楊安華，張 偉

(江蘇師范大學(xué)，江蘇徐州 221116)

0 引言

《武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃(2011—2020年)》頒布實(shí)施，意味著我國(guó)集中連片特殊困難地區(qū)(下文簡(jiǎn)稱“片區(qū)”或“連片特困地區(qū)”)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)國(guó)家新戰(zhàn)略的出臺(tái)。中共中央決定將武陵山區(qū)、烏蒙山區(qū)與秦巴山區(qū)等14大片區(qū)作為今后十年扶貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)。該戰(zhàn)略是中央根據(jù)扶貧開發(fā)新形勢(shì)和全面建設(shè)小康社會(huì)總體目標(biāo)做出的重大戰(zhàn)略部署，采取區(qū)域發(fā)展與扶貧開發(fā)有機(jī)結(jié)合之非常規(guī)手段，以徹底解決連片特困地區(qū)這樣一批一般經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不能帶動(dòng)、常規(guī)扶貧手段難以奏效的區(qū)域的貧困問題［1］。黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人高度重視該戰(zhàn)略的實(shí)施，先后赴武陵山片區(qū)中心地帶詳細(xì)考察實(shí)施情況。

嚴(yán)重的自然災(zāi)害已經(jīng)成為制約連片特困區(qū)發(fā)展和扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略順利實(shí)施的重要瓶頸，提高基層組織防災(zāi)減災(zāi)能力，降低災(zāi)害造成的損失和危害，也就成為實(shí)施片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略不可或缺的重要環(huán)節(jié)。正是出于對(duì)災(zāi)害破壞性和防災(zāi)減災(zāi)工作重要性的深刻認(rèn)識(shí)，各片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃均將防災(zāi)減災(zāi)作為重要內(nèi)容，指出應(yīng)“加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)，完善各類災(zāi)害監(jiān)測(cè)網(wǎng)站，劃定災(zāi)害重點(diǎn)防范區(qū)，增強(qiáng)災(zāi)害預(yù)警評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)防范管理能力”①國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家民委:《武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)(2011—2020年)》等各大片區(qū)規(guī)劃。。片區(qū)目前在防災(zāi)減災(zāi)建設(shè)方面做了哪些工作，存在哪些問題，是加強(qiáng)片區(qū)防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)的前提條件。為了對(duì)該問題有全面認(rèn)識(shí)，我們以武陵山湖南片區(qū)三個(gè)少數(shù)民族村為重點(diǎn)對(duì)象，以公共設(shè)施建設(shè)能力、自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理能力、自然災(zāi)害工程防御能力等9大能力為一級(jí)指標(biāo)和39項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)構(gòu)成的農(nóng)村防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)框架體系［2］進(jìn)行了全面調(diào)查。

1 基本情況

武陵山片區(qū)是以武陵山脈為中心的湘鄂渝黔邊境鄰近地區(qū)，包括湘鄂渝黔四省市交界地區(qū)的71個(gè)縣(市、區(qū))，國(guó)土總面積為17.18km2。2010年末，總?cè)丝?645萬人，其中鄉(xiāng)村人口2792萬人［3］，是跨省交界面大、少數(shù)民族聚集多、貧困人口分布廣的一大片區(qū)。其平均海拔高，氣候惡劣，旱澇災(zāi)害并存，泥石流、風(fēng)災(zāi)、雨雪冰凍等災(zāi)害易發(fā)，且水土流失、石漠化現(xiàn)象嚴(yán)重。在這里，災(zāi)害具有多樣性和高頻性。常見的災(zāi)害有洪水、干旱、泥石流、塌方、大風(fēng)等。據(jù)張大維對(duì)武陵山片區(qū)149個(gè)村的調(diào)查顯示，近5年來，在有效的124個(gè)樣本社區(qū)中，共發(fā)生366次水災(zāi)、290次病蟲災(zāi)、281次風(fēng)災(zāi)、280次旱災(zāi)、169次山洪泥石流災(zāi)、121次冰雹災(zāi)、117次霜凍災(zāi)、66次山林火災(zāi)等。其中有42%的村莊發(fā)生過3次較強(qiáng)災(zāi)害，54.9%的村莊發(fā)生過2次較強(qiáng)災(zāi)害，60%以上的村莊發(fā)生過1次較強(qiáng)災(zāi)害［4］。筆者十年前在湘西地區(qū)所做的一次調(diào)查在一定程度上驗(yàn)證了這一調(diào)查結(jié)果。此次調(diào)查發(fā)現(xiàn)，災(zāi)害對(duì)片區(qū)人民的危害非常嚴(yán)重。較為突出的一個(gè)例子是湘西雙鳳村(為自然村，2003年實(shí)際人口259人)，僅1940年的一次鼠疫，就導(dǎo)致全寨村民大部分感染，死亡60多人。1959—1960年的饑荒中，全寨餓死80人，占當(dāng)時(shí)村寨總?cè)丝诘?/5。1984年的傷寒病，村民感染過半，死亡3人。1993年、1995年洪災(zāi)分別沖走稻田40畝和60畝;2000年洪災(zāi)造成村公路大量毀壞，沖走茶林10畝、稻田6畝(村寨共200多余稻田)［5］。

本次調(diào)研于2012年7—8月進(jìn)行，重點(diǎn)調(diào)查對(duì)象為武陵山片區(qū)湖南省境內(nèi)的三個(gè)少數(shù)民族農(nóng)村社區(qū)(以下簡(jiǎn)稱“三村”)，分別是常德市桃源縣楓樹維回自治鄉(xiāng)維回新村、湘西土家族苗族自治州永順縣永茂鎮(zhèn)永茂村和古丈縣巖頭寨鎮(zhèn)巖頭寨村。前一個(gè)村為平原村，后二者為山區(qū)村。維回新村居民621戶，2296人，其中維吾爾族1870人，回族215人，另有部分土家族、苗族、白族等少數(shù)民族居住其中。該村也是目前除新疆外最大的維吾爾族集中居住地，素有中國(guó)維吾爾族“第二故鄉(xiāng)”之稱①其所在的維族回族自治鄉(xiāng)2012年總?cè)丝?2207人，其中維吾爾族7883人，回族1316人。需要指出的是，桃源縣并未納入國(guó)家連片特困地區(qū)范圍，但因其地處武陵山區(qū)，再加上經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，《湖南武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)實(shí)施規(guī)劃》中將其納入湖南武陵山片區(qū)范圍。。永茂村村民主要是土家族，2012年全村人口2494人。巖頭寨村人口構(gòu)成主要為土家族和苗族，2012年全村人口1425人。調(diào)查方式包括對(duì)三村村干部和村民的問卷調(diào)查與訪談，以及對(duì)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、縣(市)級(jí)防災(zāi)減災(zāi)相關(guān)干部的訪談，同時(shí)考察了經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況。在問卷調(diào)查方面，主要按照表1中的框架進(jìn)行問題設(shè)計(jì)。另外，為了檢驗(yàn)村級(jí)組織防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)的效果，對(duì)村民的防災(zāi)減災(zāi)能力進(jìn)行調(diào)查。調(diào)查問卷包括發(fā)給村民和村干部②本項(xiàng)目所指的村干部為廣義上的村干部，包括黨支部書記、村委會(huì)主任、治保主任、婦女主任、團(tuán)支部書記和村會(huì)計(jì)。的兩種——發(fā)給村民的問卷是300份，每個(gè)村分別都發(fā)放了100份問卷(但每戶只發(fā)放一份問卷)，回收率為95.6%，有效率為92%;發(fā)給村干部的問卷一共是18份，每個(gè)村6份，回收率和有效率均為100%。如下是三個(gè)村的災(zāi)害情況。以下資料如未注明，均來自上述調(diào)查。

2 調(diào)查結(jié)果

本次調(diào)查從防災(zāi)減災(zāi)九大能力方面進(jìn)行了深入考察，試圖全面了解片區(qū)村級(jí)組織在防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)上所做的工作與存在的問題。結(jié)果顯示:

2.1 公共設(shè)施建設(shè)基本能力已經(jīng)具備，但防災(zāi)意識(shí)淡薄，災(zāi)害保障能力弱

我們從交通、通訊、衛(wèi)生等7個(gè)方面考察各村的公共設(shè)施建設(shè)與保障能力。在交通方面，維回新村和永茂村均已通水泥路，巖頭寨村的村級(jí)公路路面比較糟糕，通往古丈縣城的水泥路也尚未完全鋪好，而且只有一條馬路通往外界，道路的易損性也較高，存在著一旦發(fā)生災(zāi)害道路損壞，救援力量難以及時(shí)到達(dá)的隱患。在通訊方面，三個(gè)村的通訊設(shè)施建設(shè)都比較好，在非巨災(zāi)的情況下都能夠保持通訊暢通，每個(gè)村委會(huì)都開通了程控電話網(wǎng)絡(luò)，家庭中手機(jī)使用很普遍。但在廣播網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方面，只有維回新村的廣播網(wǎng)運(yùn)行良好。在醫(yī)療衛(wèi)生室方面，三村雖然都有醫(yī)療衛(wèi)生室，但均未對(duì)村民開展過緊急救護(hù)等基本技能方面的培訓(xùn)。在避難場(chǎng)所建設(shè)方面，雖然《國(guó)家綜合減災(zāi)“十一五”規(guī)劃》等將避難場(chǎng)所的建設(shè)作為加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)能力的重要內(nèi)容之一，但調(diào)查顯示，三村在這方面均未做任何工作。在落實(shí)安全標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任方面，三村都還很欠缺。各村村干部均不知道建設(shè)部于2004年頒布的《關(guān)于加強(qiáng)村鎮(zhèn)建設(shè)工程質(zhì)量安全管理的若干意見》及其相關(guān)規(guī)定，修建新房時(shí)各村都未給農(nóng)戶提供安全標(biāo)準(zhǔn)，也未能對(duì)農(nóng)戶新建住房提供任何指導(dǎo);汶川地震以來，三村也都沒有對(duì)小學(xué)和衛(wèi)生站等公共設(shè)施進(jìn)行檢修或加固?？梢姡宕寮?jí)組織雖然具備了基本的公共設(shè)施建設(shè)能力，但防災(zāi)意識(shí)非常欠缺，導(dǎo)致公共設(shè)施的災(zāi)害保障能力很低。

2.2 自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理能力低，不能滿足時(shí)代需求

我們對(duì)表2中六個(gè)指標(biāo)進(jìn)行了考察，表4是村干部對(duì)這些問題回答“是”的情況。結(jié)果顯示，大部分村干部對(duì)本村災(zāi)害情況很熟悉，對(duì)本村的自然災(zāi)害進(jìn)行了一定程度上的摸底，并知道災(zāi)害隱患點(diǎn)可能造成的危害。如在“你是否知道村里可能發(fā)生哪些自然災(zāi)害”的回答中，他們往往會(huì)非?？隙ǖ卣f“當(dāng)然知道，這怎么會(huì)不知道?!”然后，一一列舉。但三村均未制定防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃或應(yīng)急管理規(guī)劃，也未對(duì)村民進(jìn)行過防災(zāi)減災(zāi)知識(shí)、技能培訓(xùn)與演練，只有永茂村制定了三處地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)的防御預(yù)案。在公共隱患點(diǎn)治理方面，三村均存在明顯的公共災(zāi)害隱患點(diǎn)。永茂村被7·9特大泥石流淹沒的河道和沖毀的河堤因缺乏經(jīng)費(fèi)一直未修復(fù);村中存在的三處大型滑坡隱患，威脅著一半村民(1200多人)的生命財(cái)產(chǎn)安全，也因缺乏資金而未采取有效排患措施。巖頭寨村亮坪水庫左壩頭漏水，有縱向裂縫。維回新村小學(xué)的校舍和公共廁所已嚴(yán)重老化，不僅衛(wèi)生狀況惡劣，學(xué)校公共廁所房頂漏水，且墻面已開裂，存在明顯的災(zāi)害隱患。維回新村地下水污染嚴(yán)重，“吃水會(huì)得癌癥”，但并未采取有效的方式加以治理。

表1 自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理能力建設(shè)情況Tab.1 Construction condition of natural disaster risk management cappacity

農(nóng)村災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理能力是國(guó)家災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理能力的基石，因?yàn)榇甯刹扛恿私獗敬宓臑?zāi)害情況。十二五期間要“建立國(guó)家、區(qū)域綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)估制度”，“基本建成國(guó)家綜合減災(zāi)與風(fēng)險(xiǎn)管理信息平臺(tái)”［6］，都需要建立在科學(xué)的村級(jí)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估基礎(chǔ)之上。災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的目標(biāo)是將災(zāi)害消滅在萌芽狀態(tài)。而加強(qiáng)村級(jí)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理能力建設(shè)無疑是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)最為有效的手段。但從三村的情況看，我國(guó)農(nóng)村自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理能力偏低，不能適應(yīng)自然災(zāi)害不斷增多的現(xiàn)實(shí)，難以為農(nóng)村社區(qū)提供基本的防災(zāi)減災(zāi)公共服務(wù)。

2.3 自然災(zāi)害工程防御能力弱，難以防范災(zāi)害的發(fā)生和抗擊災(zāi)害的影響

夯實(shí)的防御工程是提高防災(zāi)抗災(zāi)與災(zāi)害響應(yīng)能力的強(qiáng)有力后盾。考慮到農(nóng)村的實(shí)際情況，我們?cè)O(shè)計(jì)了衡量村級(jí)自然災(zāi)害工程防御能力的六項(xiàng)指標(biāo)(見表1)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，三村均沒有現(xiàn)代防汛抗旱等災(zāi)害防御工程，只有巖頭寨村中建有一個(gè)用以滅火的小水池。在水利建設(shè)方面，維回新村的灌溉工程和飲水工程比較完善，但全村的排水工程建設(shè)滯后，每逢大雨必漲水。永茂村和巖頭寨村雖然都安裝了自來水，但因水源不好而經(jīng)常斷水。每個(gè)村都有不少農(nóng)戶因各種原因而未能接通自來水。而在灌溉工程方面，永茂村未建專門的灌溉工程，還處于靠天吃飯的狀態(tài)，巖頭寨村只有一個(gè)小型水庫。在河流疏通上，永茂村發(fā)生7·9特大泥石流后，被毀壞的河道一直沒得到有效梳通，變成了長(zhǎng)期性的災(zāi)害隱患。在巖頭寨村，被1989年發(fā)生的山體滑坡填塞和毀壞的溪流也未及時(shí)疏通。顯然，三村自然災(zāi)害防御能力明顯偏低，現(xiàn)代自然災(zāi)害工程防御建設(shè)在三村尚未起步。

2.4 自然災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警能力低，難以對(duì)災(zāi)害進(jìn)行有效的監(jiān)測(cè)和預(yù)警

能否進(jìn)行有效的預(yù)警，對(duì)處于相同危險(xiǎn)中的人們所造成的傷亡程度會(huì)大不一樣。我國(guó)已經(jīng)提出了“完善自然災(zāi)害災(zāi)情上報(bào)與統(tǒng)計(jì)核查系統(tǒng)，尤其重視縣級(jí)以下災(zāi)害監(jiān)測(cè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”的目標(biāo)［6］。調(diào)查顯示，三村災(zāi)害預(yù)警預(yù)報(bào)工作都十分薄弱，只有35%的村民認(rèn)為在災(zāi)害將要發(fā)生時(shí)，會(huì)有人通知他們做好準(zhǔn)備。農(nóng)村災(zāi)害預(yù)警信息發(fā)布的途徑主要有:電視預(yù)告、廣播通告、電話通知和手機(jī)通知等幾種途徑和方式。在農(nóng)村，最好的災(zāi)害預(yù)警預(yù)報(bào)方式當(dāng)屬廣播，因?yàn)橄鄬?duì)于其他方式而言，廣播通知最為便捷有效。但遺憾的是，三村中只有維回新村的廣播網(wǎng)能夠正常運(yùn)行，其他兩個(gè)村的廣播網(wǎng)線路均已遭破壞。乃至于最古老的方式——鳴鑼在現(xiàn)代災(zāi)害預(yù)警預(yù)報(bào)中仍然發(fā)揮著最重要的作用。如永茂村2010年制定的三個(gè)地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)預(yù)防預(yù)案中，預(yù)警信號(hào)均為“鳴鑼”。對(duì)四項(xiàng)具體指標(biāo)的調(diào)查顯示，雖然多數(shù)村干部(66.7%)認(rèn)為對(duì)災(zāi)害隱患點(diǎn)進(jìn)行了檢測(cè)，但絕大多數(shù)(83.3%)認(rèn)為不能預(yù)測(cè)災(zāi)害的發(fā)生，一半的村干部認(rèn)為不能及時(shí)預(yù)報(bào)災(zāi)害。

2.5 防災(zāi)減災(zāi)科技支撐能力偏弱，不能為農(nóng)村減災(zāi)提供基本的科技支撐

防災(zāi)減災(zāi)科學(xué)化是現(xiàn)代應(yīng)急管理的根本要求?？傮w而言，我國(guó)人民尤其是廣大農(nóng)民對(duì)災(zāi)害的認(rèn)識(shí)還非常有限，加強(qiáng)現(xiàn)代科技在防災(zāi)減災(zāi)中作用顯得非常迫切。但因受經(jīng)濟(jì)和人才等多方面因素制約，我們僅從對(duì)村干部的防災(zāi)減災(zāi)相關(guān)培訓(xùn)、現(xiàn)代防災(zāi)減災(zāi)設(shè)備和科技減災(zāi)宣傳活動(dòng)三個(gè)方面來考察村級(jí)組織在這方面需具備的基本能力。調(diào)查顯示，三村中，只有維回新村和永茂村分別有2名和1名村干部參加過縣里組織的一次應(yīng)急管理培訓(xùn)。三村均沒有準(zhǔn)備現(xiàn)代防災(zāi)減災(zāi)設(shè)備，即使在村委會(huì)，連最基本的消防設(shè)備——滅火器也都沒有配備。三村也未曾開展過任何形式的科技減災(zāi)宣傳活動(dòng)。調(diào)查中我們還發(fā)現(xiàn)，至今為止，三個(gè)村的小學(xué)均未開展相關(guān)教育和宣傳工作。這表明片區(qū)村級(jí)組織層面的防災(zāi)減災(zāi)科技支撐能力還處于非常低的水平，無法為農(nóng)村減災(zāi)提供最基本的科技支撐。

2.6 防災(zāi)減災(zāi)人才和專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)能力滯后，防災(zāi)減災(zāi)缺乏人才保障

人才和專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)是提高防災(zāi)減災(zāi)能力的根本性保障。國(guó)家綜合減災(zāi)“十一五”和“十二五”規(guī)劃均將該能力作為重要內(nèi)容加以規(guī)定。但在農(nóng)村，要做到“加強(qiáng)減災(zāi)專業(yè)人才教育培訓(xùn)體系建設(shè)”和“加大經(jīng)費(fèi)、裝備投入，提高各級(jí)減災(zāi)隊(duì)伍特別是基層隊(duì)伍的應(yīng)急救援能力”，在目前均不現(xiàn)實(shí)?；趯?duì)農(nóng)村尤其是連片特困地區(qū)農(nóng)村現(xiàn)實(shí)的考慮，我們僅從防災(zāi)減災(zāi)機(jī)構(gòu)和災(zāi)害信息員建設(shè)兩個(gè)方面來衡量村級(jí)組織防災(zāi)減災(zāi)人才和專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)能力。調(diào)查顯示，三村在防災(zāi)減災(zāi)隊(duì)伍建設(shè)方面都非常欠缺，沒有任何專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，以村干部組成的兼職人員都沒有配備最基本的專業(yè)裝備。三村中只有永茂村成立了由村委會(huì)干部和民兵組成的災(zāi)害應(yīng)急小分隊(duì)，且也還只是形式上的。在災(zāi)害信息員建設(shè)方面，三村的災(zāi)害信息員也均由村干部兼任。在裝備與報(bào)酬方面，除了給每位災(zāi)害信息員120元/年的電話費(fèi)之外，未提供其他任何報(bào)酬，也未提供相關(guān)設(shè)備。顯然，這種很不健全、缺乏基本保障的人才隊(duì)伍無法肩負(fù)起一線防災(zāi)減災(zāi)的重任。

2.7 防災(zāi)減災(zāi)文化建設(shè)能力偏低，難以適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的要求

防災(zāi)減災(zāi)文化的培育，是通過政府和群眾防災(zāi)減災(zāi)的意識(shí)強(qiáng)化，固化和優(yōu)化防災(zāi)減災(zāi)的流程和制度，從而形成政府和群眾防災(zāi)減災(zāi)行為的自覺［7］。為增強(qiáng)公眾的防災(zāi)意識(shí)，《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出“宣傳普及防災(zāi)減災(zāi)知識(shí)”，《國(guó)家綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃(2011—2015年)》更是提出“將防災(zāi)減災(zāi)文化建設(shè)作為加強(qiáng)社會(huì)主義文化建設(shè)的重要內(nèi)容，將防災(zāi)減災(zāi)文化服務(wù)作為國(guó)家公共文化服務(wù)體系的重要組成部分”，并將其提高到“綜合防災(zāi)減災(zāi)軟實(shí)力”的高度。但我們的調(diào)查顯示，三個(gè)村均未開展過任何形式的防災(zāi)減災(zāi)知識(shí)和技能的宣傳教育活動(dòng)，也未開展過防災(zāi)應(yīng)急演練活動(dòng)。我們對(duì)三個(gè)村所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣應(yīng)急辦等相關(guān)部門的調(diào)查同樣發(fā)現(xiàn)，防災(zāi)減災(zāi)知識(shí)和技能的宣傳教育并未得到應(yīng)有的重視。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大部分縣、鄉(xiāng)應(yīng)急辦等相關(guān)部門的工作人員不是專業(yè)人士，當(dāng)問及“你們是怎么開展防災(zāi)減災(zāi)知識(shí)和技能宣傳教育活動(dòng)的?”他們的回答是“從網(wǎng)上下載”。這表明，農(nóng)村防災(zāi)減災(zāi)文化能力建設(shè)尚未引起重視。

2.8 經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源保障能力弱，難以為防災(zāi)減災(zāi)提供基本的物資保障

提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是提升減災(zāi)能力的重要途徑和保障。三村從村民收入看，三村人均純收入都明顯低于全國(guó)水平。相對(duì)較高的是維回新村，2012年的人均純收入已達(dá)到4300元。永茂村和巖頭寨村則都不到1000元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于片區(qū)平均水平(2010年，片區(qū)人均純收入3499元)，相當(dāng)一部分農(nóng)戶還處于赤貧狀態(tài)。如果采用2300元的貧困標(biāo)準(zhǔn)，三村的貧困發(fā)生率處于非常高的水平，尤其是永茂村和巖頭寨村，80%以上的家庭處于貧困線之下。落后的經(jīng)濟(jì)直接導(dǎo)致了村級(jí)組織防災(zāi)減災(zāi)資源保障能力低下。調(diào)查顯示，三村均沒有儲(chǔ)備任何防災(zāi)減災(zāi)物資。這種情況下，一旦發(fā)生災(zāi)害，村級(jí)組織無法提供任何物資保障，將極大地加大災(zāi)害的危害。

2.9 環(huán)境保護(hù)能力偏低，經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摬刂鴩?yán)重的生態(tài)安全隱患

盡管很少有學(xué)者將環(huán)境保護(hù)作為一種防災(zāi)減災(zāi)能力，但事實(shí)表明，生態(tài)環(huán)境與自然災(zāi)害有著深刻關(guān)聯(lián)。生態(tài)環(huán)境脆弱是連片特困地區(qū)的最大區(qū)情之一，承載能力十分有限。在這樣的自然環(huán)境中，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)成為防災(zāi)減災(zāi)最為有效的措施之一。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，三村生態(tài)環(huán)境雖然總體上良好，但問題開始顯現(xiàn):三村均存在不同程度的垃圾污染，永茂村和巖頭寨村雖然地處深山，但生活垃圾和農(nóng)用產(chǎn)品垃圾隨處可見，潛藏著嚴(yán)重的生態(tài)安全隱患。維回新村目前已經(jīng)造成的環(huán)境污染已頗為嚴(yán)重，地下水受到嚴(yán)重污染。全村養(yǎng)雞大戶5戶，牛肉加工6戶，但未采取任何垃圾和污水處理措施。正是因?yàn)槿绱?，三村均存在飲水安全問題，如維回新村因“自來水管經(jīng)常出問題，斷水”，一些農(nóng)戶只得飲用水井里打出來的水。在森林保護(hù)方面，三村亂砍濫伐的現(xiàn)象仍然十分突出。另外，由于近年來的扶貧開發(fā)忽視傳統(tǒng)生計(jì)的可利用價(jià)值，砍伐油茶林等傳統(tǒng)本地作物，而大量種植耗水量大的外來物種煙草，觸動(dòng)了當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的脆弱環(huán)節(jié)，進(jìn)一步加劇了人與自然資源之間的沖突，潛藏著嚴(yán)重的生態(tài)安全隱患。①近年來我國(guó)扶貧開發(fā)之所以出現(xiàn)“久扶不脫貧”，甚至“越扶越貧”的現(xiàn)象，重要原因之一就是忽視本土的生態(tài)知識(shí)和傳統(tǒng)生計(jì)方式，而盲目上馬單項(xiàng)的經(jīng)濟(jì)扶貧項(xiàng)目，從而就違背了自然規(guī)律，打破了生態(tài)平衡進(jìn)而破壞了環(huán)境。詳情可參見參考文獻(xiàn):陳少玉《武陵山區(qū)扶貧開發(fā)中的生態(tài)隱憂》，《原生態(tài)民族文化學(xué)刊》2012年第4期。

在其他防災(zāi)減災(zāi)能力都不強(qiáng)的連片特困地區(qū)，良好的生態(tài)環(huán)境已經(jīng)成為保片區(qū)人民一方平安的最后一道防線。如果片區(qū)基層組織環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)，喪失了環(huán)境保護(hù)能力的話，片區(qū)人民將與災(zāi)難相伴，實(shí)現(xiàn)全面小康生活目標(biāo)，可能成為空話。

3 結(jié)語

我國(guó)是世界上受自然災(zāi)害影響最為嚴(yán)重的國(guó)家之一。在自然地理?xiàng)l件惡劣和社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的少數(shù)民族地區(qū)，災(zāi)害更是頻繁發(fā)生，業(yè)已常態(tài)化［9］，嚴(yán)重影響少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。通過對(duì)武陵山片區(qū)三個(gè)少數(shù)民族村級(jí)組織防災(zāi)減災(zāi)能力的調(diào)查與分析，得出如下結(jié)論:

(1)災(zāi)害是導(dǎo)致連片特困地區(qū)極度貧困的重要因素，作為連片特困地區(qū)發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略重要內(nèi)容的防災(zāi)減災(zāi)，需要以村級(jí)組織防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)為基礎(chǔ)和重點(diǎn);

(2)片區(qū)農(nóng)村防災(zāi)減災(zāi)工作需要建立完善的村級(jí)組織防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)體系，在此基礎(chǔ)上扎實(shí)開展防災(zāi)減災(zāi)和應(yīng)急管理工作;

(3)片區(qū)村級(jí)組織防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)尚未真正起步，任重道遠(yuǎn)。

［1］ 楊安華，李民.連片特困地區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)的戰(zhàn)略意義［N］.人民日?qǐng)?bào)，2012－5－17.

［2］ 楊安華.集中連片特困地區(qū)村級(jí)組織防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)研究報(bào)告［Z］.湖南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目結(jié)項(xiàng)報(bào)告，2013:12.

［3］ 國(guó)務(wù)院扶貧辦，國(guó)家發(fā)改委.武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃(2011—2020 年)［Z］，2011:42.

［4］ 張大維.集中連片少數(shù)民族困難社區(qū)的災(zāi)害與貧困關(guān)聯(lián)研究［J］.內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)，2011(5):127－133.

［5］ 楊安華.構(gòu)建民族地區(qū)危機(jī)管理體系［J］.公共管理評(píng)論，2005(3):120－134.

［6］ 國(guó)務(wù)院辦公廳.中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020)［N］.光明日?qǐng)?bào)，2011－12－2.

［7］ 唐鈞，鄭雯.培育防災(zāi)減災(zāi)文化全面應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)［J］.中國(guó)減災(zāi)，2012(9):40 －43.

［8］ 陳少玉.武陵山區(qū)扶貧開發(fā)中的生態(tài)隱憂［J］.原生態(tài)民族文化學(xué)刊，2012(4):148－151.

［9］ 李航，夏建新，吳燕紅.少數(shù)民族地區(qū)常態(tài)災(zāi)害危害度評(píng)價(jià)［J］.防災(zāi)科技學(xué)院學(xué)報(bào)，2012(4):60－65.