淺議農(nóng)保向城保的轉(zhuǎn)移接軌
——以常熟市海虞鎮(zhèn)為例

范逸琦，女，華東師范大學(xué)社會發(fā)展學(xué)院2013級碩士研究生，主要從事社會保障、社會工作等方面研究。

陳建蘭1， 范逸琦2

(1.蘇州科技學(xué)院 人文學(xué)院，江蘇 蘇州 215009；2.華東師范大學(xué) 社會發(fā)展學(xué)院，上海 200241)

摘要：農(nóng)保向城保的轉(zhuǎn)移接軌是蘇州城鄉(xiāng)一體化實踐的重要內(nèi)容，是農(nóng)民邁向市民的重要一步。江蘇省常熟市在城鄉(xiāng)一體化的過程中，針對失地農(nóng)民、純農(nóng)人員、企業(yè)職工和靈活就業(yè)人員等四類人群的不同狀況，提出了相應(yīng)的轉(zhuǎn)移接軌政策措施并進行了有效的實踐。當(dāng)然，制度實施中也仍然存在一些問題，亟需進一步完善。

關(guān)鍵詞：農(nóng)保；城保；轉(zhuǎn)移接軌

收稿日期：2014-11-02

基金項目：江蘇省教育廳高校哲學(xué)社會科學(xué)項目“城鄉(xiāng)一體化進程中的‘農(nóng)?！D(zhuǎn)‘城?！芯俊?2011SJB840007)

作者簡介：陳建蘭，女，蘇州科技學(xué)院人文學(xué)院副教授，法學(xué)博士，主要從事城鄉(xiāng)一體化、社會保障等方面研究；

中圖分類號：F323.89

一、研究背景與文獻回顧

(一)研究背景

結(jié)合中國人口老齡化嚴(yán)峻的事實，如何為老年人提供一個適宜的養(yǎng)老保障無疑是一個急需解決的問題。一直以來，我國針對農(nóng)村和城鎮(zhèn)人群分別實行農(nóng)村養(yǎng)老保險制度和城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度。由于經(jīng)濟、政策等原因，農(nóng)村養(yǎng)老保險體系相對不完善，保障水平較低，此外受中國傳統(tǒng)影響，農(nóng)村人口大多選擇家庭養(yǎng)老，這使得農(nóng)村養(yǎng)老保險覆蓋范圍受限。而城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度順應(yīng)城市化的發(fā)展，保障體系相對完善。在這一背景下，就需要新的政策來推動解決農(nóng)民的養(yǎng)老問題。2003年黨的十六屆三中全會提出要“建立有利于逐步改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的體制”，其后的十六屆四中全會提出“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”，十六屆五中全會提出“以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)”，十七屆三中全會上則提出“著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局”的思路，由此指明了農(nóng)村社會保障未來發(fā)展的方向。蘇州市作為中國經(jīng)濟較為發(fā)達的地區(qū)之一，在城鄉(xiāng)一體化方面進行了一系列探索。2008年10月，江蘇省委、省政府將蘇州列為江蘇省唯一的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套改革試點區(qū)。2009年8月，國家發(fā)改委將蘇州列為中澳管理項目(CAGP)“消除城鄉(xiāng)一體化的體制障礙，促進農(nóng)民富裕與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”主題的四個試點城市之一*中澳管理項目(CAGP)是中國政府與澳大利亞政府的國際合作項目，旨在借鑒國際經(jīng)驗，為我國科學(xué)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、探索城鄉(xiāng)一體化路徑提供示范?！跋青l(xiāng)一體化的體制障礙，促進農(nóng)民富裕與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”是中澳管理項目主題之一，國家發(fā)改委在全國范圍內(nèi)選擇了重慶市、成都市、蘇州市和嘉興市四個地區(qū)進行試點。。2010年8月，蘇州被國家發(fā)改委批準(zhǔn)為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套改革全國唯一的聯(lián)系點。在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套改革中，蘇州將促進城鄉(xiāng)社會保障制度的轉(zhuǎn)移接軌作為改革的重要目標(biāo)之一，具體內(nèi)容主要包括城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險、最低生活保障和基本醫(yī)療保險制度(即“三大保障”)的轉(zhuǎn)移接軌。江蘇省常熟市作為蘇州市下屬的縣級市，近幾年來一直響應(yīng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的號召，致力于城鄉(xiāng)社會保障制度的轉(zhuǎn)移接軌，連續(xù)出臺多個文件推動城鄉(xiāng)社保體系建設(shè)，妥善解決被征(使)用土地農(nóng)民、靈活就業(yè)人員和農(nóng)保人員的基本生活保障問題。筆者以江蘇省常熟市城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)移銜接(即農(nóng)保向城保的轉(zhuǎn)移)為例，試圖從理論到實踐來探討蘇州城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展現(xiàn)狀，并針對現(xiàn)實發(fā)展中存在的問題，提出相關(guān)的對策建議。

(二)文獻回顧

作為新生事物，學(xué)界對農(nóng)保轉(zhuǎn)城保的研究并不多見，已有研究主要從以下兩個方面展開。

一是對農(nóng)保轉(zhuǎn)城?，F(xiàn)象直接進行的研究。這方面的研究地點主要集中在長三角和珠三角地區(qū)，因為這些地區(qū)是中國經(jīng)濟較為發(fā)達的地區(qū)，因而常常有農(nóng)保轉(zhuǎn)城保的實踐或?qū)嵺`的迫切需求。已有研究中，少部分學(xué)者從理論的角度進行研究，如探討上海城保、鎮(zhèn)保、農(nóng)保和綜保四種養(yǎng)老保險制度一體化的必要性與機制[1]等。更多的學(xué)者則研究與探討了上述地區(qū)農(nóng)保轉(zhuǎn)城保的實踐，如江蘇省無錫市在小三農(nóng)問題上的城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保障制度對接[2]69-73、江蘇省張家港市農(nóng)保成功并軌城保的具體實施辦法[3]20、廣東東莞與中山兩市社會養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)一體化的異同[4]38-44等等。

二是以失地農(nóng)民“土地?fù)Q保障”為切入點進行的研究。失地農(nóng)民的“土地?fù)Q保障”制度有各種不同的版本，有學(xué)者將之概括為，“失地農(nóng)民社保制度大致可分為六類。納入城鎮(zhèn)社保體系的代表有北京、成都等；納入小城鎮(zhèn)社保體系的代表有上海；納入商業(yè)保險體系的如重慶；納入農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的有青島；建立被征地農(nóng)民社會保險制度，有天津與西安等；建立被征地農(nóng)民基本生活保障制度的有浙江”[5]74。隨著時間的推移，有更多地方失地農(nóng)民的社保制度開始轉(zhuǎn)入城保制度，如浙江嘉興的蕭山區(qū)[6]20-24等等。由此，失地農(nóng)民的“土地?fù)Q保障”制度成為農(nóng)保轉(zhuǎn)城保的重要內(nèi)容之一。

上述已有研究以理論上的探討居多，實證性的研究并不多見。因此，筆者以江蘇省常熟市為例，以實證研究的方式探討蘇州城鄉(xiāng)一體化進程中農(nóng)保轉(zhuǎn)城保的實踐，具有一定的理論和現(xiàn)實意義。

(三)研究方法

此次研究以常熟市海虞鎮(zhèn)為研究對象。海虞鎮(zhèn)作為江蘇省首批創(chuàng)新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，具有雄厚的經(jīng)濟基礎(chǔ)，2012年全鎮(zhèn)工業(yè)總產(chǎn)值達到215.1億元。在大力發(fā)展經(jīng)濟的同時，海虞鎮(zhèn)還投入大量資金進行生態(tài)建設(shè)和環(huán)境整治，社會福利事業(yè)亦取得較好成效，如該鎮(zhèn)的農(nóng)村合作醫(yī)療保險參保率達到99.8%，農(nóng)村基本養(yǎng)老保險覆蓋率達99.6%，每年低保補助資金就有400萬元[7]。因此，筆者以海虞鎮(zhèn)為例，研究常熟市農(nóng)保轉(zhuǎn)城保的現(xiàn)狀、存在問題并提出相關(guān)的對策建議，研究有一定的代表性，同時以實證研究為主，文獻法作為補充。實證研究于2013年2月展開，主要以無結(jié)構(gòu)訪談和參與式觀察的方式收集資料，調(diào)查中不僅對市社保局、鎮(zhèn)勞保所的工作人員進行了政策咨詢，還深入基層對相關(guān)村莊的書記、部分村民以及部分持有農(nóng)村戶口的城鎮(zhèn)企業(yè)職工進行了深度訪談。在選擇村民時筆者選取了一些典型人員，主要包括失地農(nóng)民、純農(nóng)人員、城鎮(zhèn)企業(yè)職工以及新常熟人等四類人，他們是當(dāng)前農(nóng)村人口的主要代表。通過對他們的個案訪談，筆者獲得了大量的一手資料。

二、農(nóng)保轉(zhuǎn)城保過程中不同人群的狀況

農(nóng)保轉(zhuǎn)城保過程中涉及不同類型的人群，這些人群按其職業(yè)可分為純農(nóng)人員、靈活就業(yè)者以及城鎮(zhèn)企業(yè)職工；按土地承包經(jīng)營權(quán)又可分為承包土地人員和無土地人員(其中承包土地人員又可細(xì)化為失地農(nóng)民、未失地農(nóng)民或部分失地農(nóng)民等)。實際生活中的情況則較為復(fù)雜，往往是上述兩種分類方法的交叉，因此筆者綜合兩種分類方法，對下述幾類人員的情況進行研究。

(一)失地農(nóng)民

何謂失地農(nóng)民？根據(jù)《蘇州市征地補償和被征地農(nóng)民基本生活保障試行辦法》的規(guī)定，失地農(nóng)民是指“農(nóng)民集體所有耕地被征為國有后，從該集體經(jīng)濟組織成員中產(chǎn)生的需要安置的人員”[8]；而《常熟市被征地農(nóng)民基本生活保障資金管理辦法》則規(guī)定，“被政府使用土地的農(nóng)民可視同被征地農(nóng)民”[9]。按照這兩個文件的規(guī)定，只有土地被國家或政府征用的農(nóng)民才是失地農(nóng)民，而在土地流轉(zhuǎn)中因出讓或租用而失去土地的不算做失地農(nóng)民，因為他們只是失去了土地使用權(quán)。對于失地農(nóng)民的補償安置，常熟市目前主要有三種方式：一次性資金補償、逐年分類補償和保險補償。一次性資金補償就是以貨幣的方式給予補償安置；逐年分類補償是指將失地農(nóng)民進行分類，根據(jù)年齡以及失地農(nóng)民的性質(zhì)進行相應(yīng)補償；保險補償就是政府不再向失地農(nóng)民支付土地補償和安置費用，而是為其設(shè)立個人的社會保險賬戶，在達到退休年齡后，按月發(fā)放養(yǎng)老金。目前常熟市采取的主要是逐年分類補償和保險補償相結(jié)合的方法。

在保險補償這一塊，根據(jù)常政發(fā)[2007]55號文件《關(guān)于征(使)用土地補償和被征(使)用土地農(nóng)民基本生活保障的實施意見》[10]和常政發(fā)[2011]6號文件《市政府關(guān)于被征地人員社會保障有關(guān)問題處置的意見》[11]的相關(guān)精神，主要為2004年1月1日以后征(使)用土地的(即“新失地農(nóng)民”)以及1998年7月1日二輪承包至2003年12月31日期間被征(使)用土地已得到補償?shù)?即“老失地農(nóng)民”)相關(guān)人員實施各種方式的補償安置，其中老失地農(nóng)民由于之前已經(jīng)實施過補償，因此現(xiàn)在只實施基本生活保障，并且是參照新失地農(nóng)民的基本生活保障。

補償安置的基本對象為二輪承包確權(quán)發(fā)證(“確權(quán)發(fā)證”指二輪土地承包時確定農(nóng)民對土地的承包經(jīng)營權(quán)并頒發(fā)證書)時戶籍在冊并有承包土地的農(nóng)民，對于這些新失地農(nóng)民主要按照年齡劃分為四個年齡段：第一年齡段是16周歲以下的人員，這些人員是一次性領(lǐng)取6 000元的生活補助費，但之后他們不被納入基本生活保障的范圍。第二年齡階段人員是指16—35周歲的女性和16—45周歲的男性，他們領(lǐng)取的是不超過兩年的失業(yè)補助金，即每人每月160元補貼，同時征地個人賬戶資金直接置換成城保繳費年限， 折換標(biāo)準(zhǔn)按照歷年個人賬戶積累額對應(yīng)城保靈活就業(yè)人員最低繳費標(biāo)準(zhǔn)進行折算。第三年齡階段人員包括36—54周歲的女性和46—59周歲的男性，這部分人員在其到達第四年齡階段(即女性55周歲以上，男性60周歲以上)前每人按月領(lǐng)取166元生活補助費，到達第四年齡階段可按月領(lǐng)取征地保養(yǎng)金。當(dāng)然，第三年齡階段人員也可以同樣按規(guī)定申請置換城保繳費年限從而終止征地基本保障關(guān)系，提前納入城保管理體系。此外，第三、四年齡階段的人可以選擇一次性每人20 000元的安置補助費或者是在退休后直接置換七年半的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險繳費年限以及七年半的醫(yī)保繳費年限。第四年齡階段人員則每月領(lǐng)取人均180元征地保養(yǎng)金。

根據(jù)相關(guān)文件，常熟市的失地農(nóng)民征地保養(yǎng)金根據(jù)企業(yè)退休人員的基本養(yǎng)老金數(shù)額作相關(guān)的調(diào)整，其中第二、三年齡段失地農(nóng)民如果參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的，那么在其到達法定退休年齡時根據(jù)其繳費年限對應(yīng)發(fā)放征地保養(yǎng)金，不滿15年的按對應(yīng)比例發(fā)放，若未繳費則按當(dāng)年度基本征地保養(yǎng)金為基數(shù)每滿一年減發(fā)3%，但不低于每月450元。若要選擇在退休后享受城保待遇的就要進行補繳，他們的安置補助費可以對應(yīng)地置換7.5年城保，養(yǎng)老醫(yī)療保險補繳年限與實際繳費年限合計不超過15年，醫(yī)療保險為男性25年，女性20年，年補繳金的公式為：年補繳金=辦理退休當(dāng)年度繳費基數(shù)×當(dāng)年度繳費比例×應(yīng)補繳年限×純農(nóng)人員個人負(fù)擔(dān)比例，對于2011年7月1日起到達農(nóng)保養(yǎng)老年齡的人申請補繳農(nóng)保的補繳金額為每年1 800元。根據(jù)江蘇省養(yǎng)老金計算方法，納入城保的失地農(nóng)民，他們退休時領(lǐng)取的養(yǎng)老金為基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金之和，基礎(chǔ)養(yǎng)老金為退休時上一年度省在崗職工平均工資和本人指數(shù)化月平均繳費工資平均值為基數(shù)，滿一年發(fā)給1%，個人賬戶養(yǎng)老金為累計存儲額除以計發(fā)月數(shù)。目前常熟的基本養(yǎng)老金在不斷調(diào)整，2012年是以調(diào)整前基本養(yǎng)老金的10%增發(fā)。對于到達第四年齡階段的失地農(nóng)民，他們選擇全部安置補助費置換7.5年醫(yī)保的同時，不足部分根據(jù)辦理退休當(dāng)年市職工平均工資的8%一次性補繳，并且一次性補繳金額不低于8 000元標(biāo)準(zhǔn)，低于8 000元的則要按8 000元補繳。

在實地調(diào)查中，筆者發(fā)現(xiàn)了一個有趣的現(xiàn)象，雖然政府大力推進失地農(nóng)民由農(nóng)保轉(zhuǎn)向城保，并且為了配合這一舉措也出臺了相應(yīng)的政府文件，但在實際生活中并沒有太多的失地農(nóng)民，更多的是在土地流轉(zhuǎn)中失去土地使用權(quán)的農(nóng)民。這些農(nóng)民或者將土地出租給種田專業(yè)戶，或者直接租給自己所在的村，由村里決定是自己進行種植還是引進外來資源進行建設(shè)。對于在土地流轉(zhuǎn)中失去土地使用權(quán)的農(nóng)民來說，他們可以獲取的主要是出租土地的費用，并不被納入失地農(nóng)民的范圍；真正的失地農(nóng)民主要是其土地正好在政府建設(shè)規(guī)劃范圍內(nèi)，政府才會對土地進行征收。比如，在偏離市區(qū)的戈先生所在的村，早在兩年前，他們周邊的土地就被政府征收了，他們因此可以享受失地農(nóng)民的待遇；而在相比較而言距離市區(qū)近的鄧女士家，她家的土地至今還是出租給種植專業(yè)戶，2012年拿到的租金是一年850元/畝，這還是最近幾年拿得最多的?？梢?，相比較失地農(nóng)民的待遇而言，在土地流轉(zhuǎn)中失去土地使用權(quán)的農(nóng)民的保障明顯較差。

(二) 純農(nóng)人員

在農(nóng)保轉(zhuǎn)城保工作中，工作重點主要是純農(nóng)人員，因為相比較而言，失地農(nóng)民有土地置換保障，企業(yè)職工則有單位補貼，并且因為有固定收入，所以參保不成問題，靈活就業(yè)者占據(jù)的比例則不大。

純農(nóng)人員由于主要經(jīng)營土地，收入不穩(wěn)定且無單位補貼，因此他們只能按靈活就業(yè)人員參保方法參加城保，最低繳費基數(shù)與企業(yè)職工繳費基數(shù)下線相同，2013年的繳費基數(shù)下限為1 583元/月。純農(nóng)人員以靈活就業(yè)人員身份參保，可單獨參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險，選擇參加城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險，其中養(yǎng)老保險的繳費比例為20%，醫(yī)療保險為11%(1%為地方補充醫(yī)療保險費)。

表1 2013年度海虞鎮(zhèn)純農(nóng)人員城保月繳費標(biāo)準(zhǔn)

純農(nóng)人員類別城保月繳費金額:元/月個人繳納政府補貼男45周歲、女40周歲以下266.650男45周歲、女40周歲以上226.690就業(yè)困難者158.3158.3

對于純農(nóng)人員以靈活就業(yè)人員方式轉(zhuǎn)入城保的，可以享受兩方面的優(yōu)惠政策(見表1)：一是可以繼續(xù)享受原農(nóng)保繳費的財政補貼；二是符合就業(yè)困難條件的可享受社會保險補貼，補貼標(biāo)準(zhǔn)為當(dāng)年度常熟市公布的靈活就業(yè)人員繳費基數(shù)下限所確定的社會保險費額的50%，同時停止享受農(nóng)保繳納財政補貼。

根據(jù)《常熟市社會保險補貼辦法》[12]的規(guī)定，就業(yè)困難人員系指法定勞動年齡內(nèi)具有勞動能力和就業(yè)愿望的本市戶籍登記失業(yè)人員，具體包括七種情形：第一，享受最低生活保障人員；第二，女40周歲和男48周歲以上人員；第三，特困職工家庭人員；第四，城鎮(zhèn)零就業(yè)家庭和農(nóng)村零轉(zhuǎn)移貧困家庭人員；第五，殘疾人員；第六，女35周歲和男45周歲以上的被征(使)用土地農(nóng)民；第七，女35周歲和男45周歲以上失業(yè)登記后連續(xù)失業(yè)一年以上人員。 筆者在與村委會相關(guān)人員溝通中發(fā)現(xiàn)，雖然大部分純農(nóng)人員選擇由農(nóng)保轉(zhuǎn)為城保，但還是存在一些人依然選擇農(nóng)保，這部分人員主要是老人。因為按照規(guī)定，男性滿75周歲、女性滿70周歲的，在計算一次性補繳金額低于8 000元時，必須統(tǒng)一按8 000元的標(biāo)準(zhǔn)補繳。徐橋村的毛主任舉了一個例子，“現(xiàn)在醫(yī)療條件提高了，老人壽命確實比以前長，農(nóng)村老人中80多歲的大有人在。但讓80多歲的老人轉(zhuǎn)城保也就意味著要按照規(guī)定補繳8 000元，8 000元按個人賬戶醫(yī)保金每年返還800元，需要10年時間才能全部返還。老人是否能活滿10年，這是不確定的，畢竟90多歲的老人并不多”。因此，他們的待遇主要是根據(jù)常勞社險[2009]5號文件《關(guān)于調(diào)整農(nóng)村養(yǎng)老保險制度有關(guān)問題的實施意見》[13]享有的，主要是基礎(chǔ)養(yǎng)老金加上繳費年限養(yǎng)老金以及個人賬戶養(yǎng)老金，具體為當(dāng)農(nóng)保累計繳費年限滿15年的，基礎(chǔ)養(yǎng)老金按當(dāng)年度農(nóng)保繳費基數(shù)20%確定，不滿則無，繳費年限養(yǎng)老金按每滿一年照當(dāng)年度農(nóng)保繳費基數(shù)1%計發(fā)，個人賬戶養(yǎng)老金按個人賬戶存儲額除以120計發(fā)。

表2　繳費滿15年的農(nóng)保和城保參保

由表2可知，參加農(nóng)保的農(nóng)民每月大約可以領(lǐng)取300元的退休金，而參加城保的農(nóng)民每月大約可以領(lǐng)取570元的退休金，二者相差兩、三百元。每月兩、三百元的收入在農(nóng)村已經(jīng)是一筆不小的收入了，因而足以吸引有能力的農(nóng)民參保。另外，在過去的幾年時間里，城保養(yǎng)老金呈現(xiàn)出了更強勁的增長勢頭，因而更能吸引農(nóng)民參加。

(三) 企業(yè)職工

按照相關(guān)規(guī)定，城保中的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和失業(yè)保險這三種保險是由企業(yè)和個人共同繳納的，而工傷保險和生育保險則完全是由企業(yè)承擔(dān)，個人無須繳費。單位承擔(dān)五險的比例為32.5%至34.5%不等，個人承擔(dān)的比例為11%+5元，2013年常熟市企業(yè)職工的繳費基數(shù)上限為14 407元/月，下限為1 583元/月。

根據(jù)常勞社險[2006]8號文件《常熟市農(nóng)村和城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法》[14]和常發(fā)[2009]26號文件《關(guān)于印發(fā)〈常熟市全面推進城鎮(zhèn)社會保險制度的意見〉的通知》[15]的精神，企業(yè)有農(nóng)保參保職工的在2009年11月底前要辦理轉(zhuǎn)接城保參保手續(xù)，職工不能同時享受城保和農(nóng)保的待遇。其間，企業(yè)可以有選擇參加城?！岸U”(即養(yǎng)老保險、工傷保險)，或者是“五險”全參加，但不可以從“五險”回流到“二險”。對超出時間仍未辦理農(nóng)保轉(zhuǎn)城保的，則由市社保中心進行統(tǒng)一操作，也就是從2009年12月起自動更替為城?！拔咫U”。對于選擇參加“二險”的企業(yè)職工，要求他們在2010年到2012年期間逐步轉(zhuǎn)為城保“五險”。而企業(yè)中50—55周歲的大齡女性農(nóng)保參保職工，要按靈活就業(yè)人員的方式轉(zhuǎn)接城保。

企業(yè)職工個人方面，根據(jù)常勞社險[2006]2號文件《關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)參加養(yǎng)老保險有關(guān)問題的意見》[16]，文件實施前未參加農(nóng)保的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工，從參加城保之日起繳納基本養(yǎng)老保險費，建立個人帳戶并計算繳費年限。實施前已經(jīng)參加農(nóng)保的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工參加城保時，可以選擇折算、補差和封存的方式銜接兩種養(yǎng)老保險關(guān)系。

但是，在企業(yè)職工農(nóng)保轉(zhuǎn)城保的實際操作中，情況則比較復(fù)雜。由于常熟之前經(jīng)歷過老農(nóng)保和新農(nóng)保的轉(zhuǎn)換，并且農(nóng)保轉(zhuǎn)城保勢必涉及相當(dāng)一部分大齡職工，因此有不同的規(guī)定。政策規(guī)定，凡在2001年10月參加新農(nóng)保后轉(zhuǎn)移參加城保的，原有農(nóng)保年限就按歷年城保繳費基數(shù)下限以及單位和個人合計繳費比例換算為城保繳費年限，農(nóng)保的個人賬戶資金會被自動劃入城保賬戶，等到其達到法定退休年齡后再按照相應(yīng)條件判斷其是否能夠享受城保養(yǎng)老待遇，或是終止城保，享受農(nóng)保待遇。而在2001年9月30前參加老農(nóng)保又轉(zhuǎn)入城保的，或是從2001年10月參加新農(nóng)保又有老農(nóng)保的，則必須按照相應(yīng)辦法轉(zhuǎn)為城保。自2009年7月1日起，截止2009年12月31日企業(yè)中男性滿55周歲但不滿60周歲的，女性滿45周歲但不滿50周歲的，屬于大齡職工，他們辦理農(nóng)保轉(zhuǎn)接城保，參照企業(yè)新招用就業(yè)困難人員辦法，從辦理轉(zhuǎn)接手續(xù)之月起按規(guī)定給予社會保險補貼。當(dāng)然，也有企業(yè)由于不及時繳費或因為種種原因無法通過社會保險登記證年檢，那么，這些企業(yè)將不能享受社會保險補貼。

(四)靈活就業(yè)者

根據(jù)常勞社險[2006]10號文件《關(guān)于完善靈活就業(yè)人員參加社會保險有關(guān)問題的通知》[17]，對靈活就業(yè)者的定義是指具有本市戶口但未達到法定退休年齡并且具有勞動能力的自主就業(yè)或者是非正規(guī)就業(yè)人員。靈活就業(yè)人員可以同時參加養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險，根據(jù)個人承受能力繳費基數(shù)可以分多個檔次，但由其自主選擇的醫(yī)療保險的繳費基數(shù)必須和養(yǎng)老保險繳費基數(shù)保持一致，同時規(guī)定醫(yī)療保險不得低于養(yǎng)老醫(yī)療保險。靈活就業(yè)者的養(yǎng)老保險繳費比例為20%，其中有8%會被記入個人賬戶，醫(yī)療保險繳費比例則為11%+5元。對于靈活就業(yè)者的繳費也有具體的規(guī)定，凡是首次參?；蛘咧袛嗬U費3個月才恢復(fù)參?；蛘呤怯羞B續(xù)欠費3個月才恢復(fù)繳費的，必須連續(xù)繳費滿6個月才能夠恢復(fù)正常的保險待遇，否則就只能使用個人賬戶。此外，靈活就業(yè)參保人員符合就業(yè)困難對象條件的，可以按照常勞社就[2009]7號文件《常熟市社會保險補貼辦法》享受相應(yīng)的社會保險補貼，同時停止享受原農(nóng)保繳費財政補貼。從2009年7月1日起，靈活就業(yè)者若是年滿50周歲的女性，未辦理退休手續(xù)并且繼續(xù)繳費的，可以按規(guī)定申請或繼續(xù)享受社會保險補貼，最長補貼至滿55周歲。

三、對農(nóng)保轉(zhuǎn)城保制度實施現(xiàn)狀的反思

(一)農(nóng)保轉(zhuǎn)城保存在的問題

1.政策制定不完善

農(nóng)保轉(zhuǎn)城保的工作在不斷推進，相關(guān)政策也隨之而來，但各個群體的生活是否能得到真正的保障呢? 以比較典型的失地農(nóng)民來說，現(xiàn)行的政策是根據(jù)戶籍和年齡劃分補償安置檔次，第二、三年齡段的人可以納入城保，但第一年齡段的人卻只有一次性6 000元的補助，第三年齡段未申請農(nóng)保轉(zhuǎn)城保的也是一次性補助20 000元。雖然這些補助在眼下能夠彌補失去土地的損失，但當(dāng)這些補助都用完之后，這部分失地農(nóng)民又靠什么來生活呢？在訪談中， 戈先生則反饋了另外一個問題，“政府要求把地收回，不管你愿不愿意?，F(xiàn)在我們一家四口就我妻子得到了補償安置，拿到手的也就兩年的補助，我、我父親還有我女兒都是城鎮(zhèn)戶口，一分錢都拿不到，土地白白沒了”。雖然失地農(nóng)民理論上應(yīng)該是農(nóng)村戶口，但常熟市的實際情況卻是，由于經(jīng)濟的快速發(fā)展加上早幾年農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)城鎮(zhèn)戶口的浪潮，相當(dāng)一部分農(nóng)民已經(jīng)將自己以及孩子的戶口轉(zhuǎn)變，他們有土地，也繼續(xù)種植農(nóng)作物但卻不是農(nóng)村戶口，因此，按照現(xiàn)有政策規(guī)定，像戈先生這樣的農(nóng)民也只能將土地直接奉送給政府了。由此，我們看到了政府在政策制定和實施中的強制的角色，看到政府在政策頒布實施前并沒有做充分的論證和評估，因此才會有不一致的聲音出現(xiàn)。

2.政策宣傳不到位

由于農(nóng)保轉(zhuǎn)城保的政策一直在變動，再加上政府的政策宣傳不及時、不到位，因而致使農(nóng)民雖然參加了農(nóng)保轉(zhuǎn)城保的工作，但卻對制度的具體內(nèi)容及實施狀況等不甚了解，比如繳費基數(shù)、繳費的具體數(shù)量、農(nóng)保折算城保的比例等等，農(nóng)民似乎總也搞不懂。村民S先生這樣說，“現(xiàn)在我們交社保，都是單位每月直接從工資中扣，具體扣多少也是他們說了算，我們也搞不懂。有時候去問了，弄明白了，過一段時間繳費數(shù)字變了，就又不明白了?，F(xiàn)在只能是讓交多少就多少了”。和S先生想法類似的參保農(nóng)民不在少數(shù)，這又反映了參保農(nóng)民對政策聽之任之態(tài)度的由來。參保農(nóng)民對政策和制度聽之任之的態(tài)度，一方面反映了他們的無奈，另一方面也反映了他們的消極和被動，而這兩者都不利于政策的實施。

3.被征地農(nóng)民的就業(yè)問題

雖然農(nóng)保轉(zhuǎn)城保政策在相當(dāng)程度上解除了農(nóng)民的養(yǎng)老后顧之憂，但農(nóng)民失地后的就業(yè)問題卻依然嚴(yán)峻。無論是第二年齡段的失地農(nóng)民還是第三年齡段的失地農(nóng)民，在繳費滿15年(包括置換年限)之后，必須要達到特定的年限(其中男性為60周歲，女性為55周歲)才能領(lǐng)取城保養(yǎng)老金。因此，在領(lǐng)取養(yǎng)老金之前，失地農(nóng)民必須要工作才能養(yǎng)活自己。而很多農(nóng)民(尤其是第三年齡段的失地農(nóng)民)一輩子務(wù)農(nóng)，沒有文化和技術(shù)，失地之后一時找不到合適的工作，失去了生活來源，難以維持生計。調(diào)查中，筆者看到很多失地農(nóng)民鬧到村委會，要求村委會為其解決就業(yè)問題，村委會卻以各種理由推脫。此外，雖然很多失地農(nóng)民有工作，但相對較低的文化程度以及技術(shù)的缺乏卻阻礙了他們獲取更高職位的工作。從長遠來看，這顯然是一個問題。

( 二)推進農(nóng)保轉(zhuǎn)城保制度的操作性建議

從筆者收集到的資料來看，常熟市的農(nóng)保轉(zhuǎn)城保制度可以從以下幾個方面進行完善。

1.完善相關(guān)政策

立法先行是社會保障制度作為社會政策和國家制度安排的特征的具體體現(xiàn)。目前中國社會保障立法的水平總體偏低，主要靠行政法規(guī)和政府的政策來推動社會保障制度的建立，尤其對于農(nóng)保轉(zhuǎn)城保這一新生事物，則主要依靠行政力量來推動。常熟市也不例外。就政策執(zhí)行情況來看，雖然農(nóng)保轉(zhuǎn)城保這一政策的實施已初見成效，但政策、制度的不完善顯然會影響政策后續(xù)實施的效果。因此，在農(nóng)保轉(zhuǎn)城保政策實施的過程中，要不斷完善這一政策，并建立相關(guān)的法律法規(guī)，最大限度地保障農(nóng)民的利益。比如，關(guān)于失地農(nóng)民的界定問題，常熟市將因土地流轉(zhuǎn)而失去土地使用權(quán)的農(nóng)民排除在外，這一做法和蘇州其他地方并不一致，顯然它也不利于保障這一群體的利益。因此，常熟要借鑒蘇州吳中區(qū)、張家港等地的成功經(jīng)驗，出臺相關(guān)文件保障這一群體的利益，從而推動新政策在更大程度上惠及更多的民眾。

2.加大政策宣傳力度

農(nóng)保轉(zhuǎn)城保是常熟市城鄉(xiāng)一體化的重要舉措，是政府提高農(nóng)村居民生活保障水平的重要措施。因此，政策實施過程中要加大宣傳的力度，不僅政策實施前和實施初期要大力進行宣傳，讓農(nóng)民了解相關(guān)政策并積極參與進來，同時在政策實施中也要不斷地進行宣傳，尤其在政策內(nèi)容發(fā)生變化或調(diào)整(包括常規(guī)變化，如繳費基數(shù)發(fā)生變化，也包括非常規(guī)變化，如政策內(nèi)容發(fā)生變動)時，更要進行宣傳和說明，以確保農(nóng)民尤其是參保農(nóng)民了解政策實施的最新信息。在宣傳的形式上，可以利用電視、報紙、宣傳欄、宣傳手冊、宣傳標(biāo)語、手機短信和網(wǎng)絡(luò)等各種生動活潑、通俗易懂的形式進行宣傳。而在宣傳方式上則要善于創(chuàng)新，可以借鑒其他區(qū)縣好的做法。例如，張家港就開展了“迎新春、送春聯(lián)，社保政策進萬家”活動，以深入基層、貼近生活、服務(wù)百姓的生動形式，將和諧新風(fēng)、新年祝福以及社保政策帶到了田間工廠、社區(qū)里巷，受到了社區(qū)居民和廣大百姓的歡迎和好評[18]。

3.解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題

面對失地農(nóng)民的就業(yè)難題，一些社區(qū)也采取了一些措施，比如，將一部分失地農(nóng)民錄用為農(nóng)業(yè)工人，讓他們做一些農(nóng)活，或者在生態(tài)園進行樹木護理工作。但總體而言，這只能解決一小部分人尤其是部分老年人的就業(yè)問題。因此，還要以其他途徑，著力解決真正離開土地的失地農(nóng)民的就業(yè)問題。這就需要政府發(fā)揮重要作用。政府在適當(dāng)提高失地農(nóng)民生活補貼的基礎(chǔ)上，要著力強化對失地農(nóng)民的就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)。健全面向農(nóng)村全體勞動者的職業(yè)教育培訓(xùn)制度，繼續(xù)對失地農(nóng)村勞動力實行免費培訓(xùn)。通過為失地農(nóng)民提供一定的技能培訓(xùn)，同時為他們提供就業(yè)信息和就業(yè)機會，最終使他們能找到適合的工作。對于一些創(chuàng)業(yè)意識較強的失地農(nóng)民，要強化創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，積極推進適合農(nóng)民創(chuàng)業(yè)特點的創(chuàng)業(yè)基地建設(shè)，有效解決他們的就業(yè)問題。

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[18]徐婷.迎新春、送春聯(lián)，社保政策進萬家[N].張家港日報，2011-01-25.

(責(zé)任編輯：張燕)