楊玉珍

需求誘致和體制約束下我國(guó)土地制度創(chuàng)新路徑※
——兼論試點(diǎn)市的土地制度創(chuàng)新行為

楊玉珍

土地制度是我國(guó)現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制中的元制度，土地制度創(chuàng)新受需求誘致因素和體制的約束。在體制約束下自下而上的變革困難，自上而下的制度供給面臨制度粘性，處于體制內(nèi)夾心層的地方政府中間擴(kuò)散型土地制度創(chuàng)新成為主要路徑。該文在分析成都土地整治、重慶地票、天津宅基地?fù)Q房、嘉興兩分兩換土地制度創(chuàng)新在需求誘致和體制約束下地方政府制度創(chuàng)新的原則、定位和制度供給基礎(chǔ)上，提出在需求誘致下我國(guó)現(xiàn)行體制內(nèi)土地制度創(chuàng)新的路徑。

需求誘致體制約束地方政府中間擴(kuò)散型土地制度創(chuàng)新

土地制度是我國(guó)現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制中的元制度，歷史沿革上，土地制度是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制的核心，1949年革命成功的基礎(chǔ)是土地制度改革，源于農(nóng)民對(duì)土地所有權(quán)的向往；20世紀(jì)80年代，進(jìn)一步改革的發(fā)軔點(diǎn)是農(nóng)戶對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的獲取。在制度結(jié)構(gòu)中，土地制度發(fā)揮著基礎(chǔ)作用。城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織中首先由土地制度決定，戶籍、財(cái)稅、社保制度根據(jù)土地制度來(lái)決定，由此構(gòu)成穩(wěn)定的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體系。

制度需求上，土地非市場(chǎng)配置和價(jià)格扭曲導(dǎo)致土地利用結(jié)構(gòu)不合理，地方政府以地謀發(fā)展導(dǎo)致潛在金融風(fēng)險(xiǎn)，征地過(guò)程中土地利益分配引發(fā)社會(huì)矛盾，城市建設(shè)用地不足與農(nóng)村建設(shè)用地浪費(fèi)并存，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模過(guò)小，宅基地退出及流轉(zhuǎn)機(jī)制不完善，土地制度阻礙要素流動(dòng)，制約城鄉(xiāng)一體化。地方政府、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商、城市市民及近郊與遠(yuǎn)郊農(nóng)民等各利益主體都有對(duì)土地問(wèn)題的不滿。土地制度已成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)－社會(huì)結(jié)構(gòu)性失衡的最重要的深層次原因之一（文貫中，2014）?，F(xiàn)存的一些土地政策法規(guī)已成為產(chǎn)生社會(huì)矛盾的根源，極易引發(fā)政治問(wèn)題和社會(huì)問(wèn)題，面臨制度危機(jī)（錢忠好，2006）。一項(xiàng)制度如此重要，需求如此旺盛，又有諸多不滿，解決問(wèn)題的根本唯有創(chuàng)新。如何發(fā)揮地方政府等創(chuàng)新主體的作用，滿足自下而上土地制度需求的同時(shí)不觸碰自上而下中央的體制約束，值得進(jìn)行學(xué)術(shù)研究和實(shí)踐探討。

一、不同主體土地制度創(chuàng)新的目標(biāo)與約束條件

1．中央政府土地制度創(chuàng)新的目標(biāo)

現(xiàn)行體制中，中央政府是法律法規(guī)的制定者，提供最基本的制度框架，一定時(shí)期內(nèi)其他參與人只能在基本的制度框架下選擇。中央政府土地制度創(chuàng)新策略追求收益最大化和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)最小化，即國(guó)家穩(wěn)定的大背景下考慮地方政府、農(nóng)戶等微觀主體對(duì)創(chuàng)新策略的滿意度，監(jiān)督和管理其他參與人的土地制度創(chuàng)新行為（韓德軍，2013）。中央政府的目標(biāo)函數(shù)為：

其中，t為土地制度創(chuàng)新的階段；x1為中央政府的創(chuàng)新策略；a為中央政府的利益；b為國(guó)家穩(wěn)定；c為地方政府滿意度；d為農(nóng)民、城市居民滿意度?，F(xiàn)階段，中央政府土地制度創(chuàng)新的戰(zhàn)略目標(biāo)、準(zhǔn)則層目標(biāo)、指標(biāo)層目標(biāo)集詳見(jiàn)表1。

2．地方政府土地制度創(chuàng)新目標(biāo)及約束條件

地方政府具有相對(duì)獨(dú)立的財(cái)權(quán)和事權(quán)，是土地制度的實(shí)踐者和操作者，扮演雙重身份，既是中央政府的代理人，又是農(nóng)民、市民利益訴求的代表，其土地制度創(chuàng)新目標(biāo)是使中央、人民均對(duì)自己執(zhí)行政策效果滿意，其創(chuàng)新可行集應(yīng)屬于中央土地制度創(chuàng)新目標(biāo)集。地方政府的目標(biāo)函數(shù)為：

表1 中央政府土地制度創(chuàng)新的目標(biāo)集

x2為地方政府的創(chuàng)新策略；e為地方政府的利益；f為中央政府滿意度；g為農(nóng)民、市民滿意度；地方政府土地制度創(chuàng)新也受中央政府的監(jiān)管，受憲法性秩序和權(quán)力中心文件精神的約束，約束條件描述為：

C為憲法性秩序的約束，憲法性秩序指整個(gè)體制結(jié)構(gòu)所決定的根本性的秩序，C1，C2，C3，C4，C5分別指《憲法》、《土地管理法》、《土地承包法》、《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等法律的約束。《憲法》明確了土地產(chǎn)權(quán)和征地制度，“城市土地屬于國(guó)有；農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有”，“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”，“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”。《土地管理法》明確“國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)”；要求“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”?！段餀?quán)法》對(duì)我國(guó)土地用益物權(quán)、擔(dān)保物權(quán)作了進(jìn)一步規(guī)定?！稉?dān)保法》指出，土地所有權(quán)，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押。P為權(quán)力中心文件精神的約束，具體反映在中央改革精神的重要文件、李克強(qiáng)總理政府工作報(bào)告、習(xí)近平總書記講話精神、國(guó)土資源部的公開(kāi)聲明中；P1，P2，P3，P4指土地制度創(chuàng)新的四條紅線，所有制性質(zhì)不能碰；耕地?cái)?shù)量不能減少；糧食產(chǎn)量不能減少；群眾利益不能受損。

二、現(xiàn)行體制下土地制度創(chuàng)新的路徑及阻力

1．微觀主體自下而上的需求誘致式創(chuàng)新面臨行動(dòng)困難

土地制度自下而上的需求誘致型創(chuàng)新源于微觀主體的利益訴求，但此種創(chuàng)新存在四個(gè)困難：第一，誰(shuí)在創(chuàng)新中承擔(dān)“第一行動(dòng)集團(tuán)”的角色，理論上應(yīng)該是企業(yè)家、農(nóng)戶等微觀主體。但我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)的特有屬性使企業(yè)因預(yù)期收益不明確、風(fēng)險(xiǎn)高而不愿從事土地制度創(chuàng)新；農(nóng)戶因自身認(rèn)知水平、政策判斷力較弱而無(wú)力創(chuàng)新。第二，微觀主體的土地制度創(chuàng)新由中央政府目標(biāo)函數(shù)和約束條件來(lái)評(píng)估和選擇，沒(méi)有中央政府許可，無(wú)法自主尋求利益最大化的制度安排，也難以退出當(dāng)前制度。第三，自下而上的需求誘致型創(chuàng)新蘊(yùn)含了一致同意的假設(shè)，外部性、不確定性容易導(dǎo)致集體行動(dòng)失敗。第四，傳統(tǒng)體制長(zhǎng)期運(yùn)行形成既得利益集團(tuán)，為了繼續(xù)分享壟斷租金和壟斷權(quán)利必然阻止創(chuàng)新，微觀主體難以承受進(jìn)入政治體系的巨大成本。

2．中央政府自上而下制度供給的阻力與弊端

自上而下的土地制度供給主要由中央政府憑借行政命令、法律規(guī)范及利益刺激在行政系統(tǒng)內(nèi)規(guī)劃、組織實(shí)施。但這種模式受政策制定者的偏好、觀念粘性影響。首先，中央政府對(duì)社會(huì)穩(wěn)定具有強(qiáng)烈偏好，賦予土地較強(qiáng)的政治功能和社會(huì)保障功能，導(dǎo)致土地制度以政治社會(huì)穩(wěn)定為目的，忽視經(jīng)濟(jì)效率。其次，計(jì)劃體制下的觀念粘滯使土地制度供給形成“路徑依賴”、“體制鎖定”。最后，權(quán)力中心在進(jìn)行土地制度創(chuàng)新時(shí)面臨社會(huì)總產(chǎn)出最大化與壟斷租金最大化的雙重目標(biāo)及持久沖突，即“諾斯悖論”，諾斯悖論的化解面臨難以逾越的障礙。

3．體制約束下地方政府中間擴(kuò)散型制度創(chuàng)新成為主要路徑

現(xiàn)行體制約束下，自下而上的需求誘致式制度創(chuàng)新面臨困境，自上而下的制度供給面臨諾斯悖論和制度粘性，決定了我國(guó)土地制度創(chuàng)新是需求誘致因素下，地方政府尊重微觀主體意愿且不觸犯體制約束下進(jìn)行中間擴(kuò)散型的漸進(jìn)式制度創(chuàng)新。

（1）地方政府土地制度創(chuàng)新準(zhǔn)入機(jī)制。第一，地方政府需要通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)獲取具有壟斷租金的制度創(chuàng)新進(jìn)入權(quán)。具體可以通過(guò)會(huì)議、匯報(bào)、文件等正式渠道或游說(shuō)、找關(guān)系等非正式渠道向中央政府傳遞地方土地制度創(chuàng)新的前期積累和制度需求，盡可能使需求轉(zhuǎn)化為供給方案，獲得直接進(jìn)入權(quán)。第二，權(quán)力中心的制度供給方案形成后，地方能否成為試點(diǎn)則主要取決于權(quán)利中心的認(rèn)同程度與地方政府的討價(jià)還價(jià)能力及技巧。沒(méi)有成為試點(diǎn)的地方政府也可以通過(guò)“變通”，以追求本地利益來(lái)理解和實(shí)施權(quán)力中心的創(chuàng)新方案。當(dāng)然，這種變通需要在中央政府容忍的范圍內(nèi)。

（2）地方政府土地制度創(chuàng)新的追認(rèn)機(jī)制。創(chuàng)新伊始，地方政府創(chuàng)新需求與權(quán)力中心的制度供給意愿可能不完全一致，但中央政府最終也可能追認(rèn)地方政府的制度創(chuàng)新行為，實(shí)現(xiàn)追認(rèn)的過(guò)程與地方政府制度創(chuàng)新措施及向上溝通能力緊密相關(guān)。措施一，先做不說(shuō)，地方政府采用“變通、重新解釋、改頭換面”等方式理解和實(shí)施上級(jí)文件精神，使當(dāng)?shù)刂贫劝才排c政策條文不發(fā)生沖突，避開(kāi)進(jìn)入權(quán)力管制。二做了再說(shuō)。地方政府自發(fā)的土地制度創(chuàng)新推動(dòng)了本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，開(kāi)始有意識(shí)地通過(guò)各種渠道，諸如，名人之言、媒體傳播、向上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)來(lái)宣傳已成事實(shí)的創(chuàng)新績(jī)效，以獲得上級(jí)認(rèn)同。同時(shí)地方政府以增繳部分增量收益為代價(jià)來(lái)?yè)Q取上級(jí)的事后追認(rèn)，而中央政府保護(hù)舊制度的成本大于其從新規(guī)則獲取的收益時(shí)，就會(huì)許可或追認(rèn)地方政府的制度創(chuàng)新活動(dòng)。

三、地方政府中間擴(kuò)散型土地制度創(chuàng)新評(píng)價(jià)

以成都、重慶、天津、浙江嘉興土地制度創(chuàng)新為例，分析其需求誘致因素、中央政策許可與約束下的地方政府土地制度創(chuàng)新原則與制度供給。

1．制度創(chuàng)新的需求誘致因素

（1）區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略需求。創(chuàng)新之初，成都市的典型特點(diǎn)是主城區(qū)、近郊區(qū)、遠(yuǎn)郊區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口承載嚴(yán)重不平衡，區(qū)域差距顯著，主城區(qū)4%的土地面積承載27%的人口，創(chuàng)造49%的經(jīng)濟(jì)總量；而遠(yuǎn)郊區(qū)縣70%的土地面積，經(jīng)濟(jì)總量?jī)H占21%。重慶的區(qū)域發(fā)展特點(diǎn)是大城市、大農(nóng)村并存，城鄉(xiāng)發(fā)展差距大，二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)明顯，創(chuàng)新伊始的2008年，重慶城鄉(xiāng)居民收入比為3．55：1，顯著高于全國(guó)平均水平，且農(nóng)村人口比重占2／3，40個(gè)區(qū)縣中有近一半為貧困縣。天津華明鎮(zhèn)區(qū)域發(fā)展的需求因素源于濱海新區(qū)開(kāi)發(fā)開(kāi)放、城市近郊發(fā)展對(duì)土地和空間的需求，華明鎮(zhèn)優(yōu)越的區(qū)位優(yōu)勢(shì)使其有土地制度創(chuàng)新的動(dòng)力。浙江嘉興兩分兩換的土地制度創(chuàng)新源于其區(qū)域發(fā)展中特有的城鄉(xiāng)格局，嘉興地理區(qū)位和自然條件優(yōu)越，經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體水平較高，具有實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)。

（2）土地的剛性需求。成都、重慶、天津、浙江嘉興面臨土地利用的共性問(wèn)題，城鎮(zhèn)用地緊張、無(wú)地可用與農(nóng)村建設(shè)用地布局散亂、閑置浪費(fèi)并存。2005年，重慶全市農(nóng)用地占土地總面積84．42%，農(nóng)村建設(shè)用地占城鄉(xiāng)建設(shè)用地的77．62%。浙江嘉興農(nóng)村居民點(diǎn)用地占城鄉(xiāng)建設(shè)用地的50%，62萬(wàn)農(nóng)戶散居在1．7萬(wàn)自然村，平均每個(gè)自然村只有22戶，戶均宅基地達(dá)0．96畝，人均用地面積350平方米。且農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)分散，戶均經(jīng)營(yíng)承包地僅3．6畝（周林潔，2011）。土地指標(biāo)的供需上，城市建設(shè)用地需求旺盛但供給嚴(yán)重不足。以重慶為例，每年申報(bào)的各類建設(shè)用地計(jì)劃總規(guī)模是國(guó)家下達(dá)新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)的4．5倍。

（3）農(nóng)民和農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)生需求。天津華明鎮(zhèn)等城市近郊的大量農(nóng)民已脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，轉(zhuǎn)向工業(yè)和服務(wù)業(yè)就業(yè)，農(nóng)民有轉(zhuǎn)為市民、變更土地性質(zhì)、實(shí)現(xiàn)土地升值的意愿。浙江嘉興2010年農(nóng)業(yè)占國(guó)民經(jīng)濟(jì)比重降至5%，85%以上農(nóng)民不再?gòu)氖罗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)民家庭收入80%不再直接來(lái)自農(nóng)業(yè)，但城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化，農(nóng)民、農(nóng)村具有推進(jìn)城鎮(zhèn)化的內(nèi)生需求。重慶、成都等遠(yuǎn)郊農(nóng)村的農(nóng)民也有將閑置土地資產(chǎn)化，實(shí)現(xiàn)價(jià)值升值的現(xiàn)實(shí)需求。此外，無(wú)論是華明鎮(zhèn)等城市近郊區(qū)域，還是重慶、成都等城市遠(yuǎn)郊區(qū)制度創(chuàng)新前公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施不完善，污水垃圾隨處排放與堆放，農(nóng)民有改善居住、發(fā)展環(huán)境、提升公共服務(wù)的需求。

2．中央政策準(zhǔn)入與約束下的地方政府制度創(chuàng)新定位

成都2007年6月成為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，具有先行先試的政策準(zhǔn)入。遵循依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，旨在建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度。同年6月，重慶市設(shè)立全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。2008年8月，重慶被國(guó)土資源部納入城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)。2008年12月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的全國(guó)首個(gè)農(nóng)村土地交易所在重慶掛牌成立。2009年1月，重慶市的改革發(fā)展進(jìn)一步上升為國(guó)家戰(zhàn)略。一系列中央政策準(zhǔn)入形成了重慶土地制度創(chuàng)新的政策優(yōu)勢(shì)。盡管如此，其創(chuàng)新仍要在體制約束下進(jìn)行，重慶承諾不會(huì)使耕地減少，不影響土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)移，不導(dǎo)致耕地性質(zhì)的變更，不使農(nóng)民失去土地權(quán)利，不讓集體失去土地所有權(quán)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。天津宅基地?fù)Q房也有中央政策的準(zhǔn)入，2005年10月，國(guó)土資源部同意天津開(kāi)展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)。2006年4月，國(guó)土資源部為華明鎮(zhèn)下達(dá)小城鎮(zhèn)建設(shè)土地周轉(zhuǎn)指標(biāo)。同時(shí)，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)天津?yàn)I海新區(qū)“實(shí)施農(nóng)民宅基地?fù)Q房試點(diǎn)。”天津華明鎮(zhèn)土地制度創(chuàng)新堅(jiān)持耕地總量平衡或只增不減；尊重農(nóng)民自愿；承包責(zé)任制不變；可耕種土地不減；政府領(lǐng)導(dǎo)與市場(chǎng)化相結(jié)合的原則。2008年4月，嘉興市成為浙江省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的試點(diǎn)地區(qū)，其土地制度創(chuàng)新堅(jiān)持“農(nóng)民可接受、政府可承受、發(fā)展可持續(xù)”的“三可”原則和“土地集體所有的權(quán)屬不變、農(nóng)用地的數(shù)量質(zhì)量不變、農(nóng)用地的用途性質(zhì)不變”的“三不變”原則。

3．地方政府制度供給

成都以工業(yè)向園區(qū)集中、耕地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中“三集中”為突破口，具體土地制度措施包括，土地整理，規(guī)模經(jīng)營(yíng)；土地入股，合作經(jīng)營(yíng)；土地置換，放棄經(jīng)營(yíng)，即兩放棄、兩保障；確權(quán)登記，聯(lián)合建房（嚴(yán)冰，2009）。重慶通過(guò)農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地復(fù)墾，取得建設(shè)用地指標(biāo)憑證，產(chǎn)生地票。天津宅基地?fù)Q房制度供給是，農(nóng)民以宅基地使用權(quán)與原有房屋的所有權(quán)為代價(jià)，按規(guī)定獲取小城鎮(zhèn)住房及國(guó)有土地使用權(quán)，遷入小城鎮(zhèn)居住。農(nóng)民原有宅基地統(tǒng)一整理復(fù)耕，耕地總量均衡下結(jié)余出來(lái)的集體建設(shè)用地出讓收入平衡小城鎮(zhèn)建設(shè)資金。浙江嘉興兩分兩換即將宅基地與承包地分開(kāi)，搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開(kāi)；以承包地?fù)Q股、換租、增保障，推進(jìn)集約經(jīng)營(yíng)，轉(zhuǎn)換生產(chǎn)方式；以宅基地?fù)Q錢、換房、換地方，推進(jìn)集中居住，轉(zhuǎn)換生活方式。農(nóng)戶也可以只進(jìn)行“一分一換”。

以上天津華明鎮(zhèn)、浙江嘉興、重慶、成都的土地制度創(chuàng)新取得了一定成效。其制度創(chuàng)新均是在一定的需求誘致因素下，體制內(nèi)政策準(zhǔn)入下，法律和中央文件的約束下，選擇與中央要求、人民利益一致的創(chuàng)新目標(biāo)與原則，均是在未觸及元制度和制度核，未觸及中央土地制度創(chuàng)新紅線下進(jìn)行的局部性改革。但其土地制度創(chuàng)新也具有區(qū)域異質(zhì)性和適應(yīng)性，例如，嘉興實(shí)施兩分兩換需要有較好的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)和的政府管理能力。天津宅基地?fù)Q房需要有較好的區(qū)位條件和發(fā)展機(jī)遇。因此，切忌簡(jiǎn)單移植、模仿、推廣。

四、需求誘致和體制約束下我國(guó)土地制度創(chuàng)新的建議

1．堅(jiān)持積極有為、慎重穩(wěn)妥的創(chuàng)新理念

鑒于現(xiàn)行土地制度下多種現(xiàn)實(shí)問(wèn)題及供需矛盾，我國(guó)土地制度創(chuàng)新必須積極有為，以問(wèn)題為導(dǎo)向，以制度創(chuàng)新為突破口解決土地領(lǐng)域深層次問(wèn)題和矛盾。同時(shí)，土地制度作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制的元制度，內(nèi)生于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中，因此，土地制度創(chuàng)新事關(guān)國(guó)家發(fā)展全局，必須充分評(píng)估其制度創(chuàng)新的復(fù)雜性，對(duì)全局運(yùn)行的影響及可能導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)，在現(xiàn)實(shí)需求、法律、政策之間、各級(jí)政府、各微觀主體之間尋求均衡，必須慎重穩(wěn)妥。積極有為、慎重穩(wěn)妥的理念下我國(guó)土地制度創(chuàng)新的重點(diǎn)不是改變土地所有制，學(xué)界爭(zhēng)論的土地私有化、土地國(guó)有化方案至少在今后幾十年內(nèi)應(yīng)被排除，原因在于私有化后國(guó)家和私有地主都無(wú)力解決幾億人的潛在失業(yè)，而且土地國(guó)有化好處有限，實(shí)際操作成本太高。建議在現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度下創(chuàng)新，進(jìn)行土地使用權(quán)、收益權(quán)、發(fā)展權(quán)、抵押權(quán)等土地權(quán)利的完整界定和分割，完成農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶土地承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)戶土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的三權(quán)分離。

2．采用負(fù)面清單下邊際循環(huán)推進(jìn)的局部改革方案

負(fù)面清單下的局部改革方案指土地制度創(chuàng)新不與國(guó)家土地用途管制的法規(guī)沖突，不與國(guó)家土地利用規(guī)劃相違背，不觸碰國(guó)家所有制性質(zhì)、耕地紅線、糧食安全、農(nóng)民權(quán)益的“改革紅線”，對(duì)現(xiàn)有制度進(jìn)行邊際調(diào)整。改革初期不觸及這一領(lǐng)域的元制度和制度核。從可操作性的具體制度開(kāi)始，以“邊際循環(huán)推進(jìn)”的方式逐步深化。例如鑒于征地公益性用途難以界定，可以制定征地的否定性目錄，列出不屬于公共利益用地的名錄（劉守英，2014）。局部改革從農(nóng)村土地征收制度、承包地制度、宅基地管理制度、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度、耕地保護(hù)制度等具體制度入手。首先推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)、登記和頒證；成立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)，規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；以農(nóng)村土地整治為平臺(tái)，開(kāi)展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、人地掛鉤、人財(cái)掛鉤試點(diǎn)。探索建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制；推進(jìn)舊村莊、舊工廠、舊城區(qū)改造，對(duì)城市土地進(jìn)行二次開(kāi)發(fā)，提高土地利用效率。

3．尋求土地制度和相關(guān)制度的耦合聯(lián)動(dòng)式改革

土地制度作為元制度嵌套于一定的制度結(jié)構(gòu)中，如果僅就土地一種制度進(jìn)行改革是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，新制度就會(huì)和其他相關(guān)制度發(fā)生摩擦，影響機(jī)能的發(fā)揮，必須進(jìn)行多項(xiàng)配套制度的改革。土地制度嵌套于城鄉(xiāng)一體化、城鎮(zhèn)化、工業(yè)化下，必然關(guān)聯(lián)到農(nóng)村土地整治、征地、宅基地退出、承包地流轉(zhuǎn)后農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城的安置、就業(yè)、子女教育、社會(huì)保障等問(wèn)題。需要實(shí)施農(nóng)民轉(zhuǎn)入地不同級(jí)別城市差別化的落戶政策，轉(zhuǎn)入轉(zhuǎn)出地教育政策的銜接，城鄉(xiāng)社會(huì)保障政策的銜接等，針對(duì)不同階段、不同區(qū)域的問(wèn)題，確定綜合配套改革方案。土地制度改革必須與人口管理制度、財(cái)政制度聯(lián)動(dòng)，與人地掛鉤、人財(cái)掛鉤制度耦合，構(gòu)建推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的制度支持系統(tǒng)（楊玉珍，2014）。

表2 土地制度創(chuàng)新績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

4．建立地方政府土地制度創(chuàng)新績(jī)效評(píng)價(jià)體系

針對(duì)地方政府的土地制度創(chuàng)新實(shí)踐，設(shè)置農(nóng)民意愿與參與度、滿意度，農(nóng)民收入和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，基本農(nóng)田與耕地保護(hù)，糧食安全，城鄉(xiāng)土地利用程度，城鄉(xiāng)一體化、城鎮(zhèn)化推進(jìn)，區(qū)域資源－環(huán)境－經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，所有制性質(zhì)與法律法規(guī)等9項(xiàng)具體標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)價(jià)（見(jiàn)表2），根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果在考慮適應(yīng)性的前提下，地方政府土地制度創(chuàng)新績(jī)效水平高的試點(diǎn)方案加以推廣，及時(shí)剎住績(jī)效水平低的區(qū)域改革方案。

1．文貫中著：《吾民無(wú)地——城市化、土地制度與戶籍制度的內(nèi)在邏輯》，東方出版社2014年版。

2．錢忠好、曲福田：《農(nóng)地股份合作制的制度經(jīng)濟(jì)解析》，《管理世界》2006年第8期。

3．韓德軍、朱道林：《中國(guó)農(nóng)村土地制度歷史變遷的進(jìn)化博弈論解釋》，《中國(guó)土地科學(xué)》2013年第7期。

4．周林潔：《“兩分兩換”：嘉興快速穩(wěn)健推進(jìn)新型城市化的理性選擇》，《城市發(fā)展研究》2011年第3期。

5．嚴(yán)冰：《城鎮(zhèn)化的“土改”路徑——以成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革實(shí)踐為例》，《城市發(fā)展研究》2009年第1期。

6．劉守英：《中共十八屆三中全會(huì)后的土地制度改革及其實(shí)施》，《法商研究》2014年第2期。

7．楊玉珍：《城鄉(xiāng)一體化下人地掛鉤的制度創(chuàng)新、運(yùn)行模式》，《經(jīng)濟(jì)地理》2014年第7期。

8．史衛(wèi)民：《國(guó)外土地制度變遷中農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)的比較與借鑒》，《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討》2014年第2期。

［責(zé)任編輯：沈衛(wèi)平］

F301．1

A

1009－2382（2015）04－0034－05

楊玉珍，河南師范大學(xué)商學(xué)院副教授、博士（河南新鄉(xiāng)453007），河南大學(xué)河南省協(xié)同創(chuàng)新中心副研究員（河南開(kāi)封457004）。

※本文是國(guó)家社科基金項(xiàng)目“中西部快速城鎮(zhèn)化地區(qū)生態(tài)－環(huán)境－經(jīng)濟(jì)耦合協(xié)同發(fā)展研究”（項(xiàng)目編號(hào)：13CJL074）、河南省高?？萍紕?chuàng)新人才支持計(jì)劃“城鄉(xiāng)一體化中多元主體的行為特征、矛盾沖突與利益協(xié)同”中間研究成果之一。