王永華

【摘 要】 2015年1月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》，明確提出改變現(xiàn)行年度預(yù)算管理模式，實施中期財政規(guī)劃管理。在上述重大財政改革背景下，高校如何結(jié)合自身實際做好預(yù)算管理，具有重要現(xiàn)實意義。在簡要介紹中期財政規(guī)劃實施背景、概念及其特點的基礎(chǔ)上，對比中期財政規(guī)劃與傳統(tǒng)年度預(yù)算，針對目前高校預(yù)算管理中存在的主要問題，通過對河南省中期財政規(guī)劃編制重點進(jìn)行研究，提出了高校預(yù)算管理相應(yīng)對策，拋磚引玉，以期對高校預(yù)算管理改革有所裨益。

【關(guān)鍵詞】 中期財政規(guī)劃； 高校； 預(yù)算管理

中圖分類號：F812.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-5937（2015）24-0072-03

一、中期財政規(guī)劃實施背景

自《中華人民共和國預(yù)算法》《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》于1994年、1995年相繼頒布實施以來，年度預(yù)算管理制度對促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，現(xiàn)行預(yù)算管理制度也暴露出一些不符合公共財政制度和現(xiàn)代國家治理要求的問題，主要表現(xiàn)在：（1）預(yù)算管理和控制方式不夠科學(xué)，跨年度預(yù)算平衡機(jī)制尚未建立；（2）預(yù)算體系不夠完善，地方政府債務(wù)未納入預(yù)算管理；（3）預(yù)算約束力不夠，財政收支結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化；（4）財政結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金規(guī)模較大，預(yù)算資金使用績效不高；（5）預(yù)算透明度不夠，財經(jīng)紀(jì)律有待加強，財政可持續(xù)發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)等。

現(xiàn)行的年度預(yù)算管理制度已經(jīng)不能適應(yīng)我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。因此，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出：改進(jìn)預(yù)算管理制度，審核預(yù)算的重點由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制?！秶鴦?wù)院關(guān)于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》明確要求實行中期財政規(guī)劃管理，編制三年滾動財政規(guī)劃，通過逐年更新滾動管理，強化財政規(guī)劃對年度預(yù)算的約束性，實現(xiàn)財政可持續(xù)發(fā)展，充分發(fā)揮財政職能作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

二、中期財政規(guī)劃界定

（一）概念

中期財政規(guī)劃，又稱“中期滾動預(yù)算”“三年滾動財政規(guī)劃”或者“滾動式中期財政計劃”，是指在編制年度預(yù)算的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌考慮三年收入和支出需求，按照“近詳遠(yuǎn)略”的原則同步編制后兩年收支計劃，提前確定三年分年度收入安排和支出重點，以后年度在中期財政規(guī)劃的基礎(chǔ)上編制第二年預(yù)算和后兩年收支計劃，依次類推，滾動編制。

中期財政規(guī)劃既不同于一般意義上的規(guī)劃，也不同于一般意義上的年度預(yù)算。它是預(yù)算和規(guī)劃的有機(jī)結(jié)合，是具有預(yù)算性質(zhì)的規(guī)劃，同時也是具有規(guī)劃性質(zhì)的預(yù)算。

（二）中期財政規(guī)劃與年度預(yù)算對比分析

1.中期財政規(guī)劃與年度預(yù)算的聯(lián)系和區(qū)別（如圖1所示）

從圖1可以清晰地看出中期財政規(guī)劃與年度預(yù)算的聯(lián)系在于年度預(yù)算是在中期財政規(guī)劃的基礎(chǔ)上形成的，第一年規(guī)劃內(nèi)容就是年度預(yù)算，后兩年財政規(guī)劃內(nèi)容是以后年度預(yù)算形成的基礎(chǔ)；兩者的區(qū)別在于年度預(yù)算僅涉及一年預(yù)算安排，而中期財政規(guī)劃涉及三年預(yù)算安排，同時中期財政規(guī)劃后兩年規(guī)劃為具有預(yù)算性質(zhì)的規(guī)劃，需要經(jīng)過細(xì)化調(diào)整才能轉(zhuǎn)化為年度預(yù)算。

2.中期財政規(guī)劃與年度預(yù)算的特點對比

國務(wù)院之所以開始實施中期財政規(guī)劃，主要原因是現(xiàn)行年度預(yù)算制度缺點逐漸顯露，已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，必須實施新的預(yù)算管理制度才能促進(jìn)改革開放和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的進(jìn)一步深化。中期財政規(guī)劃與年度預(yù)算的特點對比如表1所示。

通過表1可以看出，中期財政規(guī)劃有以下優(yōu)點：（1）有利于與中長期財政政策和經(jīng)濟(jì)周期結(jié)合，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展；（2）有利于與中長期規(guī)劃有機(jī)銜接，提高預(yù)算編制的前瞻性和持續(xù)性；（3）有利于各部門按規(guī)劃目標(biāo)計劃項目實施方案，集中財力解決重大事項；（4）有利于項目充分評審論證，增強預(yù)算安排的科學(xué)性，促進(jìn)公開透明預(yù)算制度的建立。

三、高校預(yù)算管理的主要問題及對策研究

（一）高校預(yù)算管理存在的主要問題

針對高校預(yù)算管理存在的問題進(jìn)行相應(yīng)研究的文章很多，本文在此僅進(jìn)行綜述，不再展開論述。目前，高校預(yù)算管理存在的問題可以概括為六大方面：（1）預(yù)算管理意識淡薄，預(yù)算管理組織缺位情況普遍，即使有運行也不規(guī)范；（2）預(yù)算編制未結(jié)合高校中長期發(fā)展規(guī)劃，預(yù)算項目缺乏科學(xué)系統(tǒng)論證，容易偏離高校事業(yè)發(fā)展目標(biāo)；（3）預(yù)算編制方法不合理，仍處于“基數(shù)+增長”的增量預(yù)算法階段，容易形成資源浪費；（4）預(yù)算內(nèi)容特別是收入預(yù)算不完整，容易形成“體外循環(huán)”，導(dǎo)致無法進(jìn)行具體有效的管理控制；（5）預(yù)算控制與監(jiān)督不力，預(yù)算追加、調(diào)整不斷，“一年預(yù)算，預(yù)算一年”情況頻現(xiàn)；（6）預(yù)算執(zhí)行效率低下，預(yù)算結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)情況普遍，存量資金大量閑置，造成資源的極大浪費。

（二）高校預(yù)算管理對策研究

1.河南省中期財政規(guī)劃編制重點

由于中期財政規(guī)劃直接針對一級預(yù)算單位，其主要內(nèi)容并不適用作為二級預(yù)算單位的高校。因此，本文通過研究《河南省財政廳關(guān)于編制省級2015—2017年財政規(guī)劃的通知》（以下簡稱“通知”）中關(guān)于中期財政規(guī)劃的編制重點，進(jìn)而把握中期財政規(guī)劃管理的核心。通知指出中期財政規(guī)劃的編制重點主要包括以下幾個方面：（1）突出規(guī)劃保障重點。一是統(tǒng)籌提出專項資金安排建議；二是嚴(yán)格項目準(zhǔn)入條件；三是建立滾動調(diào)整機(jī)制。（2）加強綜合預(yù)算管理。一是實施全口徑預(yù)算管理；二是強化結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金管理；三是清理整合財政資金。（3）加強一般性支出管理。一是單列“三公”經(jīng)費；二是控制“三公”經(jīng)費規(guī)模；三是規(guī)范會議費和培訓(xùn)費編制。（4）細(xì)化編制內(nèi)容。一是提高年初到位率；二是加強非稅支出編制；三是細(xì)化政府采購和資產(chǎn)購置預(yù)算。

2.高校預(yù)算管理相應(yīng)對策

根據(jù)中期財政規(guī)劃的編制重點，結(jié)合目前高校預(yù)算管理中存在的六大問題，高校預(yù)算管理應(yīng)做以下調(diào)整：

（1）及時更新理念與方法，做好中期財政規(guī)劃編制工作

中期財政規(guī)劃的編制是一項政策性強、技術(shù)水平高的系統(tǒng)性工作，高校應(yīng)自上而下、統(tǒng)一思想，充分認(rèn)識中期財政規(guī)劃編制的重要性和緊迫性，及時更新預(yù)算編制理念與方法，主動學(xué)習(xí)中期財政規(guī)劃相關(guān)文件要求，建立完善預(yù)算管理組織機(jī)構(gòu)并明確機(jī)構(gòu)運行流程，通過學(xué)校全體部門的大力配合、精誠合作，做好中期財政規(guī)劃的編制工作。

（2）依據(jù)中長期發(fā)展規(guī)劃，“近詳遠(yuǎn)略”，編制中期財政規(guī)劃

高校應(yīng)依據(jù)國家、省級中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要，結(jié)合自身事業(yè)發(fā)展規(guī)劃及年度工作要點，明確高校中長期發(fā)展方向和目標(biāo)，按照“近詳遠(yuǎn)略”原則，以重點項目為抓手，區(qū)分輕重緩急，統(tǒng)籌安排收入與支出，編制中期財政規(guī)劃，集中財力投向影響高校中長期發(fā)展的重大項目，解決制約高校發(fā)展的關(guān)鍵問題。

（3）引入預(yù)算編制新方法，切實提高資金使用效益

高校應(yīng)探索并引入預(yù)算編制新方法，如零基預(yù)算法、定額預(yù)算法、滾動預(yù)算法、定性分析法等，對第一年規(guī)劃即年度預(yù)算要盡可能詳細(xì)，具備較強的可執(zhí)行性，一旦批復(fù)即可按預(yù)算安排各項支出；后兩年規(guī)劃應(yīng)注重對收支的預(yù)測和政策的把握，按照“動態(tài)調(diào)整”原則，建立項目庫，隨著中期財政規(guī)劃的執(zhí)行，不斷對項目進(jìn)行再評估，對列入第一年預(yù)算但當(dāng)年難以實施的項目，可以調(diào)入后兩年規(guī)劃，以后年度再實施；對納入后兩年規(guī)劃但已具備納入第一年預(yù)算條件的，可通過預(yù)算調(diào)整方式調(diào)入第一年預(yù)算，提前實施。

（4）細(xì)化收入分類，全面納入規(guī)劃

隨著收入支出管理的不斷規(guī)范，高校應(yīng)全面梳理自身收入來源，細(xì)化各類收入，全部納入中期財政規(guī)劃。特別是對函授夜大學(xué)費收入、國有資產(chǎn)有償使用收入、資產(chǎn)處置收入、橫向科研收入等要進(jìn)行科學(xué)合理的預(yù)測，按照要求納入財政預(yù)算、其他收入，確保“收支兩條線”，以便更好地推進(jìn)中期財政規(guī)劃管理的執(zhí)行。

（5）加強預(yù)算控制力度，完善預(yù)算監(jiān)督機(jī)制

高校應(yīng)嚴(yán)格預(yù)算審批，建立健全目標(biāo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，預(yù)算一經(jīng)下達(dá)，無重大特殊情況，任何單位和個人不得擅自變更、追加或透支預(yù)算；嚴(yán)格按預(yù)算管理相關(guān)制度，對預(yù)算項目的支出進(jìn)行實時監(jiān)控；建立網(wǎng)絡(luò)財務(wù)管理系統(tǒng)，將全部預(yù)算收支項目納入系統(tǒng)，加強預(yù)算事中控制和事后反饋，杜絕亂用、透支預(yù)算情況的發(fā)生。

（6）加強支出預(yù)算執(zhí)行管理，消化結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金

目前，高校預(yù)算財政撥款結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)這一現(xiàn)象十分普遍，究其原因，可以總結(jié)為兩個方面：一方面，支出預(yù)算編制不合理，能支出的項目沒有預(yù)算，有預(yù)算的項目卻未能按預(yù)算進(jìn)度執(zhí)行；另一方面，高校支付受各項制度影響，進(jìn)度較慢，從而影響了預(yù)算的執(zhí)行。高校應(yīng)加強支出預(yù)算管理，加快下達(dá)年初預(yù)算，細(xì)化落實未分配到部門和下級單位的預(yù)算，加快以前年度結(jié)轉(zhuǎn)資金執(zhí)行進(jìn)度；加快資金審核支付進(jìn)度，及時收回核銷各類暫付款；加強預(yù)算執(zhí)行分析，健全考核機(jī)制，加大問責(zé)力度，對確實無法實施或進(jìn)度遲緩的項目及時進(jìn)行平衡調(diào)整?！叭荦R下”，提高資金使用效益，盤活財政存量資金，避免財政資金被收回統(tǒng)籌。

四、結(jié)語

《國務(wù)院關(guān)于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》的出臺，對于各大高校來講，既是挑戰(zhàn)，更是機(jī)遇。高校應(yīng)以此次預(yù)算改革為契機(jī)，立足高校自身校情，結(jié)合學(xué)校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃及年度工作要點，積極探索預(yù)算管理新模式，推動高校預(yù)算管理改革進(jìn)程，管好、用好高校教育經(jīng)費，促進(jìn)高校教育事業(yè)的平穩(wěn)健康發(fā)展。

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