楊宏山

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創(chuàng)制性政策的執(zhí)行機(jī)制研究*
——基于政策學(xué)習(xí)的視角

楊宏山

政策執(zhí)行力是國家治理能力的應(yīng)有之義。在激勵理論的基礎(chǔ)上，引入中央政策的明晰度、地方政府的學(xué)習(xí)能力兩個自變量，構(gòu)建政策執(zhí)行的新模型，可分為四種不同的模式。政策執(zhí)行既是采取行動的過程，也是增進(jìn)認(rèn)知的過程，學(xué)習(xí)機(jī)制在其中發(fā)揮根本性作用。地方政府的學(xué)習(xí)能力受制于本地的財政能力、領(lǐng)導(dǎo)人的創(chuàng)新意愿、政策問題的顯著性以及可利用的智庫資源等。提升創(chuàng)制性政策的執(zhí)行力，需要提升地方政府的學(xué)習(xí)能力，在政策學(xué)習(xí)中細(xì)化政策內(nèi)容。

創(chuàng)制性政策；學(xué)習(xí)能力；政策執(zhí)行力；地方政府

政策執(zhí)行力是中國改革過程中廣受關(guān)注的一個現(xiàn)實問題。推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，不僅要提升頂層設(shè)計、戰(zhàn)略規(guī)劃和科學(xué)決策能力，也要提升地方政府的政策執(zhí)行力。在中共中央就全面深化改革做出戰(zhàn)略部署之后，如何貫徹落實這些重大決策，確保到2020年全面完成改革任務(wù)，在重要領(lǐng)域和重大議題上取得決定性成果，已經(jīng)成為中國新一輪改革的重要問題。

在政策執(zhí)行的理論分析中，一種流行性思路是以政策內(nèi)容完備為前提預(yù)設(shè)，認(rèn)為政策執(zhí)行就是采取行動落實公共政策，保證實施手段、行政流程、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)與政策規(guī)定相一致。然而，對于一項創(chuàng)制性政策來講，在其剛出臺時，由于認(rèn)知尚不充分，政策內(nèi)容大多并不完備，決策者往往只是提出總體性要求，并未規(guī)定具體目標(biāo)和政策手段。①本文界定的創(chuàng)制性政策是相對于一般性政策而言的。前者是為了填補(bǔ)政策空白或從總體上改變現(xiàn)有政策而出臺的新政策，它提出新的價值導(dǎo)向，而政策內(nèi)容相對模糊，有待在學(xué)習(xí)中增進(jìn)認(rèn)知，進(jìn)一步細(xì)化政策目標(biāo)和工具；后者是隨著認(rèn)知水平的提升而制定的實施細(xì)則，它對政策目標(biāo)和工具的規(guī)定更為翔實，更具有可操作性和可評估性。美國公共政策學(xué)者馬特蘭德發(fā)現(xiàn)，在政策制定過程中，為了減少在合法性階段面臨的爭議和沖突，新政策也會對政策目標(biāo)做模糊化處理。[1]當(dāng)政策內(nèi)容不完備時，執(zhí)行部門既要增進(jìn)政策認(rèn)知，也要結(jié)合實際細(xì)化政策方案，為政策執(zhí)行提供操作化的行動路徑。中國改革不是一攬子的理性制度設(shè)計，而是“利用各種形式的實踐和實驗進(jìn)行學(xué)習(xí)獲取必要的經(jīng)驗教訓(xùn)，進(jìn)而調(diào)整政策目標(biāo)和政策工具以回應(yīng)不斷變化的社會環(huán)境”[2]。創(chuàng)制性政策既要通過執(zhí)行轉(zhuǎn)化為實際結(jié)果，也要在執(zhí)行中檢驗、調(diào)整和不斷完善政策內(nèi)容。

本文從政策學(xué)習(xí)的視角構(gòu)建政策執(zhí)行力的一個理論模型，討論政策執(zhí)行中的學(xué)習(xí)使命及學(xué)習(xí)能力的影響因素。這一研究的目的在于為提升創(chuàng)制性政策的執(zhí)行力提供更為清晰的路線圖。

一、政策執(zhí)行力的兩種理論

在單一制的制度結(jié)構(gòu)下，上下級政府之間存在命令—服從關(guān)系，中央政府不僅提出施政目標(biāo)，還要求地方政府執(zhí)行中央政策和指令，將政策目的和目標(biāo)轉(zhuǎn)化為實際結(jié)果。中央政策通過自上而下的途徑進(jìn)行傳播，對各級地方政府都具有約束力。然而，地方政府也會采取拖延性、象征性策略，致使中央政策不能落到實處。政策執(zhí)行力的影響因素很多，美國公共政策學(xué)者奧圖爾梳理了100多篇政策執(zhí)行研究文獻(xiàn)，發(fā)現(xiàn)其中涉及300多個變量。[3]在中國政策執(zhí)行研究中，激勵因素一直是學(xué)界關(guān)注的關(guān)鍵變量，并形成了兩種競爭性觀點：一種觀點關(guān)注中央對地方的政治激勵，認(rèn)為地方政府和當(dāng)事官員具有自利性，如果缺乏晉升激勵和問責(zé)約束，政策執(zhí)行就會出現(xiàn)“上有政策、下有對策”現(xiàn)象；另一種觀點則聚焦于中央對地方的經(jīng)濟(jì)激勵，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)利益對地方政府行為的影響更為顯著。

政治激勵論凸顯了上下級政府之間、行政部門之間的利益沖突，認(rèn)為上級政府(部門)提供的政治激勵發(fā)揮了更大作用，提升政策執(zhí)行力的根本路徑在于強(qiáng)化監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制。周黎安提出了“晉升錦標(biāo)賽”概念，將中國經(jīng)濟(jì)奇跡視為干部晉升激勵制度的結(jié)果，認(rèn)為地方官員執(zhí)行中央政策的根本動機(jī)在于職位晉升。[4](P99)郁建興、高翔分析了中國地方政府行為的制度環(huán)境，認(rèn)為橫向問責(zé)機(jī)制不健全和縱向問責(zé)機(jī)制有限性，導(dǎo)致地方政府選擇性履行職能，提出只有完善政治問責(zé)機(jī)制才能確保地方政府全面履行職能。[5]

與政治激勵論的邏輯不同，經(jīng)濟(jì)激勵論認(rèn)為，預(yù)期經(jīng)濟(jì)收益對地方政府執(zhí)行中央政策的影響更具根本性，如果執(zhí)行一項政策能夠增加財政收益或獲取附加性優(yōu)惠政策，地方政府就會真正行動起來，將政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為實際結(jié)果。錢穎一提出，行政和財政分權(quán)擴(kuò)大了地方政府的自主權(quán)，為地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)提供了強(qiáng)激勵，為了謀求財政收益最大化，地方政府在政策執(zhí)行中采取了市場親善性行為。[6]實證研究發(fā)現(xiàn)，20世紀(jì)90年代以后，中國地方財政支出存在結(jié)構(gòu)性偏向，即偏好于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，優(yōu)先保障基礎(chǔ)設(shè)施和重點項目建設(shè)支出，而對社會管理和公共服務(wù)領(lǐng)域的政策執(zhí)行不力。[7]

政治激勵論和經(jīng)濟(jì)激勵論對理解中國地方政府的政策執(zhí)行力具有一定解釋力，但兩者也都存在局限性。根據(jù)上述理論，在同樣的激勵機(jī)制和強(qiáng)度下，政策執(zhí)行將會形成相同的產(chǎn)出和結(jié)果。然而，對于同一項政策，在同樣的激勵和約束強(qiáng)度下，地方政府的政策執(zhí)行結(jié)果卻存在差異性：有的地方政府通過建立學(xué)習(xí)機(jī)制，進(jìn)一步細(xì)化政策內(nèi)容，并根據(jù)本地情況探索新機(jī)制、新工具，政策執(zhí)行取得了超乎預(yù)期的成效；有的地方政府只是轉(zhuǎn)發(fā)上級文件，并未建立專門的政策學(xué)習(xí)機(jī)制，政策執(zhí)行未能實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，甚至連執(zhí)行都難以持續(xù)。政策執(zhí)行既是落實上級政策的行動過程，也是理解政策意圖、分解政策目標(biāo)、探尋執(zhí)行工具的學(xué)習(xí)過程。地方政府的學(xué)習(xí)和創(chuàng)新能力不僅影響到對政策意圖的理解，也影響著政策工具的開發(fā)應(yīng)用，進(jìn)而影響執(zhí)行結(jié)果。

可見，在自上而下的激勵因素與地方政府的政策執(zhí)行力之間還存在一個中介變量，即地方政府的學(xué)習(xí)能力，它是激勵因素對政策執(zhí)行力產(chǎn)生影響的實質(zhì)性的和內(nèi)在的原因。由于認(rèn)識到學(xué)習(xí)機(jī)制在政策過程中的重要性，美國公共政策學(xué)者薩巴蒂爾、詹金斯-史密斯提出“政策導(dǎo)向的學(xué)習(xí)”(policy-oriented learning)概念，指出“以政策為導(dǎo)向的學(xué)習(xí)是在人們針對價值的權(quán)威分配和運(yùn)用政府政策工具維護(hù)自身利益、展開相互競爭這一政治過程的背景下發(fā)生的”[8](P44)。這種政策學(xué)習(xí)不同于為了尋求“真理”而展開的自由探索，它具有明確的目的性和導(dǎo)向性，并致力于探尋有效的政策工具。鑒于學(xué)習(xí)能力對政策執(zhí)行結(jié)果的關(guān)鍵作用，本文引入這一中介變量，探究激勵因素對政策執(zhí)行力產(chǎn)生影響的內(nèi)在機(jī)理，進(jìn)而探討提升創(chuàng)制性政策執(zhí)行力的路徑選擇。

二、政策執(zhí)行的分類模型

在中國政治制度下，決策權(quán)高度集中于中央黨政系統(tǒng)。在黨委集體領(lǐng)導(dǎo)和個人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度安排下，中國政策過程的顯著特點是政治與行政相互交融，沒有明確的界限，政治決策關(guān)注于重大問題和總體方案，行政決策負(fù)責(zé)細(xì)化政策內(nèi)容。對于填補(bǔ)空白或改變已有規(guī)定的政策創(chuàng)制，由于認(rèn)知的有限性，為了減少決策偏差，新政策剛提出時，決策者往往僅提出價值導(dǎo)向和總體性要求，并不規(guī)定具體目標(biāo)和政策工具，授權(quán)中央部門和地方政府根據(jù)實際情況制定實施細(xì)則。[9]可見，公共政策并非都有明確的政策目標(biāo)和工具。作為一項創(chuàng)制性政策，新的價值導(dǎo)向則是不可或缺的構(gòu)成要素。從政策執(zhí)行看，除國防、外交、海關(guān)事務(wù)之外，大多數(shù)領(lǐng)域的公共政策都由地方政府負(fù)責(zé)實施。當(dāng)政策內(nèi)容不夠明晰時，有效的政策執(zhí)行依賴于建立學(xué)習(xí)機(jī)制，在學(xué)習(xí)中領(lǐng)會政策精神，細(xì)化政策目標(biāo)，探索新的行動工具。

美國政治學(xué)者林德布洛姆指出，公共政策并非一經(jīng)制定就不可動搖，相反，公共政策總是“不斷地被制定并修正”，每次修正都是根據(jù)實踐對現(xiàn)行政策做出漸進(jìn)的、邊際性的小調(diào)整。[10]考察改革開放以來中國社會轉(zhuǎn)型歷程可以看到，它并不是照搬國際機(jī)制的整體制度設(shè)計，也不是一味地埋頭苦干的結(jié)果，而是針對現(xiàn)實問題，不斷地對現(xiàn)有政策進(jìn)行調(diào)整的結(jié)果。在此過程中，地方政府并非被動執(zhí)行，而是會根據(jù)本地情況采取調(diào)適性策略，努力實現(xiàn)更好的結(jié)果。有學(xué)者將這種發(fā)展路徑稱為“邊干邊學(xué)”模式。[11]地方政府開展政策學(xué)習(xí)不僅有利于提升執(zhí)行效果，也有利于完善中央政策。創(chuàng)制性政策出臺以后，中央政府也要總結(jié)各地的創(chuàng)新性探索，調(diào)整和優(yōu)化政策內(nèi)容。

根據(jù)中央政策的明晰度、地方政府的學(xué)習(xí)能力兩個自變量，我們可以區(qū)分出四種不同的政策執(zhí)行模式(表1)。

表1 政策執(zhí)行的四種模式

政策明晰度是指一項公共政策對政策目標(biāo)、政策工具的規(guī)定情況。由于有限認(rèn)知的原因*現(xiàn)代認(rèn)知科學(xué)的研究表明，個體通常借助某種認(rèn)知模式來組織認(rèn)知資源從事認(rèn)知活動。個體的心智只能根據(jù)自身的認(rèn)知對外部輸入的信息進(jìn)行分類。參見Friedrich A.Hayek.The Sensory Order: An Inquiry into the Foundations of Theoretical Psychology.Chapter Ⅰ.Chicago: University of Chicago Press,1952。，任何決策者都不可能完全知曉政策問題和環(huán)境狀況，也不可能準(zhǔn)確預(yù)見其演化的各種可能性。政策制定只能基于有限理性，關(guān)注矛盾突出的公共問題，在認(rèn)知演化的基礎(chǔ)上制定新政策。從本質(zhì)上講，公共政策都是不完備的規(guī)則體系。一般而言，一項公共政策由政策目的、政策目標(biāo)和政策工具三個要素組成。其中，政策目的即基本的價值定位，它反映了決策者的價值偏好和取向；政策目標(biāo)是為解決特定政策問題而期望實現(xiàn)的結(jié)果、指標(biāo)或效果；政策工具是達(dá)成政策目標(biāo)的手段。公共政策一般都會提出價值取向，向執(zhí)行者傳遞決策者的價值偏好，而對政策目標(biāo)和工具的規(guī)定則不盡然。[12]當(dāng)對政策問題的認(rèn)知較為充分時，公共政策一般會明確規(guī)定政策目標(biāo)，反之，決策者則可能予以模糊處理。一項新政策有可能明確規(guī)定政策工具，也可能并不提及，給予執(zhí)行者較大的自主行動權(quán)。

地方政府的學(xué)習(xí)能力是指在政策實施過程中，地方政府利用自身實踐和外部信息開展具有明確目標(biāo)導(dǎo)向的學(xué)習(xí)，在學(xué)習(xí)中細(xì)化政策方案、創(chuàng)新政策工具的能力。地方政府的政策學(xué)習(xí)能力，包括政策理解能力和政策創(chuàng)新能力兩個方面：前者表現(xiàn)為了解政策背景、領(lǐng)悟政策精神、熟悉政策內(nèi)容的能力；后者是在政策理解的基礎(chǔ)上，提出新的思路、手段和方法，以更好地實現(xiàn)政策目的和目標(biāo)。美國政策學(xué)者薩巴蒂爾和佩爾基指出，以政策為導(dǎo)向的學(xué)習(xí)會引發(fā)為實現(xiàn)政策目標(biāo)，而在一定時間內(nèi)試用一系列指導(dǎo)性工具和實施機(jī)制。[13]從學(xué)習(xí)源看，政策學(xué)習(xí)包括內(nèi)生學(xué)習(xí)和外部學(xué)習(xí)兩個方面[14]：前者從自身實踐中汲取經(jīng)驗教訓(xùn)；后者從其他地區(qū)以及國外實踐中獲取啟示，提出新的思路和政策工具。通過政策學(xué)習(xí)，地方政府可將自身經(jīng)驗和外部啟示應(yīng)用于政策執(zhí)行，以更好地解決實際問題。

(一)調(diào)適性執(zhí)行

當(dāng)政策內(nèi)容明晰、地方政府的學(xué)習(xí)能力也很強(qiáng)時，政策實施會形成調(diào)適性執(zhí)行模式。在這種情況下，公共政策不僅具有明確的目標(biāo)導(dǎo)向，還清晰界定了執(zhí)行機(jī)構(gòu)和當(dāng)事官員的職責(zé)，以及在落實政策時需要應(yīng)用的手段和方法；同時，執(zhí)行機(jī)構(gòu)具有很強(qiáng)的學(xué)習(xí)和創(chuàng)新意愿，能夠快速發(fā)現(xiàn)問題、形成新思路、探索新方法、應(yīng)對新挑戰(zhàn)。這樣，執(zhí)行者會根據(jù)環(huán)境和問題的變化，及時對政策實施做出局部調(diào)整，以更好地實現(xiàn)政策目標(biāo)。

在調(diào)適性執(zhí)行模式下，執(zhí)行者既要細(xì)化政策方案，又要對部分操作性內(nèi)容做出變通。美國政治學(xué)家馬奇和奧爾森指出，政治行為的基本邏輯在于對恰適性的追求。[15](P160)公共政策經(jīng)正式程序出臺以后，在一定時期內(nèi)具有穩(wěn)定性。在實踐中，當(dāng)操作性規(guī)定與實際情況不相契合、不利于實現(xiàn)政策目標(biāo)時，學(xué)習(xí)能力強(qiáng)的執(zhí)行者就會探索新的政策工具。一些研究發(fā)現(xiàn)，在中國政策過程中存在自下而上的“變通”現(xiàn)象，執(zhí)行者在未得到政策制定者的正式準(zhǔn)許、未通過改變政策的正式程序的情況下，自行做出改變原政策中某些部分的決策，從而推行一些新規(guī)則，變通后的規(guī)則依靠實際績效而獲得合法性，最后通過正式程序成為公共政策的組成部分。[16](P554-583)這種“變通”現(xiàn)象就是對調(diào)適性執(zhí)行的一種形象表達(dá)。

(二)行政性執(zhí)行

這一模式的發(fā)生背景是政策內(nèi)容明晰，而執(zhí)行機(jī)構(gòu)的學(xué)習(xí)能力不強(qiáng)。在此情境下，政策文本明確了政策目標(biāo)和工具，政策執(zhí)行具有清晰的實施路線圖；執(zhí)行機(jī)構(gòu)的學(xué)習(xí)能力不強(qiáng)，在政策實施中汲取經(jīng)驗教訓(xùn)的能力有限，不能根據(jù)環(huán)境變化對執(zhí)行目標(biāo)和手段做出調(diào)適。在單一制的組織制度下，地方政府有責(zé)任執(zhí)行中央政策和指令，確保中央政府的價值訴求和治理目標(biāo)得到落實。如果地方政府的學(xué)習(xí)能力不強(qiáng)，政策執(zhí)行就會按圖索驥，一切從政策規(guī)定出發(fā)，強(qiáng)調(diào)令行禁止、不打折扣，嚴(yán)格按照規(guī)定辦事。

行政性執(zhí)行依托于行政科層組織，授權(quán)專門機(jī)構(gòu)履行職責(zé)，并根據(jù)工作量撥付業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)，將政策實施納入常態(tài)運(yùn)作之中。在行政性執(zhí)行模式下，公共政策明確規(guī)定了政策目標(biāo)、實施方式、運(yùn)作流程和評估標(biāo)準(zhǔn)，政策執(zhí)行根據(jù)指令行事，并接受自上而下的監(jiān)督和考評。由于學(xué)習(xí)能力較弱，在面臨復(fù)雜環(huán)境和不利條件時，執(zhí)行者往往感到手足無措，不能從實踐中獲取經(jīng)驗教訓(xùn)，無法找到解決問題的更有效辦法。

(三)試驗性執(zhí)行

當(dāng)政策內(nèi)容不明晰而地方政府的學(xué)習(xí)能力很強(qiáng)時，政策實施就會形成試驗性執(zhí)行模式。在這種情況下，決策者明確意識到政策問題并納入政策議程，但對解決對策的認(rèn)知很不充分，對政策目標(biāo)和工具也存在爭議。于是，新政策只是提出價值導(dǎo)向和總體原則，不明確規(guī)定具體目標(biāo)和措施，執(zhí)行機(jī)構(gòu)具有較大自主權(quán)。在此情境下，學(xué)習(xí)能力強(qiáng)的地方政府就會主動采取行動，探索恰適的政策目標(biāo)和實施手段。為了提升新政策的公信力，決策者也會提供一定的政策優(yōu)惠，支持地方政府開展政策試驗。

地方政府既可以從本地實踐中吸取經(jīng)驗教訓(xùn)，也可以從其他地區(qū)以及國外的政策創(chuàng)新中獲得啟迪、靈感。一個地區(qū)解決同類問題的創(chuàng)新性實踐，經(jīng)由一定的信息傳播途徑，會引起其他地區(qū)關(guān)注并學(xué)習(xí)。通過借鑒其他地區(qū)的創(chuàng)新實踐，地方政府會試用一些新的政策工具和實施機(jī)制。試驗性執(zhí)行不僅有利于探索新的政策工具，也為完善新政策提供了試錯機(jī)會。

(四)象征性執(zhí)行

當(dāng)公共政策的內(nèi)容不夠明晰、地方政府的學(xué)習(xí)能力不強(qiáng)時，政策實施則會采取象征性執(zhí)行模式。一項政策的目標(biāo)和工具不清晰，就難以對執(zhí)行者提出剛性的任務(wù)指標(biāo)和時限要求，也難以對執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行評估考核。在這種情況下，學(xué)習(xí)能力弱的地方政府就只能停留于做表面文章，更多地著眼于組織形式性、儀式性活動，如召開座談會、轉(zhuǎn)發(fā)政策文件、媒體宣傳報道等，難以邁出有實質(zhì)意義的步伐。在干部考核的壓力下，學(xué)習(xí)能力弱的地方政府也可能先觀望其他地區(qū)的行動，然后采取模仿行動。

當(dāng)公眾高度關(guān)注某一社會問題時，政策模糊也可能是決策者的一種回應(yīng)策略。一些突發(fā)事件會引起公眾和媒體關(guān)注某一問題，要求政府采取應(yīng)對措施。為維護(hù)政府公信力，決策者有必要將焦點問題列入政策議程，出臺應(yīng)對政策。在認(rèn)知不充分的情況下，決策者會對政策目標(biāo)和工具進(jìn)行模糊化處理。此時，政策制定更多地傳遞了政府致力于解決問題的一種態(tài)度，決策者也沒有期望政策制定能夠立即取得效果。

三、政策執(zhí)行中的學(xué)習(xí)使命及影響因素

(一)政策執(zhí)行中的學(xué)習(xí)使命

政策執(zhí)行既是采取行動將政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為結(jié)果的過程，也是通過政策學(xué)習(xí)增進(jìn)認(rèn)知的過程。美國哈佛大學(xué)公共政策學(xué)者彼得·霍爾指出，在公共政策領(lǐng)域，學(xué)習(xí)是一種“根據(jù)過去政策的結(jié)果和新的信息，調(diào)整政策的目標(biāo)和技術(shù)的有意嘗試，以更好地實現(xiàn)政府的最終目標(biāo)”[17]。政策制定需要通過學(xué)習(xí)這種活動，改變已有的信念系統(tǒng)和價值偏好，提出新的政策方案，構(gòu)建倡導(dǎo)聯(lián)盟，并爭取獲得共識性支持。[18](P41、44)政策執(zhí)行和評估也要通過學(xué)習(xí)途徑發(fā)現(xiàn)問題，完善政策方案，更好地實現(xiàn)政策目標(biāo)。

政策執(zhí)行中的學(xué)習(xí)使命包括理解和創(chuàng)新兩個層次：理解是政策學(xué)習(xí)的第一層次，它通過閱讀、講座、會議等途徑，獲得政策內(nèi)容的全面信息，形成對一項公共政策的認(rèn)知模式；創(chuàng)新屬于更高層次的學(xué)習(xí)要求，它通過分析研究和開展實踐活動，獲得新的認(rèn)知、經(jīng)驗和方法，進(jìn)而對政策內(nèi)容進(jìn)行再規(guī)劃，將政策目標(biāo)變成操作性很強(qiáng)的行動方案，并安排恰當(dāng)?shù)恼吖ぞ摺?/p>

公共政策的目標(biāo)可分解為總體目標(biāo)、基本目標(biāo)和具體目標(biāo)三個層次?？傮w目標(biāo)是高度抽象的宏觀目標(biāo)，它反映了決策者對政策執(zhí)行運(yùn)作機(jī)制的基本偏好。澳大利亞公共行政學(xué)者馬克·康西迪從治理偏好的視角，將政策執(zhí)行分為法律治理(legal governance)、社群治理(corporatist governance)、市場治理(market governance)和網(wǎng)絡(luò)治理(network governance)四種模式，它們在運(yùn)作機(jī)制上具有各自的偏好。[19](P21-36)美國公共政策學(xué)者戈德史密斯和埃格斯從公私合作程度、網(wǎng)絡(luò)管理能力兩個維度，將政策執(zhí)行區(qū)分為層級制政府(hierarchical government)、第三方政府(outsourced government)、協(xié)同政府(joined-up government)、網(wǎng)絡(luò)化政府(networked government)四種模式。[20](P18)這種對治理模式的界定，就屬于總體目標(biāo)的范疇。政策執(zhí)行的第一要務(wù)是確定總體目標(biāo)，它影響著基本目標(biāo)和具體目標(biāo)的選擇。基本目標(biāo)介于總體目標(biāo)和具體目標(biāo)之間，它規(guī)定了不同治理模式的外部邊界。例如，在市場治理模式下，需要識別市場失靈領(lǐng)域，確定矯正市場失靈的基本手段和工具類型。具體目標(biāo)屬于操作層次的目標(biāo)，它為基層行動者設(shè)置了明確的量化目標(biāo)和考核標(biāo)準(zhǔn)，中央政策常常不明確提及。

與上述三個層次的政策目標(biāo)相對應(yīng)，政策工具也可分為工具偏好、工具類型和具體手段三個層次。工具偏好反映了執(zhí)行者為實現(xiàn)總體目標(biāo)而對政策工具的主觀傾向。[21]在特定政策領(lǐng)域，執(zhí)行者可能偏好于國家干預(yù)，也可能偏好于市場治理、社群治理或網(wǎng)絡(luò)治理的政策手段。在某一工具偏好下，政策工具還存在不同類型。根據(jù)政府機(jī)構(gòu)的介入程度，政策工具可分為自愿性工具、強(qiáng)制性工具和混合型工具三種類型。[22](P144)其中，自愿性工具包括家庭、社區(qū)、志愿性組織、市場等形式，強(qiáng)制性工具有管制、公共事業(yè)、政府生產(chǎn)等形式，混合型工具介于兩者之間，主要有信息發(fā)布、勸誡、補(bǔ)貼、產(chǎn)權(quán)拍賣、稅收、使用費(fèi)、政府購買服務(wù)等。工具類型的選擇需與公共政策的基本目標(biāo)相協(xié)調(diào)。具體手段是在對工具類型做出選擇之后，進(jìn)而確定實施方式及運(yùn)作標(biāo)準(zhǔn)。以政府采購為例，它涉及確定采購對象、采購方式、運(yùn)作程序等操作性安排。見圖1。

圖1 創(chuàng)制性政策執(zhí)行流程

對于全國性政策來講，由于各地的政策環(huán)境差異較大，中央政策一般只對總體目標(biāo)和工具偏好做出規(guī)定，不明確規(guī)定具體目標(biāo)和手段。對于新出臺的重大改革政策，為了減少決策偏差，中央政府在全面實施前會選擇少數(shù)地區(qū)開展政策試驗，授權(quán)其暫不執(zhí)行相關(guān)規(guī)定，探索新的政策機(jī)制和手段。這種政策試驗經(jīng)常伴隨著政策優(yōu)惠和財政支持，對于試點取得成效的，主事官員也更可能獲得晉升機(jī)會。隨著政策試驗的推進(jìn)，中央政府通過總結(jié)可復(fù)制的地方性經(jīng)驗，將其納入國家政策之中，在更大范圍予以推廣。逐漸地，創(chuàng)制性政策的目標(biāo)和工具就會越來越明晰化，政策執(zhí)行隨之走向規(guī)范化。在創(chuàng)制性政策的制定過程中，也可能出現(xiàn)認(rèn)知偏差甚至錯誤，導(dǎo)致政策目標(biāo)與工具不相協(xié)調(diào)，學(xué)習(xí)能力強(qiáng)的執(zhí)行者則會采取調(diào)適性行動。

可見，在多層級的政府體系中，地方政府執(zhí)行上級政策的具體模式受制于政策內(nèi)容的明晰度以及自身的學(xué)習(xí)能力。對于內(nèi)容不完備的創(chuàng)制性政策，提升執(zhí)行力的根本在于識別學(xué)習(xí)能力強(qiáng)的地方政府，給予必要的政治和經(jīng)濟(jì)激勵，支持其建立專項學(xué)習(xí)機(jī)制，通過政策試驗增進(jìn)認(rèn)知，進(jìn)而完善政策內(nèi)容。決策機(jī)構(gòu)也要建立學(xué)習(xí)機(jī)制，及時總結(jié)地方性經(jīng)驗，加強(qiáng)頂層設(shè)計和規(guī)劃，提升公共政策的明晰度。隨著政策內(nèi)容越來越清晰，政策執(zhí)行就會轉(zhuǎn)向新的運(yùn)行模式(見圖2)。

圖2 創(chuàng)制性政策執(zhí)行的模式演化

(二)政策學(xué)習(xí)能力的影響因素

一項創(chuàng)制性政策在剛提出時，政策內(nèi)容大多比較模糊，它只是傳遞了新的治理理念和目標(biāo)取向，尚無明確的政策目標(biāo)和工具。在這種情況下，如果不能建立政策導(dǎo)向的學(xué)習(xí)機(jī)制，不能在學(xué)習(xí)中細(xì)化政策方案，政策執(zhí)行就會無所依據(jù)，不得已只好采取象征性策略。在政策內(nèi)容模糊的情況下，執(zhí)行機(jī)構(gòu)不真實付諸行動，往往也不至于被問責(zé)。如果決策者急于推進(jìn)一項改革，就需要提供選擇性激勵，支持學(xué)習(xí)能力強(qiáng)的地方政府開展政策試驗，結(jié)合本地情況推進(jìn)政策創(chuàng)新，并在試驗中檢驗其實際效果。

政策創(chuàng)新是建立專項學(xué)習(xí)機(jī)制的結(jié)果，提升地方政府的政策創(chuàng)新能力，首先要探尋影響政府學(xué)習(xí)能力的主要因素。西方政策學(xué)者圍繞這一問題進(jìn)行了大量實證研究，形成了兩種解釋模式。內(nèi)部因素決定論認(rèn)為，地方政府的學(xué)習(xí)和創(chuàng)新能力是自身政治、經(jīng)濟(jì)和社會特征的結(jié)果，其動力主要來自系統(tǒng)內(nèi)部的激勵和促進(jìn)因素。外部擴(kuò)散模型論認(rèn)為政策創(chuàng)新是地方政府之間相互交流和學(xué)習(xí)的結(jié)果。[23](P227)

總結(jié)起來，地方政府的政策學(xué)習(xí)能力主要受到以下幾個因素影響：

(1)本地的經(jīng)濟(jì)實力和財政能力。政策學(xué)習(xí)需要投入人力和財力資源，創(chuàng)新性試驗更是要增加大量財政支出，而其收益具有滯后效應(yīng)，因此經(jīng)濟(jì)實力和財政支持是地方政府學(xué)習(xí)能力的先決條件。密歇根大學(xué)公共政策學(xué)者杰克·沃克對美國州政府創(chuàng)新能力的實證研究發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的州更可能采納新政策，“一個州的經(jīng)濟(jì)能力對廣泛的公共服務(wù)和專業(yè)化的立法機(jī)構(gòu)的財政支持，是創(chuàng)新傾向的最終決定性因素”[24]。考察中國地方政府創(chuàng)新獎(2001—2012)前六屆獲獎項目的地區(qū)分布，可以看到經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)，地方政府的創(chuàng)新活動越活躍，東部地區(qū)獲獎項目占總量的60%以上，遠(yuǎn)超過中部和西部地區(qū)。*中國地方政府創(chuàng)新獎創(chuàng)設(shè)于2000年，每兩年組織一次評獎。前六屆共有135個項目獲獎，其中東部地區(qū)占61.4%，西部地區(qū)占26.7%；中部地區(qū)占11.9%。這些數(shù)據(jù)系匯總“中國地方政府創(chuàng)新獎”官網(wǎng)相關(guān)信息形成。

(2)地方領(lǐng)導(dǎo)人的政策創(chuàng)新意愿。除了本地經(jīng)濟(jì)因素外，地方領(lǐng)導(dǎo)者的個人能力也是重要的影響因素。地方領(lǐng)導(dǎo)者的受教育程度高、閱歷深、視野寬，對新事物的接受能力會更強(qiáng)。作為政治企業(yè)家，如果地方領(lǐng)導(dǎo)人有意推進(jìn)政策學(xué)習(xí)和創(chuàng)新，就會產(chǎn)生很強(qiáng)的學(xué)習(xí)型創(chuàng)新驅(qū)動力。有研究對中國地方政府創(chuàng)新獎入圍項目進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，58%的創(chuàng)新思路由“某位有見識的領(lǐng)導(dǎo)者率先提出”[25]。

(3)政策問題的顯著性。政策學(xué)習(xí)的源泉之一來自于汲取已有實踐的經(jīng)驗和教訓(xùn)。通過檢視過去的實踐，在反省中總結(jié)經(jīng)驗，更可能優(yōu)化政策目標(biāo)、政策工具和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。一個地區(qū)的政策問題如果不顯著，針對現(xiàn)實問題的思考和反省就難以深入，汲取的經(jīng)驗教訓(xùn)就只是局部的、碎片化的認(rèn)知。如果政策問題具有代表性和典型性，根據(jù)現(xiàn)狀和問題提出的改進(jìn)措施就有普遍意義，地方性創(chuàng)新積累的經(jīng)驗也更有推廣價值。

(4)可資利用的智庫資源。除了汲取自身在實踐中的經(jīng)驗教訓(xùn)外，政策學(xué)習(xí)的另一個源泉來自于政策過程的外部，包括其他地方乃至國外的創(chuàng)新經(jīng)驗。一個地方的政策創(chuàng)新取得成效，會引起其他地方跟進(jìn)仿效。地方政府對外部的學(xué)習(xí)源保持敏感，有賴于一定的智庫支持，包括內(nèi)部的政策研究機(jī)構(gòu)，以及獨(dú)立于政府系統(tǒng)之外的智庫資源。憑借可資利用的智庫資源，地方政府更易于獲取政策創(chuàng)新的新實踐、新知識、新信息，并從中得到啟迪，產(chǎn)生政策創(chuàng)新的靈感。

四、結(jié)論

通過梳理政策執(zhí)行的已有理論，我們發(fā)現(xiàn)激勵理論不能解釋在相同的激勵機(jī)制下各地政策執(zhí)行結(jié)果的差異性。本文通過引入地方政府的學(xué)習(xí)能力這一變量，區(qū)分了政策執(zhí)行的四種模式，清晰地揭示了激勵因素對政策執(zhí)行力產(chǎn)生影響的內(nèi)在機(jī)理。當(dāng)政策內(nèi)容不明晰時，政策執(zhí)行力在根本上受制于地方政府的學(xué)習(xí)能力。如果地方政府有意愿、有條件建立專項學(xué)習(xí)機(jī)制，則可在學(xué)習(xí)中增進(jìn)認(rèn)知，進(jìn)而細(xì)化政策內(nèi)容，提升政策執(zhí)行力。

地方政府的學(xué)習(xí)能力不僅為理解中國制度環(huán)境下的政策執(zhí)行機(jī)制提供了一個理論視角，也為完善創(chuàng)制性政策提出了明確的路徑。創(chuàng)制性政策在建構(gòu)中執(zhí)行，也在執(zhí)行中走向完善。學(xué)習(xí)機(jī)制不僅是提升政策執(zhí)行成效的根本保障，也是完善政策內(nèi)容的基本路徑。推進(jìn)創(chuàng)制性政策走向完善，關(guān)鍵在于給予必要的政策優(yōu)惠或財政支持，支持學(xué)習(xí)能力強(qiáng)的地方政府建立專項學(xué)習(xí)機(jī)制，結(jié)合本地情況開展試驗性執(zhí)行，進(jìn)而將成功的地方經(jīng)驗納入國家政策之中。對于內(nèi)容明晰的公共政策，也要支持地方政府發(fā)現(xiàn)問題，反饋信息，提出對策，在授權(quán)范圍內(nèi)采取調(diào)適行動。

這一研究表明，行政性執(zhí)行并非政策執(zhí)行的最佳模式。當(dāng)政策內(nèi)容明晰且與實際環(huán)境相契合時，行政性執(zhí)行有利于提升政策績效。當(dāng)決策者對政策問題和解決對策的認(rèn)知并不充分、政策內(nèi)容不夠明晰時，選擇學(xué)習(xí)能力強(qiáng)的地方政府開展政策試驗，不僅是提升執(zhí)行力的有力保障，也是增進(jìn)政策認(rèn)知、完善政策內(nèi)容的重要途徑。地方政府的政策學(xué)習(xí)能力是自身因素和外部因素相互作用的結(jié)果，它受制于本地的經(jīng)濟(jì)實力、領(lǐng)導(dǎo)人的學(xué)習(xí)意愿、政策問題的顯著性、可資利用的智庫資源等。一個地區(qū)的經(jīng)濟(jì)資源和財政能力越強(qiáng)，領(lǐng)導(dǎo)人的政策學(xué)習(xí)和創(chuàng)新意愿越強(qiáng)、政策問題越顯著，可資利用的智庫資源越豐富，地方政府的政策學(xué)習(xí)和創(chuàng)新能力也越強(qiáng)。

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(責(zé)任編輯 林 間)

On Implementation Approach of Innovative Policy: The Perspective of Policy Learning

YANG Hong-shan

(School of Public Administration and Policy, Renmin University of China, Beijing 100872)

The ability to implement policies is a constituent part of a state’s overall governance capability. The author attempts to construct a new model of policy implementation based on China’s central-local structure. The two key variables, the explicitness of central government’s policy, and learning capability of local governments, are identified to form four types of policy implementation. Learning mechanism plays a key role in policy implementation. The learning capability of local government is subject to local fiscal capacity, local leader’s innovation intention, prominence of policy issues, as well as available think-tank resources. Given the institutional arrangements of Chinese government, effective implementation of innovative policies depends upon providing selective incentives to the local governments which have strong dynamics for policy learning. For successful local experience, the central government needs to incorporate them into public policy in time.

innovative policy; learning capability; policy implementation; local government

楊宏山：法學(xué)博士，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授(北京 100872)

* 本項研究受到中國人民大學(xué)“985工程”的支持。