王威　高敏蕙

摘要：上世紀(jì)50年代，日本備受乳制品安全事故的困擾，隨后日本采取了一系列措施實現(xiàn)了乳制品安全的由亂到治。通過日本乳制品安全事故的特征分析，日本與中國在乳制品安全事故爆發(fā)的高峰時段、事故易發(fā)企業(yè)和事故的直接原因3個方面都存在明顯共性。為了治理乳制品安全，日本采取的措施包括健全相關(guān)的法律體系、建立多層次的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系、實施強(qiáng)制與自愿結(jié)合的標(biāo)簽管理體系以及重視乳制品安全事故的公眾監(jiān)督與消費(fèi)者維權(quán)。中國應(yīng)當(dāng)借鑒日本的經(jīng)驗，加強(qiáng)食品安全法制建設(shè)，發(fā)展行業(yè)協(xié)會標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)增加自愿性標(biāo)識與認(rèn)證并提高乳制品加工企業(yè)的違規(guī)成本。

關(guān)鍵詞：乳制品；質(zhì)量安全；治理；

中圖分類號：F333.135 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

20世紀(jì)50年代初期，日本政府為了解決食物供給不足、國民營養(yǎng)狀況不佳的問題，提出了“一杯牛奶強(qiáng)壯一個民族”的口號，隨后日本乳業(yè)進(jìn)入了快速發(fā)展時期。由于乳制品及作為其中間產(chǎn)品的原料奶都具有經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“信任品”特征，在乳制品生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)中存在著外部性、信息不對稱、公共產(chǎn)品等問題，因此完全杜絕乳制品安全事故的發(fā)生是不可能的。在60多年的發(fā)展歷程中，日本乳業(yè)也曾備受乳制品安全事件的困擾。雖然乳制品安全事故給消費(fèi)者和乳品生產(chǎn)企業(yè)帶來了嚴(yán)重的危害，但是從某種意義上說，正是在應(yīng)對這些安全事故的過程中，日本才逐漸成為當(dāng)今世界上食品安全保障體系最完善、監(jiān)管措施最嚴(yán)厲的國家之一。近年來，中國不斷爆發(fā)的乳制品安全事故已經(jīng)引發(fā)了消費(fèi)者對國產(chǎn)乳制品的信任危機(jī)，乳制品安全問題已經(jīng)成為制約中國乳業(yè)持續(xù)發(fā)展的主要障礙。鑒此，本文梳理日本乳制品質(zhì)量安全事故，對比分析中日乳制品安全事故的特征和政府采取的治理措施，并在日本乳制品安全由亂到治的經(jīng)驗中尋找到值得中國乳業(yè)借鑒的做法。

1.日本主要乳制品安全事故及特征

（1）日本主要乳制品安全事故。本文選擇日本乳業(yè)的發(fā)展歷史中，危害較為嚴(yán)重、影響較大的4次乳制品安全事故進(jìn)行分析，如表1所示。第一次是1955年雪印八云工廠脫脂奶粉中毒事件。事故原因主要是由于雪印乳業(yè)下屬的北海道八云町工廠在生產(chǎn)脫脂奶粉的過程中連續(xù)出現(xiàn)停電和機(jī)器故障等意外，致使未加工的原料奶長時間處于非正常保存狀態(tài)而滋生溶血性葡萄球菌。在此次事件中，1936名小學(xué)生在飲用了雪印乳業(yè)集團(tuán)生產(chǎn)的脫脂奶粉后出現(xiàn)了不同程度的腹瀉癥狀。第二次是1956年森永砒霜奶粉中毒事件。當(dāng)時的森永公司為了降低成本，沒有使用冷罐車儲運(yùn)原料奶，導(dǎo)致原料奶在運(yùn)送到工廠途中，很容易發(fā)生酸敗。使用這些酸敗的原料奶制成的奶粉很難以溶于水，為提高奶粉的溶解度，森永公司將偏磷酸鈉作為催化劑加入奶粉中。事故的直接原因是該批次的催化劑中含有大量的砷，乳品加工廠在未作檢驗的情況下將其直接混進(jìn)了奶粉中。該事件導(dǎo)致12344名嬰兒中毒，中毒的嬰兒出現(xiàn)皮膚黑化、肝腎功能損傷等癥狀，年紀(jì)稍長時，又出現(xiàn)癡呆和畸形的癥狀，甚至出現(xiàn)130個死亡病例。第三次重大乳制品安全事故發(fā)生在2000年，日本關(guān)西地區(qū)相繼有1.4萬人飲用雪印低脂肪牛奶等產(chǎn)品后出現(xiàn)中毒癥狀。事故原因是由于停電，原料奶和半成品長時間存放在常溫條件下，從而滋生并繁殖出大量的金黃色葡萄球菌。這次事故導(dǎo)致當(dāng)時日本最大的乳品公司雪印集團(tuán)倒閉。第四次事件發(fā)生在2011年日本福島地震之后，明治旗下的STEP奶粉中檢測出微量放射性物質(zhì)銫，這批奶粉中銫的含量達(dá)到了每千克30.8貝克勒爾。盡管銫的含量沒有超過日本政府規(guī)定的上限標(biāo)準(zhǔn)，不過明治公司仍對約40萬罐奶粉實施召回與更換。

（2）日本乳制品安全事故的特征。第一，日本乳制品安全事故爆發(fā)比較密集的時期是20世紀(jì)中期。雪印八云工廠脫脂奶粉中毒事件和森永砒霜奶粉中毒事件都發(fā)生在該時間段。中國乳制品安全問題的集中爆發(fā)始于2004年的安徽阜陽劣質(zhì)奶粉事件，2008年震驚中外的三鹿奶粉的“三聚氰胺”？事件更是將乳制品安全問題推到頂峰。雖然近幾年中國沒有再出現(xiàn)大規(guī)模的乳制品安全事故，但是單個企業(yè)或者企業(yè)的單個批次產(chǎn)品質(zhì)量問題仍不斷涌現(xiàn)。雖然中國乳制品事故高發(fā)時期比日本晚了大約半個世紀(jì)，但是兩國的乳制品安全事故密集爆發(fā)時期存在一定共性。首先，從乳業(yè)的發(fā)展來看，安全事故密集爆發(fā)時期都是乳業(yè)高速發(fā)展時期，奶牛養(yǎng)殖規(guī)模、乳制品產(chǎn)量和消費(fèi)率都呈直線上升趨勢。其次，從宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境來看，20世紀(jì)中期的日本與21世紀(jì)初的中國非常相似，均是處于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展時期。為了追求國民生產(chǎn)總值的增長，而實施的“產(chǎn)業(yè)優(yōu)先”戰(zhàn)略導(dǎo)致生產(chǎn)者與消費(fèi)者之間的矛盾變得越來越突出，食品安全事件層出不窮。除了乳制品安全事件外，日本在這一時期還發(fā)生了水俁病事件和米糠油中毒事件等，而中國也發(fā)生了地溝油、染色饅頭等食品安全事故。

第二，日本乳制品安全事故多出現(xiàn)在大型乳品企業(yè)。森永乳業(yè)、明治乳業(yè)和雪印乳業(yè)都曾是日本乳業(yè)的巨頭，卻在乳制品安全重大事故中無一幸免。1955年，森永砒霜奶粉中毒事件發(fā)生時，森永乳業(yè)是日本最大的龍頭企業(yè)，乳制品銷量占日本市場份額的50%以上。雪印乳業(yè)在2000年因細(xì)菌污染事件倒閉前，從1995年至1999年連續(xù)5年市場占有率最高，年均銷量占日本市場份額的20%以上。2011年明治乳業(yè)發(fā)生放射性元素超標(biāo)事件時，其嬰幼兒奶粉達(dá)到日本市場份額的40%。雖然從理論上講，大型乳品企業(yè)無論設(shè)備水平、科技力量還是資金方面都擁有明顯的優(yōu)勢，利用這些優(yōu)勢可以采用更先進(jìn)的技術(shù)和檢測手段，實行更嚴(yán)格的生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，從而生產(chǎn)出較高安全水平的乳制品，但是日本的實踐卻說明大型的乳業(yè)公司并不等于安全的乳制品。反觀近年來中國爆發(fā)的乳制品安全事故，從2006年的光明山盟的“過期奶”，2008年的三鹿奶粉的“三聚氰胺”，2010年圣元奶粉的“性早熟”，2011年蒙牛產(chǎn)業(yè)黃曲霉素M1超標(biāo)，2012年伊利奶粉汞超標(biāo)，這些乳制品安全事故也都發(fā)生在大型乳品加工企業(yè)。

第三，日本乳制品安全事故爆發(fā)的直接原因是添加劑和污染問題。表1中列出4次事件發(fā)生的直接原因都是添加劑和污染問題。例如森永的砒霜奶粉事件與中國三鹿的“三聚氰胺”事件極為相似，都是生產(chǎn)企業(yè)為了謀利，完全不考慮消費(fèi)者的權(quán)益，人為加入有害的添加劑，并且在事故造成惡劣影響后將責(zé)任都推給原料供應(yīng)商。而2011年明治奶粉放射性元素超標(biāo)事件的發(fā)生主要是由不可抗力的外界因素所致。該事件說明21世紀(jì)的乳制品安全除了企業(yè)的生產(chǎn)安全外，還需要健康的生態(tài)環(huán)境。明治公司在事件發(fā)生后，能夠及時召回可能受污染40萬罐問題奶粉，則反映出日本在消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)和產(chǎn)品召回制度等方面的進(jìn)步。對比中國乳制品安全事故，可以看出無論是“三聚氰胺”，還是黃曲霉素、汞元素還是肉毒桿菌，導(dǎo)致安全事故爆發(fā)的直接原因同樣是添加劑和污染問題。這說明目前我國乳業(yè)的生產(chǎn)管理和監(jiān)管制度尚不健全。在相關(guān)制度不完善的情況下，乳品加工企業(yè)具有較強(qiáng)的投機(jī)動機(jī)，利用乳制品不易監(jiān)測質(zhì)量的特性來欺詐消費(fèi)者。

通過對日本乳制品安全事故特征的分析，可以看出日本與中國在乳制品安全事故爆發(fā)的高峰時段、事故易發(fā)企業(yè)和事故的直接原因3個方面都存在明顯共性。相似的特征意味著日本治理乳制品安全事故的手段和措施將對中國有較強(qiáng)的借鑒意義。

2.日本治理乳制品安全問題的基本做法

乳制品安全事故的爆發(fā)也曾引起過日本國民的恐慌。消費(fèi)者要求政府改變只重視生產(chǎn)者利益的做法，切實從消費(fèi)者利益出發(fā)，全面治理乳制品安全問題。隨后日本政府采取了一系列的措施來治理乳制品安全問題。

2.1健全相關(guān)的法律體系

為了保障乳制品的質(zhì)量安全，日本政府先后公布了多部法律來規(guī)范乳制品的生產(chǎn)、標(biāo)識和消費(fèi)等環(huán)節(jié)，其中主要的法律。如表2所示。

（1）《食品衛(wèi)生法》。日本的《食品衛(wèi)生法》發(fā)布于1947年，該法規(guī)定食品添加劑、食品加工設(shè)備、食品容器及包裝必須符合的衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，并明令禁止企業(yè)生產(chǎn)和出售有毒、有害食品。該法經(jīng)歷了多次修訂，其內(nèi)容和適用范圍也在修訂中得到不斷完善。例如，在1995年修訂《食品衛(wèi)生法》中加入了包括乳制品在內(nèi)的六類產(chǎn)品必須實施HACCP管理的規(guī)定，以實現(xiàn)食品安全生產(chǎn)的全過程控制。在2006年的修訂中添加了針對進(jìn)口食品的“肯定列表”制度，該制度規(guī)定食品中的化學(xué)品含量不得超過最大殘留限量標(biāo)準(zhǔn)，對于沒有明確規(guī)定最大殘留量標(biāo)準(zhǔn)的化學(xué)品則全部實施“一律標(biāo)準(zhǔn)”，即0.01 mg/kg。

（2）《關(guān)于農(nóng)林物質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)化及質(zhì)量標(biāo)識正確化的法律》。該法律簡稱為JAS法，主要包括2個層面：一是JAS標(biāo)準(zhǔn)，即日本農(nóng)林水產(chǎn)省制定的農(nóng)林產(chǎn)品的具體規(guī)格；二是根據(jù)JAS標(biāo)準(zhǔn)，對合格的農(nóng)林產(chǎn)品加貼JAS標(biāo)識。該法的主要目的是為與乳制品一樣不易區(qū)分質(zhì)量的農(nóng)林產(chǎn)品，制定一套分級標(biāo)準(zhǔn)，并要求所有制造者和銷售者按照不同的級別加貼標(biāo)識，方便消費(fèi)者進(jìn)行選擇，從而在一定程度上緩解由于信息不對稱帶來的市場失靈問題。

（3）《飼料安全法》。由于乳制品生產(chǎn)加工的特殊性，飼料安全對乳制品的質(zhì)量安全也十分關(guān)鍵。日本在1953年出臺了《飼料安全法》，規(guī)定飼料及其原料中不得含有危害人體健康的成分。隨著瘋牛病和轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的出現(xiàn)，日本的《飼料安全法》也不斷改進(jìn)，在修訂案中加入了預(yù)防瘋牛病和對未經(jīng)許可的轉(zhuǎn)基因改良產(chǎn)品的飼料規(guī)范。

（4）《消費(fèi)品安全法》。乳制品安全事故爆發(fā)背后隱含的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理是生產(chǎn)者與消費(fèi)之間的信息對稱。為了解決信息不對稱問題，日本政府在1953年發(fā)布的《消費(fèi)品安全法》中規(guī)定生產(chǎn)企業(yè)或進(jìn)口商有義務(wù)消費(fèi)者生產(chǎn)和進(jìn)口中的重大事故上報國家主管部門。該法2008年的修訂案中新增了制造商和進(jìn)口商應(yīng)向消費(fèi)者提供消費(fèi)品維護(hù)信息的規(guī)定。

（5）《消費(fèi)者基本法》。1955年的森永砒霜奶粉中毒事件后，由于缺乏維權(quán)的有效途徑，大批的受害者在之后的十多年內(nèi)都沒有得到足夠的賠償。直到1968年日本《消費(fèi)者保護(hù)基本法》出臺后消費(fèi)者維權(quán)才出現(xiàn)轉(zhuǎn)機(jī)。2004年日本對該部法律進(jìn)行了修訂，新法在名稱上去掉了“保護(hù)”字樣，改為《消費(fèi)基本法》。該名稱轉(zhuǎn)變體現(xiàn)了消費(fèi)者的地位已經(jīng)從“被動保護(hù)”升級到“主動維權(quán)”。

（6）《強(qiáng)化食品加工過程管理的臨時措施法》。雖然HACCP認(rèn)證制度受到消費(fèi)者的認(rèn)可，但是乳品加工企業(yè)卻需要在改進(jìn)設(shè)備、優(yōu)化流程、改良生產(chǎn)環(huán)境以及支付認(rèn)證費(fèi)等方面增加大量成本。為了鼓勵和促進(jìn)企業(yè)實施HACCP和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量認(rèn)證，日本在1995年出臺了《強(qiáng)化食品加工過程管理的臨時措施法》。該法對采用HACCP的食品加工企業(yè)給予低息貸款、降低設(shè)備折舊率，減免房產(chǎn)所得稅等優(yōu)惠政策。

（7）《食品安全基本法》。2003年出臺的《食品安全基本法》是在《食品衛(wèi)生法》的基礎(chǔ)上形成的，它確定了治理食品安全問題的基本原則，完善了日本的食品安全行政監(jiān)管制度。依據(jù)該法成立的食品安全委員會是日本負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)管的3個中央政府部門之一，主要負(fù)責(zé)食品安全事務(wù)的風(fēng)險評估、為政府制定相關(guān)法律和政策提供咨詢、對食品安全政策的重要事項進(jìn)行調(diào)查審議，就風(fēng)險評估的內(nèi)容與消費(fèi)者、關(guān)聯(lián)企業(yè)進(jìn)行信息交流以及應(yīng)對食品安全重大損害的緊急事態(tài)等。

目前，中國乳制品安全規(guī)制的法律體系主要以《食品安全法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等法律為主體，以《中華人民共和國食品安全法實施條例》、《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理條例》等法規(guī)為輔。與日本的法律體系相比，主要存在2點不同：第一，日本法律體系已經(jīng)覆蓋乳制品生產(chǎn)的全產(chǎn)業(yè)鏈，而我國的法律尚未對飼料安全、加工過程管理等容易引發(fā)安全事故的環(huán)節(jié)進(jìn)行單獨立法；第二，日本的法律體系側(cè)重通過建立標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)品標(biāo)識改善產(chǎn)品的信息不對稱性，引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行良性的市場競爭，而我國的法律仍多以針對生產(chǎn)企業(yè)的行政管理為主。

2.2建立多層次的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系

日本的乳制品標(biāo)準(zhǔn)可以分為國家、行業(yè)協(xié)會和企業(yè)3個層次。第一，國家標(biāo)準(zhǔn)。國家標(biāo)準(zhǔn)是由政府部門制定的，主要包括1951年出臺的《乳與乳制品成分標(biāo)準(zhǔn)》和《食品、食品添加劑等的規(guī)格和標(biāo)準(zhǔn)》?！度榕c乳制品成分標(biāo)準(zhǔn)》涵蓋原料奶和乳制品各個方面的具體標(biāo)準(zhǔn)以及配套檢驗方法，主要包括：對奶牛的健康；原料奶與乳制品的質(zhì)量成分、微生物要求；乳制品加工、儲存和銷售過程中的衛(wèi)生要求；加工設(shè)備的設(shè)計與材料性能要求，乳制品包裝材料的物理性能、衛(wèi)生要求等。在2012年的修訂版中增加了原料奶和乳制品含有放射性物質(zhì)的限量要求?！妒称贰⑹称诽砑觿┑鹊囊?guī)格和標(biāo)準(zhǔn)》主要規(guī)范原料奶和乳制品中農(nóng)藥和獸藥殘留限量標(biāo)準(zhǔn)、食品添加劑和污染物限量標(biāo)準(zhǔn)。第二，行業(yè)協(xié)會標(biāo)準(zhǔn)。行業(yè)協(xié)會標(biāo)準(zhǔn)主要由乳制品行業(yè)協(xié)會和相關(guān)社團(tuán)組織制定。乳制品行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)主要作為國家標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)充和技術(shù)準(zhǔn)備。例如，日本乳業(yè)協(xié)會制定的《環(huán)境友好的乳制品包裝指南》和日本乳業(yè)技術(shù)協(xié)會（JDTA）制定了《原料奶質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及測定方法》。第三，企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)一般是大型乳制品企業(yè)制定的操作流程和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的具體指標(biāo)往往領(lǐng)先于國家標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)企業(yè)技術(shù)和管理的先進(jìn)性。例如，日本明治株式會社制定了企業(yè)的質(zhì)量管理體系“MeiiiQuality Communication”，該體系包括一系列的質(zhì)量保證標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)則。

目前，中國的乳制品標(biāo)準(zhǔn)僅有國家標(biāo)準(zhǔn)層面?，F(xiàn)行的2010版乳制品安全國家標(biāo)準(zhǔn)共有66項，其中包括乳品產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)（生乳、嬰幼兒食品、乳制品等15項）、生產(chǎn)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)（2項）和檢驗方法標(biāo)準(zhǔn)（49項）。雖然2010版國標(biāo)的內(nèi)容較之前1986年版本更加全面、具體，但在原料奶的相關(guān)指標(biāo)上出現(xiàn)明顯倒退，例如2010版國標(biāo)中規(guī)定每100克生乳中蛋白含量為2.8克，這個數(shù)字不僅低于國際標(biāo)準(zhǔn)3.0克，甚至低于1986版國標(biāo)的2.95克；2010版國標(biāo)規(guī)定每毫升生乳的菌落總數(shù)200萬，比美國、歐盟10萬的標(biāo)準(zhǔn)高出20倍。

2.3實施強(qiáng)制與自愿相結(jié)合的標(biāo)簽管理體系

標(biāo)簽制度是解決“信用品”信息不對稱時可供選擇的一種政策工具，在日本乳制品安全領(lǐng)域被廣泛應(yīng)用。日本現(xiàn)行的乳制品標(biāo)簽按其效力屬性來說可分為兩大類：一類是強(qiáng)制性標(biāo)簽，即法定要求的標(biāo)識或認(rèn)證，沒有取得這類標(biāo)簽的產(chǎn)品不得進(jìn)入日本流通市場；另一類是自愿性標(biāo)簽，其類似于企業(yè)的廣告行為，是企業(yè)主動向消費(fèi)者傳遞產(chǎn)品有關(guān)信息的行為。例如，日本的飲用奶類別標(biāo)識就是強(qiáng)制性標(biāo)簽的一種。日本將市場上的飲用奶按成分或脂肪含量等指標(biāo)分為牛奶、低脂牛奶、脫脂牛奶、成分調(diào)節(jié)牛奶、再制奶和含乳飲料6個類別。而根據(jù)《關(guān)于農(nóng)林物質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)化及質(zhì)量標(biāo)識正確化的法律》的規(guī)定，日本對于每一類乳制品具體的質(zhì)量標(biāo)識只做自愿性標(biāo)簽要求，并且對這些產(chǎn)品的合格評定程序條件寬松得多，且具有選擇性。又如，在乳制品加工環(huán)節(jié)的第三方認(rèn)證方面，日本從1995年開始對乳制品生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行HACCP體系的強(qiáng)制認(rèn)證，通過全過程的質(zhì)量控制提高乳制品的安全水平，而對有機(jī)食品等其他認(rèn)證只做自愿性要求。強(qiáng)制性標(biāo)簽以最低要求的形式保證了日本乳制品質(zhì)量安全的基本水平，而自愿性標(biāo)簽則通過更加細(xì)致的指標(biāo)將不同質(zhì)量的乳制品區(qū)分開，改善了產(chǎn)品信息的不對稱性，有助于乳制品加工企業(yè)間展開良性競爭。日本通過實施強(qiáng)制與自愿相結(jié)合的標(biāo)簽管理體系，較好地控制了乳制品的安全水平。

中國的乳制品標(biāo)簽也分為強(qiáng)制性標(biāo)簽與自愿性標(biāo)簽，其中強(qiáng)制性標(biāo)簽主要包括QS認(rèn)證、GMP認(rèn)證；自愿性認(rèn)證包括無公害食品、綠色食品、有機(jī)食品以及HACCP認(rèn)證等。目前，中國主要采用強(qiáng)制性標(biāo)簽管理規(guī)范乳制品生產(chǎn)企業(yè)，即要求所有乳制品生產(chǎn)企業(yè)必須取得Qs認(rèn)證，其中嬰幼兒配方乳粉生產(chǎn)企業(yè)還必須取得GMP認(rèn)證。這種強(qiáng)制性標(biāo)簽管理可以將不合格企業(yè)清理出市場，起到提高市場集中度的作用，例如2011年Qs認(rèn)證使中國的乳制品生產(chǎn)企業(yè)從1176家銳減到643家，但是在改善產(chǎn)品信息不對稱性，引導(dǎo)企業(yè)良j生競爭方面卻很難發(fā)揮作用。從目前情況來看，只有少數(shù)乳制品生產(chǎn)企業(yè)在其高端液態(tài)奶產(chǎn)品上采用了有機(jī)或綠色標(biāo)簽等自愿性標(biāo)簽。

2.4重視乳制品安全事故的公眾監(jiān)督與消費(fèi)者維權(quán)

日本重視乳制品安全事故的公眾監(jiān)督，并通過召回適度和損害賠償維護(hù)消費(fèi)者的權(quán)益。首先，日本定期公布乳制品安全的實施情況和抽樣檢查結(jié)果，保證乳制品安全信息公開、透明，注重與消費(fèi)者的溝通和反饋。第二，日本對乳制品實施“自主召回”制度，即如生產(chǎn)企業(yè)在自檢中發(fā)現(xiàn)存在可能對人體健康造成不良影響的問題時，由企業(yè)自主判斷是否實施產(chǎn)品召回的制度。例如，2012年6月森永乳業(yè)召回了32.2萬盒牛奶，原因是這些牛奶中混入了微生物而變質(zhì)。第三，日本支持消費(fèi)者獲取事故損害賠償。例如，在森永砒霜奶粉中毒事件的處理中，森永公司成立了法人財團(tuán)“光協(xié)會”，每年支出10億日元以上的巨額資金，用于對受害者健康賠償和生活照顧方面。這些措施一方面改善了消費(fèi)者在乳制品安全事故中的弱勢地位，另一方面增加乳制品企業(yè)的違規(guī)成本，從而降低了乳制品安全事故發(fā)生率和危害性。

中國在乳制品安全事故的公共監(jiān)督機(jī)制和消費(fèi)者維權(quán)方面還存在較大差距。第一，乳制品安全監(jiān)督機(jī)制不完善。2004年的阜陽奶粉事件和2008年“三聚氰胺”事件等都是在已經(jīng)造成嚴(yán)重?fù)p失，并由媒體曝光之后才進(jìn)入公眾視線，這暴露出我國在乳制品安全日常監(jiān)管方面存在問題。第二，產(chǎn)品溯源信息缺失導(dǎo)致乳制品召回難以實現(xiàn)。例如2012年光明乳業(yè)宣稱要對7月10日生產(chǎn)的誤摻了食品級堿水的產(chǎn)品實施全部召回，而在很多消費(fèi)者既沒有留手機(jī)號碼，也沒留家庭住址的情況下，“全部召回”根本無法實現(xiàn)。第三，消費(fèi)者損害賠償和事故罰款金額較低，降低了乳制品企業(yè)的違規(guī)成本。例如，由于問題乳制品企業(yè)破產(chǎn)，一些在2004年阜陽奶粉事件中受害的家庭至今沒有得到賠償；而2008年的“三聚氰胺”事件的處理中，法院對三鹿乳業(yè)的罰款金額為4 937萬余元人民幣，這個金額遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于日本的罰金標(biāo)準(zhǔn)，對于大型乳制品生產(chǎn)企業(yè)很難起到警示和震懾作用。

3.對中國治理乳制品安全問題的啟示

通過前文的分析可知，中日在乳制品安全事故特征方面存在一定共性，而我國在治理乳制品安全措施方面與日本仍存在一定差距，因此日本實現(xiàn)乳制品安全由亂到治所采取的一系列成功做法，可以為中國提供有益的借鑒和啟示。

第一，加強(qiáng)食品安全法制建設(shè)。借鑒日本的做法，出臺在飼料安全、加工過程管理等環(huán)節(jié)的立法，完善食品安全法律的產(chǎn)業(yè)鏈體系。不失時機(jī)地修訂現(xiàn)有的法律法規(guī)，改變多采用針對企業(yè)的行政監(jiān)管手段的現(xiàn)狀，逐漸向針對產(chǎn)品的市場監(jiān)管方式過渡，引導(dǎo)乳制品企業(yè)進(jìn)行良性的市場競爭。

第二，構(gòu)建多層次標(biāo)準(zhǔn)體系。發(fā)展行業(yè)協(xié)會標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。目前，中國的乳制品標(biāo)準(zhǔn)多是國家層面的，因為沒有企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)協(xié)會標(biāo)準(zhǔn)作為支撐，所以在制定和執(zhí)行中都存在著高不成、低難就的問題。借鑒日本的做法，本文認(rèn)為在乳制品標(biāo)準(zhǔn)方面，應(yīng)該建立企業(yè)、行業(yè)協(xié)會和國家3個層次的標(biāo)準(zhǔn)體系。企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)協(xié)會標(biāo)準(zhǔn)既可以根據(jù)企業(yè)和行業(yè)需要靈活調(diào)整，又可以作為國家標(biāo)準(zhǔn)的儲備和補(bǔ)充。

第三，適當(dāng)增加自愿性標(biāo)識與認(rèn)證。本文認(rèn)為應(yīng)該借鑒日本的做法，在現(xiàn)行強(qiáng)制性標(biāo)簽的基礎(chǔ)上，適當(dāng)增加自愿性標(biāo)識與認(rèn)證。例如，在中國的乳制品包裝上很難找到具體脂肪含量的標(biāo)識，而在日本脂肪含量指標(biāo)是一項自愿性標(biāo)識，市場上可以找到多種脂肪含量從0%到100%的乳制品。又如，乳制品加工環(huán)節(jié)的GMP認(rèn)證在日本是一項自愿性認(rèn)證，而中國在已有QS強(qiáng)制認(rèn)證的基礎(chǔ)上又在推行嬰幼兒乳粉生產(chǎn)企業(yè)的GMP強(qiáng)制認(rèn)證。反復(fù)的強(qiáng)制認(rèn)證不但不能達(dá)到提高產(chǎn)品質(zhì)量的目的，而且由于增加了企業(yè)的生產(chǎn)成本和缺乏后續(xù)的認(rèn)證管理，乳制品生產(chǎn)企業(yè)降低產(chǎn)品質(zhì)量、摻假的動機(jī)反而增強(qiáng)了。

第四，提高乳制品加工企業(yè)的違規(guī)成本。針對中國違規(guī)成本較低的實際情況，可以借鑒日本的做法，采取改善乳制品質(zhì)量信息透明度、推行“自主召回”制度和加大對安全事故的處罰力度等方式提高乳制品生產(chǎn)企業(yè)的違規(guī)成本，從而降低乳制品安全事故發(fā)生率。