泉州市農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理的發(fā)展研究

李春鵬

一、現(xiàn)狀

農(nóng)村公路一般指縣鄉(xiāng)公路和通村公路，包括縣道、鄉(xiāng)道、村道。它是公路網(wǎng)的有機(jī)組成部分，是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、溝通城鄉(xiāng)人流物流的重要基礎(chǔ)設(shè)施［1］。農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理是保證農(nóng)村公路正常運(yùn)行的重要工作。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理的弊端不斷突顯，迫切需要加強(qiáng)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理。

20世紀(jì)90年代以來，泉州市以改造建設(shè)為主大力發(fā)展農(nóng)村公路，主要經(jīng)歷兩個(gè)階段。第一階段為村村通：到1997年底，在福建省率先實(shí)現(xiàn)建制村村村通公路的目標(biāo)；第二階段為通建制村公路路面硬化：至2005年底，在全省率先基本實(shí)現(xiàn)通建制村公路路面硬化的目標(biāo)，至2009年底通建制村公路路面硬化率達(dá)到100%。

至2012年年底，泉州普通公路通車?yán)锍踢_(dá)14 339.56km，基本形成“以泉州市為中心、國省道為主干線、縣鄉(xiāng)村公路為集散網(wǎng)”的公路交通網(wǎng)絡(luò)格局，網(wǎng)絡(luò)化程度居中上等水平。但是，泉州公路技術(shù)等級(jí)依然偏低，且大部分地處山區(qū)，現(xiàn)有的公路交通條件還遠(yuǎn)不能滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。“十二五”期間，泉州市普通公路奮斗目標(biāo)是完成投資 140億元，努力提高公路等級(jí)化水平。

二、主要成效

（一）積極探索農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)模式，靈活組織養(yǎng)護(hù)作業(yè)生產(chǎn)

泉州市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是當(dāng)?shù)剞r(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理的主體。農(nóng)村公路的養(yǎng)護(hù)管理與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活密切相關(guān)。各地區(qū)針對(duì)當(dāng)?shù)氐墓返膶?shí)際情況，摸索出適合的養(yǎng)護(hù)模式。目前泉州市農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)已經(jīng)初步形成以社會(huì)化、專業(yè)化為主的養(yǎng)護(hù)管理模式。各地政府通過公開招投標(biāo)，選擇符合當(dāng)?shù)仞B(yǎng)護(hù)要求的專業(yè)養(yǎng)護(hù)公司，既能降低農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)費(fèi)用，也能提高農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理水平。

（二）建立完善的考核獎(jiǎng)罰機(jī)制，調(diào)動(dòng)員工工作積極性

泉州市已建立較為完善的考核獎(jiǎng)罰機(jī)制，調(diào)動(dòng)員工工作積極性。泉州市交通局從市財(cái)政拿出100萬元，獎(jiǎng)勵(lì)在檢查評(píng)比中成績較好的縣（市、區(qū)）?？己霜?jiǎng)罰機(jī)制的逐漸完善，調(diào)動(dòng)了相關(guān)人員的工作積極性，使泉州市農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理的各項(xiàng)工作得到了更好的落實(shí)。

（三）初步建立農(nóng)村公路日常養(yǎng)護(hù)運(yùn)行機(jī)制

建立農(nóng)村公路日常養(yǎng)護(hù)運(yùn)行機(jī)制是保證農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理持續(xù)發(fā)揮效果的重要保障。目前泉州市根據(jù)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理的特點(diǎn)，結(jié)合各地養(yǎng)護(hù)管理體制的現(xiàn)狀建立了專業(yè)養(yǎng)護(hù)和群眾養(yǎng)護(hù)相結(jié)合的農(nóng)村公路日常養(yǎng)護(hù)運(yùn)行機(jī)制。泉州大部分縣（市、區(qū)）的縣道由縣級(jí)公路管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)養(yǎng)護(hù)，鄉(xiāng)村道由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)組織負(fù)責(zé)養(yǎng)護(hù)。尤其是在鄉(xiāng)村公路日常養(yǎng)護(hù)方面，泉州各縣（市、區(qū)）根據(jù)各地縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)的實(shí)際情況，經(jīng)過不斷的嘗試和積極的探索，分別建立了個(gè)人承包養(yǎng)護(hù)、統(tǒng)一養(yǎng)護(hù)等靈活的農(nóng)村公路日常養(yǎng)護(hù)機(jī)制，并取得了較好的效果［1］。

三、主要問題

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，泉州市農(nóng)村公路里程數(shù)不斷增加，農(nóng)村公路建設(shè)等級(jí)也不斷提高，但隨之而來的農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)和管理問題也變得日益突出和繁重［2］，已成為影響農(nóng)村公路事業(yè)健康發(fā)展的重要因素。

（一）農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理意識(shí)薄弱，責(zé)任不明

養(yǎng)護(hù)是公路發(fā)展中的重大問題，而在泉州市的一些地方，重建輕養(yǎng)的思想比較嚴(yán)重。公路沿線部分群眾愛路護(hù)路意識(shí)差，任意侵占公路、開設(shè)馬路商店、利用公路打場(chǎng)曬糧等影響公路暢通的現(xiàn)象嚴(yán)重。雖然現(xiàn)在已明確縣級(jí)人民政府是農(nóng)村公路的責(zé)任主體，但具體責(zé)任還不明確，導(dǎo)致部分農(nóng)村公路未得到有效養(yǎng)護(hù)。

（二）尚未出臺(tái)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)配套政策

目前，三明、莆田、龍巖、寧德4個(gè)市已由市政府下發(fā)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)意見，在意見中明確了市、縣兩級(jí)養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)、人員、資金等問題。各地交通部門在省政府辦公廳意見下發(fā)后，迅速組織開展了相關(guān)宣傳、培訓(xùn)。但泉州市目前農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)配套政策還較欠缺。

（三）養(yǎng)護(hù)資金短缺

目前泉州市農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金嚴(yán)重短缺。部分縣（市、區(qū)）在農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金籌措過程中，對(duì)縣級(jí)政府是農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理的責(zé)任主體的認(rèn)識(shí)不充分，資金來源渠道單一，過分依賴省級(jí)補(bǔ)助資金，農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理的資金投入不足［1］。少數(shù)縣的地方財(cái)政對(duì)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)的投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到最低養(yǎng)護(hù)需求。各級(jí)地方政府投入養(yǎng)護(hù)的資金少，致使很多公路處于失養(yǎng)狀態(tài)，排水系統(tǒng)不暢，造成公路病害嚴(yán)重，通行能力差，直接影響到農(nóng)村公路的經(jīng)濟(jì)效益。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近5年遭受臺(tái)風(fēng)暴雨襲擊農(nóng)村公路損失達(dá)5.7億元。其中，因設(shè)施不完善、管養(yǎng)不到位、抗災(zāi)能力差等造成的損失約占60%，達(dá)3.4億元。因此，加強(qiáng)農(nóng)村公路管養(yǎng)工作已十分迫切。

（四）農(nóng)村公路管養(yǎng)人員嚴(yán)重不足

目前泉州市許多地區(qū)管養(yǎng)人員為兼職人員，且人數(shù)較少，部分地區(qū)甚至無人管理。隨著泉州農(nóng)村公路里程大幅增長，農(nóng)村公路的養(yǎng)護(hù)管理要求不斷提高，現(xiàn)有管理人員已不能滿足農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理工作的需要。受到人員編制、資金管理等方面的制約，尤其是在農(nóng)村公路應(yīng)急搶險(xiǎn)、路產(chǎn)路權(quán)維護(hù)、養(yǎng)護(hù)資金管理等方面，由于沒有專業(yè)的機(jī)構(gòu)、專職人員和專業(yè)人員，落實(shí)效果差［1］。農(nóng)村公路一線養(yǎng)護(hù)管理人員數(shù)量少、待遇低且缺乏基本養(yǎng)護(hù)知識(shí)，影響了泉州市農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)工作質(zhì)量和效益。

（五）農(nóng)村公路建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不高，養(yǎng)護(hù)成本高

泉州市絕大部分農(nóng)村公路是鄉(xiāng)村自籌建設(shè)的，由于建設(shè)經(jīng)費(fèi)不足，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不高，配套設(shè)施不完整，建成的公路先天不足，抗災(zāi)能力差，反而造成了養(yǎng)護(hù)成本提高，加劇了泉州市農(nóng)村公路的養(yǎng)護(hù)難度。

表1 泉州農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)與福建省其他設(shè)區(qū)市對(duì)比情況

四、泉州與其它地區(qū)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理的對(duì)比分析

根據(jù)2009年福建省市（區(qū)）養(yǎng)護(hù)管理工作開展情況按評(píng)分高低次序排名為：龍巖、泉州、福州、廈門和莆田（并列）、南平、三明、寧德、漳州。從總分來看，泉州總分為68.6，居位第二，但是與龍巖 （總分為84.0）差距懸殊，與其它區(qū)市的總分差距甚微。泉州必須改善農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)存在的不足，否則很容易落后于其它地區(qū)。從養(yǎng)護(hù)管理人員、機(jī)構(gòu)來看，該項(xiàng)泉州排名第5，位居中下水平。目前，泉州已經(jīng)設(shè)置農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)，但機(jī)構(gòu)設(shè)置不健全，管養(yǎng)人員嚴(yán)重不足，必須加強(qiáng)機(jī)構(gòu)和人員的建設(shè)。從省補(bǔ)及配套資金到位與使用來看，泉州排名第5，位居中下水平，說明泉州農(nóng)村公路的養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足。從管養(yǎng)工作開展與管養(yǎng)質(zhì)量來看，泉州排名第2，說明泉州農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理工作按照省對(duì)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)工作部署，緊緊圍繞“村村通路，路路通暢”的養(yǎng)護(hù)目標(biāo)，在養(yǎng)護(hù)和管理方面開展了大量工作，并取得了較好的成績［3］。

泉州市積極進(jìn)行農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)體制改革，雖然取得了一定的成效，但與福建省內(nèi)其他地區(qū)相比存在一定不足，與先進(jìn)地區(qū)差距較大。目前，福建省成立專門的農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理機(jī)構(gòu)的地區(qū)占51%，明確劃分管理負(fù)責(zé)人的地區(qū)占97%，落實(shí)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理人員的占76%［4］。而泉州市目前正在籌備出臺(tái)農(nóng)村公路的養(yǎng)護(hù)管理政策，管理人員和農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金較為缺乏，制約了泉州的農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理工作的開展。

五、建議

針對(duì)泉州市農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理困難的問題，要積極探索農(nóng)村公路管養(yǎng)新模式，確保農(nóng)村公路健康發(fā)展。根據(jù)國家、省市等農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)有關(guān)規(guī)定，結(jié)合泉州市的實(shí)際，借鑒國內(nèi)外先進(jìn)理念與實(shí)踐情況，提出泉州農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)體制改革的建議。

（一）出臺(tái)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)配套政策，明確農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理的責(zé)任主體

養(yǎng)護(hù)管理責(zé)任主體不明，職責(zé)不清，機(jī)制不一是當(dāng)前泉州市在農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理上突出的問題［5］，從源頭上無法保障泉州市農(nóng)村公路的持續(xù)發(fā)展。泉州市政府部門和農(nóng)村公路管理部門，必須盡快完善與泉州當(dāng)?shù)剞r(nóng)村公路發(fā)展現(xiàn)狀相適應(yīng)的養(yǎng)護(hù)管理體制，確保養(yǎng)護(hù)管理資金到位，促進(jìn)泉州農(nóng)村公路的持續(xù)和穩(wěn)定發(fā)展［3］。解決農(nóng)村公路管養(yǎng)問題，泉州市政府或主管部門必須加快農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)政策的制定，進(jìn)一步明確農(nóng)村公路的責(zé)任主體，規(guī)范各級(jí)主管部門的職責(zé)和權(quán)限，建立適宜的農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理體制，保障農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理工作的開展。要進(jìn)一步貫徹落實(shí)《福建省農(nóng)村公路條例》和《福建省農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理體制改革實(shí)施方案》，落實(shí)各級(jí)管理部門的權(quán)利和義務(wù)，規(guī)范組織建設(shè)、人員隊(duì)伍、養(yǎng)管內(nèi)容、任務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、考核獎(jiǎng)懲等。農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理工作實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理，標(biāo)準(zhǔn)適度，安全暢通，多方籌資，管養(yǎng)并重”的原則?？h（市、區(qū)）人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理工作。

（二）健全農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理機(jī)構(gòu)

根據(jù)福建省政府農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)意見精神，泉州市在縣一級(jí)通過內(nèi)部編制調(diào)劑或社會(huì)招聘等方式，設(shè)置農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理機(jī)構(gòu)；在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）要確保有負(fù)責(zé)人分管農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)；對(duì)村民委員會(huì)要確定兼職農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理員，真正使農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)有機(jī)構(gòu)管理、有人管理。

泉州市交通主管部門負(fù)責(zé)組織、指導(dǎo)全市農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理工作?？h（市、區(qū)）人民政府交通主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理工作，是縣道養(yǎng)護(hù)管理的責(zé)任主體。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)道、村道養(yǎng)護(hù)管理的工作，是鄉(xiāng)道養(yǎng)護(hù)管理的責(zé)任主體［6］。村民委員會(huì)具體負(fù)責(zé)所管養(yǎng)村道的養(yǎng)護(hù)管理工作，是村道養(yǎng)護(hù)管理的責(zé)任主體。承擔(dān)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)的單位或個(gè)人負(fù)責(zé)組織實(shí)施所管養(yǎng)路段的養(yǎng)護(hù)工作。

（三）加大農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)投入

資金問題是困擾和制約泉州市農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)的最主要的問題。泉州市各地區(qū)農(nóng)村公路的管理部門，應(yīng)通過多種方式積極籌集資金，建立農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，并且加大農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理的資金投入，是完成農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理工作的首要條件［3］。泉州市要通過多元化籌資方式，確保地方養(yǎng)護(hù)配套資金不低于省級(jí)籌措標(biāo)準(zhǔn)，并要求將資金足額撥付到養(yǎng)護(hù)專戶（或?qū)Ｙ~）。同時(shí)，各地交通部門要進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金賬目，做好資金核算，使養(yǎng)護(hù)資金管理更加規(guī)范，確保?？顚Ｓ?。

（四）進(jìn)一步加大養(yǎng)護(hù)管理宣傳力度

對(duì)泉州市農(nóng)村公路路政管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及縣級(jí)以上交通主管部門應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村公路、農(nóng)村公路用地、農(nóng)村公路建筑控制區(qū)及農(nóng)村公路附屬設(shè)施的管理和保護(hù)［3］。各地交通部門可以通過強(qiáng)化宣傳，樹立建養(yǎng)并重理念，讓社會(huì)各界增強(qiáng)養(yǎng)護(hù)意識(shí)，形成愛路護(hù)路共識(shí)，讓廣大農(nóng)村群眾發(fā)揮主人翁精神，主動(dòng)參與農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理，為農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)營造良好氛圍。各地政府部門和交通部門應(yīng)該加大農(nóng)村公路法律法規(guī)的宣傳，增強(qiáng)農(nóng)村公路周邊人民群眾的法制觀念，提高愛護(hù)公路的自覺性。同時(shí)，鼓勵(lì)各地村民制定農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理的村規(guī)、民約，限制超載車輛在農(nóng)村公路上行駛，杜絕在農(nóng)村公路上打場(chǎng)曬糧、路肩上堆放雜物［7］。各行政村可以指定一名村干部負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)公路管養(yǎng)工作，并可配備一名或多名交通助理，制止侵占農(nóng)村公路、損害農(nóng)村公路的現(xiàn)象，保護(hù)農(nóng)村公路能夠正常發(fā)揮作用［3］。

（五）結(jié)合實(shí)際，因地制宜，積極探索泉州市農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)模式

當(dāng)前，泉州市已經(jīng)建成使用的農(nóng)村公路中，各地區(qū)對(duì)于農(nóng)村公路管、養(yǎng)的態(tài)度和方法各不相同，效果也大相徑庭，可因地制宜地制定適合本地實(shí)際的農(nóng)村公路管養(yǎng)模式。泉州可以借鑒國內(nèi)外先進(jìn)的養(yǎng)護(hù)模式，如全國典型的“棗莊模式”。認(rèn)真謀劃今后一段時(shí)期農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)工作，建立完善地建、管、養(yǎng)、運(yùn)體制，為農(nóng)村公路發(fā)展提供持久動(dòng)力。

由于農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)工程量巨大，目前泉州市政府投入了一定的補(bǔ)貼資金，但遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)村公路管理與養(yǎng)護(hù)的需要，充分利用好的現(xiàn)有的資金并取得最好的效果是當(dāng)前需要解決的重要問題［8］。根據(jù)農(nóng)村公路的交通量、路面類型，建議泉州市農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)可采用“一個(gè)主導(dǎo)，二個(gè)到位，四級(jí)管理”的模式。一個(gè)主導(dǎo)，即政府主導(dǎo)；二個(gè)到位，即資金到位和人員到位；四級(jí)管理， 即“市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村”的四級(jí)管理。針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村公路的責(zé)任主體是各級(jí)政府，可以采用可實(shí)行“分級(jí)管理、分級(jí)養(yǎng)護(hù)”的管養(yǎng)運(yùn)行機(jī)制，逐步形成“市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村”的四級(jí)農(nóng)村公路管養(yǎng)保證體系，從而保證農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)的常態(tài)化。

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