駱慶國（萍鄉(xiāng)學院法學系，江西萍鄉(xiāng)337000）

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抑制“四荒地”無序圈占的路徑選擇

駱慶國
（萍鄉(xiāng)學院法學系，江西萍鄉(xiāng)337000）

摘要：“四荒地”無序圈占是對土地集體所有的侵犯。從事“四荒地”圈占的主體通常是農(nóng)村中的優(yōu)勢家庭，這個問題如果得不到有效遏制，在土地財產(chǎn)權背景下，有關土地方面的惠農(nóng)政策將會使這類家庭成為最大的受益者，農(nóng)村中業(yè)已存在的貧富差距將進一步擴大，并由此影響到農(nóng)村的和諧與穩(wěn)定。要解決問題，從長遠的角度需要加強立法和重塑村規(guī)民約，而當前最迫切的是政府介入，以承包的形式確權到戶。

關鍵詞：四荒地；無序圈占；路徑選擇；確權

2015年中共中央一號文件強調(diào)指出：“國要富，農(nóng)民必須富。富裕農(nóng)民，必須充分挖掘農(nóng)業(yè)內(nèi)部增收潛力”。2015年中共中央一號文件共有32個條文，其中直接涉及農(nóng)民增收的有7個文條①。將2015的中共中央一號文件和黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》結合起來，我們不難發(fā)現(xiàn)，土地業(yè)已成為拉動我國農(nóng)民未來收入增長的一個重要支撐點，農(nóng)村的承包地、自留地、宅基地②、四荒地均可納入到農(nóng)民財產(chǎn)權利中來。在當前土地市場價值日益凸顯的背景下，耕地、林地、草地、自留地、宅基地的使用權因已具體到了個體農(nóng)戶手中尚能定分止爭，而尚未確定經(jīng)營主體的“四荒地”則因目前農(nóng)村基層組織管理弱化而有被無序圈占的危險，實際上，這樣的現(xiàn)象在某些地方早已出現(xiàn)，并有蔓延之勢③，因此研究如何抑制“四荒地”的無序圈占有著十分重要的現(xiàn)實意義。

一、實證分析當前農(nóng)村“四荒地”圈占情況

（一）樣本選取、調(diào)查方法和研究內(nèi)容

本文的目的是研究如何抑制“四荒地”的無序圈占。為了說明選題的現(xiàn)實意義，我們借助實證的研究方法，選定幾個具有代表性的樣本，以“四荒地”無序圈占為切入點，直觀地表達當前農(nóng)村“四荒地”無序圈占的現(xiàn)實狀況，并揭示這一現(xiàn)象背后的原因和可能導致的種種沖突。筆者以湖南省臨武縣的縣城為中心，以距離為半徑，選取花塘村、靛江村、東春村三個具有代表性的鄉(xiāng)村為調(diào)查對象?；ㄌ链遢牷ㄌ?、花塘鋪2個自然村，距臨武縣城3.3公里，共12個村民小組，耕地面積117.3公頃、林地2155.8公頃、“四荒地”2033.2公頃，466戶、1574人；靛江村轄新靛江、老靛江、油榨灣、古龍灣（又名下周）、灘頭、芹菜塘、龍家、灘頭坪8個自然村，距臨武縣城8.2公里，共10個村民小組，耕地面積104.6公頃、林地1105.3公頃、“四荒地”1207.9公頃，339戶、1145人。東春村轄東春、石家、蓬水頭、獅形坪4個自然村，共11個村民小組，距臨武縣城12.4公里；耕地面積83.9公頃、林地1203.2公頃、“四荒地”1233.8公頃，402戶、1401人。如圖所示：

（二）樣本對象“四荒地”圈占情況

根據(jù)走訪和實地調(diào)查，有關樣本對象“四荒地”圈占情況大致如下：花塘村除三處墓葬地和預留的墓地外，村中“四荒地”基本上被圈占殆盡，初步估算被圈占的“四荒地”大約有1674.5公頃左右。靛江村靠近省道的新靛江和老靛江其“四荒地”的圈占情況與花塘村雷同，油榨灣和古龍灣與牛頭沖選礦廠比鄰的“四荒地”全部被圈占，另有適合栽種杉樹和油茶樹的2處荒山被圈占，其余3個自然村因比較偏僻，只有零星幾處荒山被圈占，用于栽種經(jīng)濟林木，初步估算整個靛江村被圈占的“四荒地”大約有987公頃。東春村轄下的東春“四荒地”被全部圈占，另有蓬水頭、獅形坪兩個自然村大約有一半的“四荒地”被圈占，石家自然村因交通不便，村中最具活力的青壯年基本外出打工或移居縣城，該村只有靠近鄉(xiāng)敬老院的一處荒地已被圈占多年，種上的桔子樹已于去年開始掛果，據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，東春村轄下的4個自然村被占用的“四荒地”大概有543.8公頃。綜合起來，三個樣本村被圈占的“四荒地”用圖可表示如下：

（三）“四荒地”無序圈占的特點分析

通過對以上三個行政村的實地調(diào)查，有關“四荒地”的圈占呈現(xiàn)出以下一些特點：一是離城市越近、交通越便利的地方圈地越嚴重。表明圈地與經(jīng)濟發(fā)展程度和農(nóng)民的市場意識密切相關，與當?shù)厣虡I(yè)資本的投資和休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展程度密切相關，與當?shù)貏趧恿Φ妮敵鰻顩r密切相關。二是圈占的主體基本上是農(nóng)村中的強勢家庭（村干部、經(jīng)濟上處于優(yōu)勢、大家族），表明自實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后，村集體（村民小組）被邊緣化，村民以村莊為基礎的公共意識和群體觀念日漸淡??；在個體家庭爭奪集體經(jīng)濟組織資源的對抗中，弱勢家庭被邊緣化，各個自然村被少數(shù)優(yōu)勢家庭所主宰；農(nóng)村中的部分村干部帶領村民奔小康的內(nèi)驅(qū)動力和公共情懷嚴重不足。三是“四荒地”的圈占與農(nóng)業(yè)開發(fā)同時進行，表明隨著農(nóng)村土地市場價值的日益凸顯，具有現(xiàn)代市場意識的農(nóng)民已經(jīng)敏銳地捕捉到了“四荒地”潛在的商業(yè)價值；圈占與開發(fā)同時進行，一方面可以借此造成既成事實，實現(xiàn)對村組公共產(chǎn)品的瓜分，另一方面，他們通過進行各種栽培或養(yǎng)殖，既可以為以后與商業(yè)資本的聯(lián)合開發(fā)或轉(zhuǎn)讓提高土地價值，又可以為將來被集體經(jīng)濟組織收回提高補償價格。

二、農(nóng)村“四荒地”被無序圈占的原因

（一）集體經(jīng)濟組織行使所有權乏力

按照現(xiàn)行法律規(guī)定，我國的土地實行兩級所有（國家和集體），農(nóng)村中包括“四荒地”在內(nèi)的土地歸集體所有。然而，集體作為一個社團組織，其本身并沒有行為能力和意思表達能力，它是通過設立機關代表其意思表達和行為行使。在人民公社時期，根據(jù)1962年頒布的《人民公社60條》的規(guī)定，集體資產(chǎn)確定為人民公社、生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊三級所有④，上世紀80年代初人民公社改鄉(xiāng)鎮(zhèn)后，三級所有演變成鄉(xiāng)、村、村民小組三級所有，村民小組成為最基本的核算單位。新舊三級所有均沒有界定三者的所有權界限，與物權“一物一所有權”的法理嚴重相悖，但集體資產(chǎn)始終被三級社團組織所管控，且個體利益溶于集體利益之中，集體資產(chǎn)鮮有被個人所染指。但土地聯(lián)產(chǎn)承包之后，個人利益從集體中剝離，個體家庭實際成了農(nóng)村最基本、最活躍的經(jīng)濟單位，加之與集體資產(chǎn)聯(lián)系最緊密的村民小組（隊）的管理功能逐漸隱退，農(nóng)村青壯年進城務工造成農(nóng)村空洞化，村民自治非但沒有真正的落實，反而使傳統(tǒng)的行政力量被進一步削弱，這些因素的疊加，迎來了一個“原子化”[1]的農(nóng)村時代，集體的維系力量和管控能力逐步消失，集體資產(chǎn)成了予取予求的對象。

“四荒地”的商業(yè)價值長期被我們所忽視，這個問題可以從《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》的制度設計中得到反映。根據(jù)該法，耕地、林地、草地的經(jīng)營權均能落實到個體農(nóng)戶，做到了定分止爭，而對“四荒地”的經(jīng)營權則采取了一種開放、放任的態(tài)度，正因為如此，農(nóng)村的許多“四荒地”仍然完整地保留在集體手中。隨著20世紀80年代中期觀光農(nóng)業(yè)的興起，特別是近幾年土地財產(chǎn)權的逐步明確，“四荒地”的商業(yè)價值日益凸顯，集體經(jīng)濟組織的符號化為農(nóng)村強勢家庭圈占“四荒地”提供了極為便利的條件。

（二）集體利益被以“己”為中心所取代

通過農(nóng)村社會主義改造和人民公社運動，分散的農(nóng)戶被空前地組織起來，農(nóng)村小農(nóng)經(jīng)濟的生產(chǎn)方式和文化心理得到了徹底改造，中國的農(nóng)民不再是馬克思筆下散漫、善分不善合，如同一袋馬鈴薯的群體[2]，而是具有高度紀律性、組織性、集體觀念和精神境界的新式農(nóng)民。進入上世紀80年代，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的全面推行和人民公社的解體，以及農(nóng)民自由流動的開禁，以村莊為基礎的集體利益迅速弱化，甚至消失，伴隨體制力量的逐步退出，而以村民自治為標志的維系力量并不能迅速取代原來的生產(chǎn)大隊或村民小組，甚至走向良好預期的反面，成了某些人實現(xiàn)個人私利的道具，在這樣的背景下，個體農(nóng)戶又恢復到了馬克思筆下的馬鈴薯，缺少了分工與協(xié)作，村民之間的聯(lián)系日益減少，如此一來，村莊只不過是一個用來裝馬鈴薯的袋子。農(nóng)民缺少了集體觀念，集體失去了組織能力，村莊喪失了共同利益，農(nóng)民成了一個個理性的小農(nóng)，他們?yōu)榱烁髯缘睦娲筇幹坌√幹郑嫠笓p公肥私視為當然。

（三）宗法思想和豪強意識抬頭

宗法思想和觀念長期籠罩中國的傳統(tǒng)社會。在分田到戶以前，農(nóng)民們共同勞動，按勞取酬，個體之間沒有競爭的基礎和前提。分田到戶之后，共同勞動和分工協(xié)作被個體勞動所取代，由生產(chǎn)隊與生產(chǎn)隊之間的競爭變成戶與戶之間的競爭，市場經(jīng)濟引入則進一步加劇了這種競爭，對競爭取勝的渴望，自然會產(chǎn)生需要近血緣親屬幫襯的期待，這種彼此的需要自然會促使近血緣親屬抱成一團，史上最自由農(nóng)村不僅造就了宗法思想的順利回歸，而且思想變成了行動，行動造就了宗族勢力。宗族勢力一旦形成，豪強意識便接踵而來，宗族要在所處的村莊取得豪強地位，不僅要取得村莊話語權，還需要取得經(jīng)濟上的優(yōu)勢。當前農(nóng)村村民選舉中存在的各種亂象和土地財產(chǎn)權背景下對“四荒地”的圈占，均與宗法思想的回歸，豪強意識的抬頭密切相連。事實上，能夠以直接和簡單的方式挑戰(zhàn)集體經(jīng)濟組織，以漠然的態(tài)度無視其他村民的利益的這部分村民，不是村干部就是豪強家族，或者兩種身份兼?zhèn)洹?/p>

三、“四荒地”被無序圈占對農(nóng)村的影響

農(nóng)村“四荒地”面積廣，開發(fā)潛力大，但開發(fā)“四荒地”需要一定的人力和財力。村集體在生產(chǎn)隊時期作為經(jīng)濟實體尚無力對其進行開發(fā)，分田到戶后村集體只是一個空架子，更是無力對“四荒地”進行有效開發(fā)。當前圈地農(nóng)戶為了實現(xiàn)對“四荒地”的有效占有，圈占行為是伴隨著土地的開發(fā)利用進行的，客觀的說，這種做法有利于挖掘“四荒地”所蘊藏的潛在生產(chǎn)能力，緩解農(nóng)村土地資源嚴重浪費的現(xiàn)狀，而且可以為當?shù)匚鈦硗顿Y創(chuàng)造良好的投資環(huán)境。然而，對“四荒地”的無序圈占總體上弊大于利：首先，這種行為會進一步強化村民對包括土地在內(nèi)的集體資產(chǎn)的無視，對農(nóng)村集體所有制帶來沖擊，是集體資產(chǎn)的批量流失。而且這種占有使“土地的使用權和所有權高度分離”，造成“土地的集體所有權高度弱化”[3]。其次，這種免費開發(fā)利用不僅削弱了集體經(jīng)濟組織未來進一步發(fā)展的經(jīng)濟潛力，影響到農(nóng)村公益事業(yè)的發(fā)展和新農(nóng)村建設，而且為瓜分集體資產(chǎn)起到了極壞的示范作用，使本來就脆弱的村莊共同體受到嚴重侵蝕。再次，如果村干部帶頭參與到“四荒地”的圈占中去，不僅會進一步影響干群和黨群關系，而且會削弱農(nóng)村村民自治和基層民主的健康發(fā)展，村委會在鄉(xiāng)村的堡壘作用、凝聚力日益空洞、萎縮，農(nóng)村“原子化”傾向日益固化，個體農(nóng)戶只滿足于對自身利益的關注，對集體利益事不關己高高掛起的風氣日盛。最后，對“四荒地”無序圈占所依仗的是個體的經(jīng)濟實力和家族勢力，是宗族思想和豪強意識的宣泄，是優(yōu)勢家族秀肌肉和檢閱實力的過程。如果讓這種侵占集體所有權的行為任性而為，那么，它不僅會影響到農(nóng)村共同富裕目標的實現(xiàn)，甚至會使農(nóng)村中的宗族主義、豪強家族借機上位，使農(nóng)村強肉弱食的惡俗重新上演。還需要強調(diào)的是，“四荒地”無序圈占得不到有效救濟，還將為農(nóng)村未來土地糾紛的發(fā)生埋下了隱患，影響未來農(nóng)村的穩(wěn)定與和諧發(fā)展。因為，在土地財產(chǎn)價值的誘惑下，家族之間的勢力一旦發(fā)生變化，新的豪強家族勢必會對“四荒地”提出土地要求，新舊豪強家族在農(nóng)村廣袤的土地上將會上演一出“春秋爭霸”的鬧劇。總之，“四荒地”的無序圈占一旦變成現(xiàn)實，將會對農(nóng)村經(jīng)濟生活、社會生活帶來諸多不利影響，此風決不可長！

四、解決農(nóng)村“四荒地”無序圈占的路徑選擇

（一）以家庭承包形式將“四荒地”確權到戶

我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權制度的雛形出現(xiàn)于20世紀70年代末，其主要標志是“小崗村”事件。1982年《全國農(nóng)村工作會議綱要》正式確定了包產(chǎn)和包干到戶的合法地位，成為土地承包經(jīng)營制度初步形成的開端年，《綱要》指出：“承包制不同于合作化以前的小私有經(jīng)濟，而是社會主義農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的組織部分”，1995年3月國務院批轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)部《關于穩(wěn)定和完善土地承包關系意見的通知》，對土地承包合同的嚴肅性、承包期限、經(jīng)營權流轉(zhuǎn)和農(nóng)民負擔及權利保護作出了明確規(guī)定，標志著我國農(nóng)村土地承包制度的基本框架初步形成[4]，至此，我國土地承包制度進入到正式確立期，其標志一是1998年8月修訂的《土地管理法》，第一次明確規(guī)定了“土地承包經(jīng)營期限30年”，二是2003年3月頒布實施的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》，該法的頒布實施標志著“農(nóng)村土地集體所有，家庭承包經(jīng)營、長期穩(wěn)定承包權、鼓勵合法流轉(zhuǎn)”的新型土地制度正式確立。從我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權制度初步形成到該制度最終確立，重點始終圍繞著農(nóng)用地展開，其價值取向是解決農(nóng)民的溫飽問題。當前我國農(nóng)民的溫飽問題已基本解決[4]，正朝著實現(xiàn)小康的目標邁進，重點要解決的問題是如何在溫飽的基礎上進一步提高農(nóng)民的收入。

對于如何提高農(nóng)民的收入，經(jīng)過多年的探索人們逐步取得了共識，那就是如何挖掘農(nóng)民手中的土地價值，黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》和黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，從國家最高層面對此予以了明確回應，結合2015年中共中央一號文件關于“引導農(nóng)民以土地經(jīng)營權入股合作社和龍頭企業(yè)。鼓勵工商資本發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工流通和農(nóng)業(yè)社會化服務”的表述⑤，我們有充分的理由相信：未來的農(nóng)村，誰擁有土地，誰就擁有發(fā)展的空間和致富的本錢。當前農(nóng)村所上演的一幕幕圈地，則用鮮活的實例為我們的判斷作了最好的注腳。

1982年前后我國農(nóng)村所進行的大規(guī)模土地承包主要涉及耕地、旱地和林地，2003年《土地承包法》頒布實施后基本上只對原承包地進行了適當調(diào)整，均沒有涉及“四荒地”經(jīng)營權確權到戶的問題，從法理的角度“四荒地”所有權的四項權能“占有、使用、收益、處分”被完整地保留在了集體手中，但在農(nóng)用地以經(jīng)營權（用益物權）為媒介將其與個體農(nóng)戶緊緊捆綁在一起，而集體變得軟弱，甚至被架空的背景下，“四荒地”事實上受到集體和農(nóng)戶的雙重拋棄，在農(nóng)民眼里“四荒地”成了“準無主地”。一旦土地的市場價值顯現(xiàn)，而集體繼續(xù)其疲軟，“四荒地”自然成了強勢家庭的私產(chǎn)。為了使廣大農(nóng)民共享政策紅利，讓“四荒地”普惠于農(nóng)民，在實現(xiàn)農(nóng)村小康社會的道路上不偏離共同富裕的軌道，將“四荒地”以家庭承包形式確權到戶是當下不二的選擇。2015年中共中央一號文件關于“對土地等資源性資產(chǎn)，重點是抓緊抓實土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作，擴大整省推進試點范圍，總體上要確地到戶”⑥的規(guī)定來的正是時候！

（二）加強農(nóng)村基層組織建設

對“四荒地”的圈占屬于何種性質(zhì)，稍有一點常識的人即可作出正確判斷，但對這樣的行為，從筆者調(diào)查的結果來看，既沒有黨員干部出面反對，也沒有黨員干部向上反映，更有甚者一些黨員干部本身就是這方面的急先鋒。從這件事上可以充分說明目前農(nóng)村基層黨組織的渙散程度。要有效抑制當前農(nóng)村“四荒地”的無序圈占，加強基層黨組織建設，使其真正發(fā)揮堡壘作用，是解決這一問題的命門所在。通過加強基層黨組織建設，使農(nóng)村中的黨員干部對村莊共同利益要有大局意識；在涉及個人利益方面要有先人后己的意識；對損公肥私、侵占集體資產(chǎn)和欺凌弱小要有敢于碰硬的勇氣，切實做到黨員就是一面旗幟。2015年中共中央一號文件就如何切實加強農(nóng)村基層黨建工作作出了明確規(guī)定?！段募分赋觯赫J真貫徹落實黨要管黨、從嚴治黨的要求，加強以黨組織為核心的農(nóng)村基層組織建設，充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，深入整頓軟弱渙散基層黨組織，不斷夯實黨在農(nóng)村基層執(zhí)政的組織基礎。創(chuàng)新和完善農(nóng)村基層黨組織設置，擴大組織覆蓋和工作覆蓋。加強鄉(xiāng)村兩級黨組織班子建設，進一步選好管好用好帶頭人。嚴肅農(nóng)村基層黨內(nèi)政治生活，加強黨員日常教育管理，發(fā)揮黨員先鋒模范作用。嚴肅處理違反黨規(guī)黨紀的行為，堅決查處發(fā)生在農(nóng)民身邊的不正之風和腐敗問題。嚴格落實黨建工作責任制，全面開展市縣鄉(xiāng)黨委書記抓基層黨建工作述職評議考核⑦。這些規(guī)定針砭農(nóng)村當下基層組織時弊，指出了問題的實質(zhì)，具有極強的指導意義。

要有效抑制當前農(nóng)村“四荒地”的無序圈占，加強村民委員會建設是解決這一問題的關鍵。在目前農(nóng)村的兩級（支委和村委）權利結構中，支委會的地位有所弱化，究其原因，一是支部凝聚力不夠，支部生活不正常，新鮮血液注入不夠，黨員結構不合理，老化嚴重，缺乏生氣；二是缺乏新知識，新信息、能力退化撐不開局面。反觀村民委員會，在村民委員會選舉尚不完善的背景下，人品的道義力量無法與能力、財力和勢力抗衡，一些人品不佳的人借選舉之名，憑借相對出眾的能力，相對雄厚的財力，相對強勢的家族勢力借機上位，以合法的形式攫取了村莊行政大權，由村民自治變成個人或少數(shù)幾個人的自治，借手中權力實現(xiàn)個人私利[6]。當前農(nóng)村“四荒地”被無序圈占的發(fā)生，不少村干部起了帶頭作用。

“村看村，戶看戶，群眾看干部”，要制止“四荒地”的無序圈占，將“四荒地”的開發(fā)引向正常軌道，必須對村支部和村委會加強管理，對于執(zhí)政黨在農(nóng)村的基層組織，必須改革其生成和運行機制，打破基層權力封閉運行的范式，按照2015年中共中央一號文件的要求，不僅要全面開展市縣鄉(xiāng)黨委書記抓基層黨建工作，而且要創(chuàng)設黨委、行政下鄉(xiāng)巡視的工作機制，將堅決查處發(fā)生在農(nóng)民身邊的不正之風和腐敗問題納入到全國反腐的大格局中來。將黨在農(nóng)村的基層組織建設成多為群眾辦實事、辦好事，通過服務貼近群眾、團結群眾、引導群眾、贏得群眾的執(zhí)政根基。

（三）規(guī)范引導，權力糾偏

黨的十八大四中全會以專題的形式重申了依法治國的戰(zhàn)略國策，建立健全涉農(nóng)法律制度是保障農(nóng)村集體和農(nóng)民權利的最終選擇。今年通過的中共中央一號文件第五部分“圍繞做好‘三農(nóng)’工作，加強農(nóng)村法治建設”，用5個條文強調(diào)了要加強農(nóng)村法治建設，特別指出“抓緊修改農(nóng)村土地承包方面的法律，明確現(xiàn)有土地承包關系保持穩(wěn)定并長久不變的具體實現(xiàn)形式，界定農(nóng)村土地集體所有權、農(nóng)戶承包權、土地經(jīng)營權之間的權利關系”⑧，“提高農(nóng)村基層法治水平。深入開展農(nóng)村法治宣傳教育，增強各級領導、涉農(nóng)部門和農(nóng)村基層干部法治觀念”⑨。當前，農(nóng)村“四荒地”無序圈占現(xiàn)象的發(fā)生，與集體資產(chǎn)的占有、使用、處分、收益等缺乏相應的法律規(guī)范引導不無關系。早在十屆全國人大三次會議期間，趙林中等30位全國人大代表就曾指出：隨著農(nóng)村改革的深入，農(nóng)村集體資產(chǎn)管理中的深層次問題日益暴露出來，建議盡快對農(nóng)村集體資產(chǎn)管理立法，以法律的形式明確農(nóng)村集體資產(chǎn)的所有權、經(jīng)營權，建立建立集體資產(chǎn)經(jīng)營、處置、監(jiān)督與管理制度，預防和打擊侵占私分、貪污挪用等不法行為，遏制村干部“近水樓臺先得月”情況的發(fā)生，使集體資產(chǎn)管理有章可循、有法可依，始終在法的規(guī)范引導下健康運行，促進農(nóng)業(yè)經(jīng)濟社會全面發(fā)展[7]。

對長期濡染于傳統(tǒng)文化氛圍的廣大鄉(xiāng)村來說，對鄉(xiāng)村的治理，僅有政治權威是不夠的，還需要村規(guī)民約的規(guī)范引導。村規(guī)民約之所以能夠成為鄉(xiāng)村治理的理想模式，有以下幾方面的原因：一是自秦漢以來，我國縣以下基本處于自治狀態(tài)，以村規(guī)民約的規(guī)范引導和鄉(xiāng)紳權威為載體的自治源遠流長，村規(guī)民約作為一種習慣法浸透到了百姓的血液之中；二是村規(guī)民約作為村民自我管理、自我教育、自我服務、自我約束的行為準則，它由村民自己自定，是村民共同意志的載體，樸實無華，通俗易懂，便于村民相約遵守；三是村規(guī)民約具有區(qū)域性，帶有濃厚的地方色彩，與當?shù)厝藗兊纳a(chǎn)、生活緊密相連，是一種十分接地氣的行為規(guī)范，是當?shù)匕傩兆灾蔚纳鷦芋w現(xiàn)。在市場經(jīng)濟的背景下，村規(guī)民約不僅要保留傳統(tǒng)中扶危救困、鄰里友愛等善良風俗，而且要吸收新時代的優(yōu)秀文化，將公平、公正、誠實守法、愛黨愛國愛集體、共同富裕等理念滲透到村規(guī)民約中去，借助村規(guī)民約強大的教育、規(guī)范功能來抑制“四荒地”無序圈占等侵占集體資產(chǎn)的行為。

對于如何抑制“四荒地”無序圈占問題，加緊立法工作和重塑村規(guī)民約是治本之舉，而要治標，取得立竿見影的效果非政府的強力介入不可。甚至可以斷言，就目前的態(tài)勢，如果沒有體制的力量自上而下直接介入，寄希望于村民自身的力量將錯誤的開發(fā)行為引入到正確的軌道，是不可能完成的任務。即便是今后有了相關的立法，沒有來自政府的力量推動，“四荒地”無序圈占的事實也不可能得到糾正。因為，能夠以公然的方式侵占集體土地，并有相應的經(jīng)濟實力對所圈占的土地進行適當開發(fā)，絕非普通村民。通常需要滿足以下條件：一是本身是村委會主要干部。他們不僅掌握一定的管理權力，而且擁有比普通村民更多的知識和人脈，可以借村莊開發(fā)的名義獲得一定資金扶持；二是強勢家族。他們?nèi)硕鄤荼姡?jīng)濟實力比較雄厚，對當?shù)卮迕裼幸欢ǖ耐亓?。這些村民倚仗長期累積起來的軟實力和硬實力對其他村民造成心理威懾，普通村民根本就不具備與之抗衡的能力和勇氣，因此，在村民自治的框架內(nèi)是無法解決這一問題的，只能通過政府的強力介入（如派駐工作組），廣做宣傳，造大聲勢，以當前黨的群眾路線教育實踐活動為切入點，政府牽頭組織當?shù)孛癖?，將“四荒地”按戶頭或人頭承包給每戶或每人，完成定分止爭工作。在此基礎上，將“四荒地”按三權分離：所有權歸集體、承包權長期歸農(nóng)戶、經(jīng)營權由承包者自己行使或流轉(zhuǎn)或折價入股，實現(xiàn)“四荒地”集體、承包者和實際經(jīng)營者三方獲利的局面。

當然，在全國上下致力于提高農(nóng)民收入群策群力，將目光集中到土地上的背景下，筆者建議將“四荒地”承包到個體手中，這樣做一方面可以從根本上解決“四荒地”被無序圈占的問題，另一方面通過承包合同增強農(nóng)民對“四荒地”的所有權主體意識。更重要的是，可以使農(nóng)民通過手中的“四荒地”在開發(fā)、流轉(zhuǎn)、折價入股的選擇中實現(xiàn)利益最大化，成為農(nóng)民收入新的增長點?？傊?，“四荒地”確權，可以實現(xiàn)所有者、承包者、經(jīng)營者利益均沾的局面。

注釋：

①詳見中共中央一號文件第二部分：圍繞促進農(nóng)民增收，加大惠農(nóng)政策力度。

②2015年1月11日中共中央辦公廳和國務院聯(lián)合印發(fā)了《關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，這標志著農(nóng)村宅基地改革制度開始實施，農(nóng)民自由轉(zhuǎn)讓宅基地或?qū)崿F(xiàn),此項改革預計2017年完成。

③關于“四荒地”的圈占，目前主要出現(xiàn)在城市周邊經(jīng)濟較發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)。

④詳見《人民公社60條》第2條規(guī)定。

⑤詳見2015年中共中央一號文件第21條。

⑥詳見2015年中共中央一號文件第22條。

⑦詳見2015年中共中央一號文件第20條。

⑧詳見2015年中共中央一號文件第28條。

⑨詳見2015年中共中央一號文件第32條。

參考文獻：

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[6]王禹.我國村民自治研究[M].北京：北京大學出版社，2004.

[7]陶菁.“四荒地”管理中的問題與對策研究——以安微省滁州市南譙區(qū)為例[D].南京理工大學，2009.28.

（責任編輯：郭鵬）

·法學研究·The Path Selection of "Four Types of Wasteland" to Suppress the Disordered OccupationLUOQing-guo

（Pingxiang College, Jiangxi Pingxiang 337000，China）

Abstract:The disordered occupation of "Four types of wasteland" is a violation of the collective land ownership. The main bodytooccupy"Four types ofwasteland" is usuallythe rural familywith advantages. Under the background of land property rights, if the problem cannot be effectively curbed, the family with advantages is the biggest beneficiary. So the gap between the rich and poor in rural areas will be expanded, which will affect the harmony and stability in rural areas. In order to solve the problem, from the perspective of long-term, legislation should be strengthened and the village regulations should be remodeled, and the most urgent is the intervention ofthe government, todetermine the right tothe household in the formofthe contract.

Key words:four types ofwasteland; disordered occupation; the path selection; determine the right

作者簡介：駱慶國，男，萍鄉(xiāng)學院法學系教授，主要從事民商法學研究。

收稿日期：2015-03-10

文章編號：1674-828X（2015）02-0005-06

文獻標識碼：A

中圖分類號：D922.31