià)放在二級(jí)指標(biāo)中,公眾評(píng)價(jià)可以在一定程度上起到糾偏作用?；蛘咴谝患?jí)指標(biāo)中直接設(shè)置“公眾滿意度”。

其次,《征求意見稿》在整個(gè)框架上需要作進(jìn)一步的調(diào)整。一級(jí)指標(biāo)中的第四項(xiàng)“服務(wù)型行政執(zhí)法”、第五項(xiàng)“行政執(zhí)法”、第六項(xiàng)“全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制”,這三項(xiàng)內(nèi)容都是有關(guān)行政執(zhí)法的指標(biāo),所以在一個(gè)大項(xiàng)中體現(xiàn)即可。無論是服務(wù)型行政還是強(qiáng)制型行政,其行政執(zhí)法行為都是要通過執(zhí)行力得以實(shí)現(xiàn)的,故此,考核指標(biāo)也應(yīng)是對(duì)“執(zhí)行力”進(jìn)行考核?？梢园堰@三項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)作為“行政執(zhí)法行為規(guī)范與責(zé)任”指標(biāo)中的二級(jí)指標(biāo),并列存在。

在已公布的省市法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上,結(jié)合《征求意見稿》,筆者大膽嘗試設(shè)計(jì)了法治政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系(見表2),可供有關(guān)部門參考。

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(責(zé)任編輯：吉家友)

·法學(xué)研究·

作者簡(jiǎn)介：張敏(1976-),女,河南浚縣人,河南大學(xué)法學(xué)院講師,西南政法大學(xué)博士生,研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)、政府治理。

基金項(xiàng)目：教育部人文社科基金青年項(xiàng)目( 12YJC820009)；河南省政府決策研究招標(biāo)課題(2013B057)

收稿日期：2015-02-18

中圖分類號(hào)：D921.12

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1003-0964(2015)04-0045-05