時(shí)立榮　張巍婷

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“陽(yáng)光信訪”模式構(gòu)建初探*
——基于信訪工作實(shí)踐的思考

時(shí)立榮張巍婷

張巍婷，女，北京科技大學(xué)文法學(xué)院博士生(北京100083)。

摘要:黨的十八屆三中全會(huì)提出了信訪制度改革的要求，在此背景下，信訪部門(mén)將打造“陽(yáng)光信訪”作為改革的一條重要路徑進(jìn)行了探索。“陽(yáng)光信訪”即在信訪工作過(guò)程中，以公開(kāi)、透明、為民為原則，充分保障群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)并加以制度化的工作模式。它以“陽(yáng)光受理、陽(yáng)光辦理、陽(yáng)光反饋、陽(yáng)光督查、陽(yáng)光評(píng)議、陽(yáng)光追責(zé)”六個(gè)環(huán)節(jié)為支撐，具備程序規(guī)范、流程公開(kāi)、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、人民主體、社會(huì)參與、法治導(dǎo)向等特征。倡導(dǎo)“陽(yáng)光信訪”模式的實(shí)踐和應(yīng)用，要推動(dòng)相關(guān)法律政策配套、架構(gòu)信息化工作平臺(tái)、加強(qiáng)信訪隊(duì)伍建設(shè)、增進(jìn)第三方協(xié)同、強(qiáng)化監(jiān)督制約機(jī)制，并注重培育公共行政部門(mén)的陽(yáng)光文化，培養(yǎng)信訪人的陽(yáng)光心態(tài)，加強(qiáng)信息公開(kāi)力度，改革信訪工作考核評(píng)價(jià)辦法。“陽(yáng)光信訪”作為信訪制度改革的重要方向，有可能成為新形勢(shì)下創(chuàng)新社會(huì)治理的重要突破口，從而有助于促進(jìn)我國(guó)政府的透明度建設(shè)和公信力提升。

關(guān)鍵詞:陽(yáng)光信訪;信訪問(wèn)題;信訪實(shí)踐

黨的十八大報(bào)告指出，要“完善信訪制度，暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)和權(quán)益保障的渠道”，為新時(shí)期我國(guó)信訪制度改革指明了方向。黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出，要“改革信訪工作制度，實(shí)行網(wǎng)上受理信訪制度，健全及時(shí)就地解決群眾合理訴求機(jī)制。把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度”。為適應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型期信訪工作的新形勢(shì)和黨中央、國(guó)務(wù)院的新要求，近年來(lái)，一些地方開(kāi)展了“陽(yáng)光信訪”的改革探索，有些做法已經(jīng)比較成熟并收到了明顯的成效。在此基礎(chǔ)上，國(guó)家信訪局將打造“陽(yáng)光信訪”作為深化信訪工作制度改革的一條重要路徑，并在頂層設(shè)計(jì)上做了大量工作。但是，目前學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界對(duì)“陽(yáng)光信訪”的理論研究還比較欠缺，因此，對(duì)“陽(yáng)光信訪”這一新生事物進(jìn)行學(xué)理上的總結(jié)和剖析，并就其發(fā)展方向和構(gòu)建路徑提出一些認(rèn)識(shí)和思考，具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

一、推行“陽(yáng)光信訪”的必要性

1.傳統(tǒng)信訪模式面臨的困境

信訪制度是我國(guó)的一項(xiàng)重要政治制度。作為一種基礎(chǔ)性的執(zhí)政資源和社會(huì)治理手段，多年來(lái)在密切黨和政府與人民群眾的聯(lián)系、維護(hù)群眾合法權(quán)益、促進(jìn)社會(huì)和諧等方面發(fā)揮了重要作用。但是，隨著當(dāng)前利益主體的日益多元，矛盾沖突的日益復(fù)雜和人們維權(quán)意識(shí)的日益高漲，傳統(tǒng)的信訪制度在實(shí)踐中出現(xiàn)了種種“異化”，突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:一是信訪量大，重復(fù)訪占比重大?！皟H2013年1—10月，縣級(jí)以上黨政機(jī)關(guān)信訪工作機(jī)構(gòu)的信訪總量就達(dá)604萬(wàn)件(人)次。”①盡管大多數(shù)上訪有理，但從國(guó)家信訪局受理的來(lái)信來(lái)訪事項(xiàng)看，目前重信重訪還是占到了60%。②二是訴訪不清。由于司法救濟(jì)機(jī)制不完善、法治權(quán)威性不足和執(zhí)行難度大等問(wèn)題，司法終局性作用發(fā)揮不明顯。雖然《信訪條例》也規(guī)定，“對(duì)依法應(yīng)當(dāng)通過(guò)訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的投訴請(qǐng)求，信訪人應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序向有關(guān)機(jī)關(guān)提出”，但在實(shí)踐中，一些社會(huì)矛盾并沒(méi)有通過(guò)正常的司法途徑獲得解決，卻集中和沉淀到信訪渠道，信訪部門(mén)“小馬拉大車(chē)”，不堪重負(fù)。三是纏訪鬧訪和越級(jí)上訪多。信訪相對(duì)于訴訟、仲裁、行政復(fù)議等制度而言，程序性規(guī)定及其執(zhí)行均不夠嚴(yán)格規(guī)范，救濟(jì)手段也“靈活多樣”，加之受傳統(tǒng)清官和直訴文化的影響，一些地方形成了“信上不信下”“以鬧求解決”的不良氛圍，群眾通過(guò)推動(dòng)信訪上行或采用非理性手段制造影響、謀求關(guān)注，給基層信訪部門(mén)和黨委政府施加壓力，追求“更滿(mǎn)意”的結(jié)果，造成大量信訪向省級(jí)乃至中央聚集，纏訪鬧訪等極端事件時(shí)有發(fā)生。四是容易產(chǎn)生截訪等衍生問(wèn)題。少數(shù)基層政府為了減輕信訪上行壓力，動(dòng)用各種力量對(duì)上訪人進(jìn)行攔訪、截訪，甚至對(duì)部分人員的人身自由進(jìn)行限制，其中個(gè)別“黑保安”“黑監(jiān)獄”“被精神病”等現(xiàn)象引發(fā)了輿論高度關(guān)注，激化了信訪工作中基層政府和訪民的對(duì)立。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所社會(huì)問(wèn)題研究中心曾對(duì)560名進(jìn)京上訪群眾進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查，結(jié)果有63.9%的人表示曾因上訪被關(guān)押或拘留，有18.8%的人表示曾因上訪被勞教或判刑，而他們進(jìn)京上訪的主要目的就是要中央對(duì)他們因上訪遭受的不公正待遇給個(gè)說(shuō)法。③

2.“陽(yáng)光信訪”是推進(jìn)信訪工作制度改革的重要舉措

憲法規(guī)定公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員都有提出批評(píng)和建議的權(quán)利，信訪作為一種政治參與機(jī)制和權(quán)利維護(hù)機(jī)制，是落實(shí)這項(xiàng)規(guī)定的具體體現(xiàn)。之所以出現(xiàn)“異化”，原因在于信訪在制度和實(shí)踐層面存在著不容回避的問(wèn)題:一是流程封閉，信息不對(duì)稱(chēng)。從傳播學(xué)視域看，信訪活動(dòng)可以定位為一種信息傳達(dá)機(jī)制，表達(dá)的信息即訴求，信息的來(lái)源者“信源”即信訪人，“信宿”即信訪部門(mén)和職能部門(mén)。④信息傳播渠道包括信訪形式、信息處理機(jī)制和反饋渠道。傳統(tǒng)模式下信訪信息活動(dòng)的弊端表現(xiàn)為信源過(guò)寬、渠道受阻、處理程序不暢和反饋失衡。信訪事項(xiàng)的受理、辦理流程相對(duì)封閉，有些問(wèn)題反映登記后，就“石沉大海”，當(dāng)事人無(wú)法獲知事項(xiàng)辦理進(jìn)度，存在“溝通斷流”“溝通無(wú)時(shí)效”等困境。二是主體單一，缺乏公眾參與。事項(xiàng)一旦進(jìn)入信訪程序，基本上在信訪部門(mén)和職能部門(mén)之間流轉(zhuǎn)，除了按規(guī)定程序答復(fù)信訪人外，很少向社會(huì)公開(kāi)細(xì)節(jié)，更少讓第三方力量參與評(píng)價(jià)。三是流于形式，缺乏科學(xué)質(zhì)效監(jiān)督。以考核、排名、通報(bào)為特征的壓力式信訪治理模式不夠科學(xué)，導(dǎo)致一些地區(qū)的信訪工作者將主要精力都放到管、控、壓上，信訪事項(xiàng)辦理質(zhì)效不可避免地下降，信訪渠道本身反映和解決群眾合理訴求的作用無(wú)法充分發(fā)揮。因此，迫切需要為新時(shí)期的信訪工作注入新的要素——“陽(yáng)光”。

二、“陽(yáng)光信訪”的基本內(nèi)涵

1.“陽(yáng)光信訪”是“陽(yáng)光政府”的重要組成部分

在政治語(yǔ)境中，“陽(yáng)光”一詞多出現(xiàn)于“陽(yáng)光政府”“陽(yáng)光行政”等概念中。陽(yáng)光政府是對(duì)政府行為的透明性﹑公開(kāi)性之訴求通過(guò)法律加以制度化的政府，是民主政府的表現(xiàn)﹑前提和保障。⑤陽(yáng)光行政是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員依法主動(dòng)或依申請(qǐng)公開(kāi)其行政組織、行政決策、行政管理過(guò)程等各方面應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的信息，積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)公民參與政府管理，實(shí)現(xiàn)公共行政從“暗箱操作”到“透明管理”，保證人民賦予的權(quán)力始終用來(lái)為人民謀利益。⑥俞可平認(rèn)為，透明是“善治”的要素之一，透明性是指“政治信息的公開(kāi)性，每一個(gè)公民都有權(quán)獲得與自己的利益相關(guān)的政府政策的信息，包括立法活動(dòng)、政策制定、法律條款、政策實(shí)施、行政預(yù)算、公共開(kāi)支以及其它有關(guān)的政治信息”⑦。陽(yáng)光政府的核心是信息的公開(kāi)和行政活動(dòng)的透明，作為一種行政模式，它既是現(xiàn)代民主政治的一種理念，又是一種政治原則。

2.“陽(yáng)光信訪”的基本概念

“陽(yáng)光信訪”中的“陽(yáng)光”主要強(qiáng)調(diào)的是信訪制度實(shí)踐中的透明性和公開(kāi)性，使人民充分享有知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。此外，信訪作為一項(xiàng)特殊的政治制度，也具有溝通和權(quán)益保護(hù)的功能，因此這里的“陽(yáng)光”還應(yīng)當(dāng)包含“溫暖”的特性，它強(qiáng)調(diào)信訪工作必須注重以人為本，通過(guò)不斷完善制度設(shè)計(jì)，在維護(hù)群眾合法權(quán)益的同時(shí)，努力使信訪渠道更為便捷、高效、暢通，從而最大程度地提升公眾的滿(mǎn)意程度，真正體現(xiàn)為人民服務(wù)的宗旨。綜上所述，“陽(yáng)光信訪”可以定義為:在信訪工作過(guò)程中，以公開(kāi)、透明、為民為原則，充分保障群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)并加以制度化的工作模式。它的目標(biāo)應(yīng)體現(xiàn)在及時(shí)度、透明度、滿(mǎn)意度三個(gè)方面:及時(shí)度即及時(shí)就地解決問(wèn)題的情況;透明度即受理、辦理過(guò)程的可查詢(xún)、可跟蹤、可監(jiān)督、可評(píng)價(jià)情況;滿(mǎn)意度即群眾對(duì)信訪事項(xiàng)處理情況的滿(mǎn)意程度?！瓣?yáng)光信訪”通常借助互聯(lián)網(wǎng)電子政務(wù)等形式，用最快的速度、最大程度的公開(kāi)、最大限度地解決群眾合理合法的利益和其他訴求。

3.“陽(yáng)光信訪”的基本特征

具體而言，“陽(yáng)光信訪”應(yīng)包括以下六個(gè)方面的特征:一是程序規(guī)范。嚴(yán)格按照《信訪條例》的相關(guān)規(guī)定辦理信訪事項(xiàng)，確保受理、辦理、告知、督查等環(huán)節(jié)符合程序規(guī)定。二是流程公開(kāi)。將信訪事項(xiàng)辦理情況作為政務(wù)信息的重要內(nèi)容，以信訪事項(xiàng)的全程公開(kāi)為原則，以不公開(kāi)為例外，實(shí)現(xiàn)可查詢(xún)、可跟蹤，有效保障群眾的知情權(quán)。三是運(yùn)轉(zhuǎn)高效。借助信息化手段，充分利用互聯(lián)網(wǎng)、視頻等方式方便群眾提出信訪訴求，讓數(shù)據(jù)多跑腿，讓群眾少跑路，節(jié)約信訪的社會(huì)成本。四是人民主體。通過(guò)信訪工作導(dǎo)向的轉(zhuǎn)換，以群眾特別是信訪人滿(mǎn)意度為指標(biāo)，讓信訪渠道實(shí)現(xiàn)“讓老百姓有處說(shuō)話，讓老百姓說(shuō)的話管用”的基本功能。五是社會(huì)參與。暢通溝通渠道，健全表達(dá)機(jī)制，鼓勵(lì)人大代表、政協(xié)委員、法律工作者、各領(lǐng)域?qū)＜?、媒體輿論等第三方社會(huì)力量參與信訪事項(xiàng)的解決并對(duì)信訪辦理過(guò)程進(jìn)行全方位監(jiān)督，提高信訪事項(xiàng)辦理質(zhì)效。六是法治導(dǎo)向。把信訪納入法治化軌道，進(jìn)一步厘清信訪邊界，屬于信訪的納入信訪渠道解決，不屬于信訪受理范圍的及時(shí)引導(dǎo)到其他渠道解決。樹(shù)立法治權(quán)威，保障群眾訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果，推動(dòng)群眾摒棄“信訪不信法”的思想觀念。

4.“陽(yáng)光信訪”的法理基礎(chǔ)

“陽(yáng)光信訪”的法理基礎(chǔ)為信訪群眾的知情權(quán)?！稇椃ā返?1條規(guī)定:公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員有提出批評(píng)和建議的權(quán)利;對(duì)于違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利?！缎旁L條例》第14條也規(guī)定，信訪人對(duì)行政機(jī)關(guān)和工作人員、法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織及其工作人員、提供公共服務(wù)的企事業(yè)單位及其工作人員、社會(huì)團(tuán)體或者其他企事業(yè)單位中由國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命或派出的人員、村民委員會(huì)、居民委員會(huì)及其成員的職務(wù)行為反映情況，提出建議、意見(jiàn)，或者不服組織、人員的職務(wù)行為，可以向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出信訪事項(xiàng)。公民的參政權(quán)、監(jiān)督權(quán)和批評(píng)權(quán)，都必須建立在知情權(quán)的基礎(chǔ)之上。

三、“陽(yáng)光信訪”的模式構(gòu)建

從信訪活動(dòng)的諸要素來(lái)看，信訪活動(dòng)由信訪主體、信訪渠道、信訪事項(xiàng)提出、信訪受理、信訪辦理以及法律責(zé)任等構(gòu)成。這些要素以制度規(guī)定的形式保障公民的表達(dá)權(quán)、建議權(quán)、監(jiān)督權(quán)和申訴權(quán)，并貫穿于信訪活動(dòng)的各個(gè)過(guò)程。目前來(lái)看，信訪工作程序的相對(duì)簡(jiǎn)單是造成信訪工作困境的重要原因?！瓣?yáng)光信訪”的工作模式，就是將各個(gè)信訪程序要素與“陽(yáng)光”的基本內(nèi)涵有機(jī)結(jié)合，繼承傳統(tǒng)的同時(shí)更加與時(shí)俱進(jìn)，努力形成科學(xué)合理的工作流程，建立各環(huán)節(jié)健康運(yùn)轉(zhuǎn)的支撐機(jī)制。從信訪事項(xiàng)流程來(lái)看，“陽(yáng)光信訪”至少應(yīng)當(dāng)包括以下六個(gè)環(huán)節(jié)(見(jiàn)圖1)。

圖1　“陽(yáng)光信訪”模式構(gòu)建示意圖

1.“陽(yáng)光”受理

通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)干部大接訪、熱線電話、信訪代理等形式，豐富信訪受理形式，暢通訴求表達(dá)渠道，提供便捷的受理服務(wù);通過(guò)廣播、電視、網(wǎng)站等多種渠道公開(kāi)相關(guān)工作制度，保障信訪人的知情權(quán);引導(dǎo)群眾依法有序信訪，根據(jù)信訪事項(xiàng)的性質(zhì)和管轄層級(jí)提出信訪事項(xiàng);厘清信訪與行政復(fù)議、訴訟等其他救濟(jì)渠道的邊界，為信訪合理分流;規(guī)范接訪工作，做好來(lái)訪必登等。比如，國(guó)家信訪局自2014年7月起全面放開(kāi)網(wǎng)上投訴受理內(nèi)容。

2.“陽(yáng)光”辦理

增強(qiáng)辦理工作的透明度，做到辦理流程全公開(kāi);實(shí)現(xiàn)群眾對(duì)投訴情況辦理的各個(gè)環(huán)節(jié)(包括復(fù)查、復(fù)核)可跟蹤、可查詢(xún);辦理過(guò)程中，行政部門(mén)與信訪人形成良性溝通:有權(quán)處理機(jī)關(guān)要在規(guī)定期限內(nèi)辦理事項(xiàng)，向信訪人出具處理意見(jiàn)書(shū)，并告知信訪人有復(fù)查(復(fù)核)的權(quán)利。復(fù)查(復(fù)核)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過(guò)合理方式告知是否受理，并在規(guī)定期限內(nèi)出具意見(jiàn)書(shū)，如需延期辦理應(yīng)當(dāng)出具延期告知書(shū)。

3.“陽(yáng)光”反饋

信訪信息實(shí)現(xiàn)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，職能部門(mén)及時(shí)將信訪事項(xiàng)信息及受理、辦理環(huán)節(jié)各項(xiàng)書(shū)面文書(shū)統(tǒng)一錄入信息系統(tǒng)，確保程序規(guī)范、數(shù)據(jù)完整、信息共享;不定期地通過(guò)網(wǎng)上公示、向媒體披露等多種途徑在一定范圍內(nèi)公開(kāi)信訪辦理情況;嚴(yán)格按照送達(dá)時(shí)間、方式、送達(dá)人等相關(guān)規(guī)定要求送達(dá)辦理結(jié)果，確保處理意見(jiàn)書(shū)、延期告知書(shū)、復(fù)查(復(fù)核)意見(jiàn)書(shū)及時(shí)送達(dá)信訪人，并嚴(yán)格履行簽收手續(xù)。

4.“陽(yáng)光”督查

信訪督查是確保信訪工作的有關(guān)重大決策部署落地、推動(dòng)事要解決的重要手段。解決一些督查走過(guò)場(chǎng)的問(wèn)題，主動(dòng)公開(kāi)督查依據(jù)、內(nèi)容、督查組人員組成，集體研究確定督查對(duì)象，并邀請(qǐng)和吸收新聞媒體、社會(huì)力量全程參與;督查結(jié)果及時(shí)主動(dòng)公開(kāi)，促進(jìn)后續(xù)整改。比如，國(guó)家信訪局在實(shí)地督查中，注重陽(yáng)光操作，彰顯陽(yáng)光效應(yīng)，打造全過(guò)程公開(kāi)透明，自2015年起主動(dòng)邀請(qǐng)媒體作為督查組成員參與實(shí)地督查，及時(shí)在互聯(lián)網(wǎng)上公開(kāi)督查案例，得到社會(huì)的廣泛關(guān)注和群眾的普遍歡迎。

5.“陽(yáng)光”評(píng)議

實(shí)施群眾滿(mǎn)意度評(píng)價(jià)，改變以往上級(jí)部門(mén)考核下級(jí)部門(mén)、以信訪量為主要指標(biāo)的考核辦法，把“表決器”交給群眾，請(qǐng)信訪人對(duì)信訪工作機(jī)構(gòu)及有權(quán)處理部門(mén)的事項(xiàng)辦理情況、工作效率、工作態(tài)度等進(jìn)行評(píng)價(jià)，并將此作為考核信訪部門(mén)和職能部門(mén)的重要依據(jù);充分發(fā)揮聽(tīng)證功能，公開(kāi)聽(tīng)證過(guò)程和結(jié)果。例如，河南省開(kāi)封市信訪部門(mén)大力推進(jìn)公開(kāi)評(píng)議，明確工作環(huán)節(jié)、評(píng)議受理內(nèi)容和參與人員，按期辦結(jié)率、群眾滿(mǎn)意率大幅提升;江西省上饒市建立信訪事項(xiàng)第三方評(píng)議和調(diào)解機(jī)制，推動(dòng)了一大批復(fù)雜疑難信訪事項(xiàng)的化解。

6.“陽(yáng)光”追責(zé)

信訪部門(mén)充分履行提出改進(jìn)工作、完善政策、給予處分建議的職責(zé)，督促行政機(jī)關(guān)依法處理信訪事項(xiàng)，曝光因不作為、亂作為引發(fā)信訪問(wèn)題受到追責(zé)的案例，嚴(yán)格追究相關(guān)人員責(zé)任，追責(zé)原因、追責(zé)事項(xiàng)在一定范圍內(nèi)公開(kāi)。與此同時(shí)，向社會(huì)曝光無(wú)理纏訪鬧訪、違法聚集滋事而依法受到處理的行為，并加大對(duì)信訪活動(dòng)中違法行為的處置力度。

四、“陽(yáng)光信訪”的保障體系和運(yùn)行中應(yīng)注意的問(wèn)題

1.“陽(yáng)光信訪”的五個(gè)保障體系

第一，推動(dòng)法律政策配套。公開(kāi)、透明的實(shí)現(xiàn)，需要法律制度和程序予以保證，需要宏大的頂層設(shè)計(jì)和細(xì)微的底層設(shè)計(jì)。2014年2月，中辦、國(guó)辦聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問(wèn)題的意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)要健全公開(kāi)透明的訴求表達(dá)和辦理方式。要按照中央要求，加快信訪制度改革步伐，推進(jìn)相關(guān)法律制度的配套。目前，我國(guó)還沒(méi)有一部完整的信息公開(kāi)法律，現(xiàn)有的行政條例對(duì)信息公開(kāi)的程序性規(guī)定也不盡完善，要進(jìn)一步明確政務(wù)公開(kāi)范圍，完善群眾獲取信息的具體程序方法以及知情權(quán)受到侵犯時(shí)的制度救濟(jì)途徑。此外，還要注重相關(guān)配套改革的推進(jìn)。例如，要避免信訪與行政訴訟兩個(gè)領(lǐng)域之間的業(yè)務(wù)交叉，杜絕公民權(quán)利救濟(jì)的“真空地帶”。再如，在復(fù)核階段尤其是信訪事項(xiàng)辦結(jié)前，要組織一定比例的專(zhuān)家學(xué)者或其他第三方力量參與聽(tīng)證評(píng)估，使信訪聽(tīng)證從現(xiàn)行立法中的自由裁量行為變成重要必經(jīng)環(huán)節(jié)。

第二，架構(gòu)信息化工作平臺(tái)。充分尊重群眾利用網(wǎng)絡(luò)信訪的強(qiáng)烈需求，打造“陽(yáng)光信訪”信息化工作平臺(tái)。以現(xiàn)代信息技術(shù)為支撐，以智能化、規(guī)范化、透明化為方向，以提高辦理質(zhì)效為目的，在全國(guó)范圍內(nèi)構(gòu)建集投訴、查詢(xún)、服務(wù)、跟蹤、監(jiān)督、評(píng)價(jià)于一體的便捷高效、公開(kāi)透明的信訪綜合運(yùn)行管理系統(tǒng)。加強(qiáng)信訪大數(shù)據(jù)建設(shè)，深度開(kāi)發(fā)信訪數(shù)據(jù)資源，充分發(fā)揮信訪部門(mén)的建言獻(xiàn)策和批評(píng)監(jiān)督功能。例如，江蘇省淮安市在全市范圍內(nèi)建立了“縱向到底、橫向到邊”的信訪工作網(wǎng)絡(luò)，提供電話、短信、網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)、視頻等電子投訴渠道，集受理投訴、便民查詢(xún)、主動(dòng)反饋、監(jiān)督管理“四位一體”的信訪綜合管理服務(wù)系統(tǒng)已經(jīng)基本成型并開(kāi)始發(fā)揮重要作用。

第三，加強(qiáng)信訪隊(duì)伍建設(shè)。要重視信訪干部隊(duì)伍的理想信念和綜合素質(zhì)建設(shè)，通過(guò)系統(tǒng)性、經(jīng)常性的培訓(xùn)，提高信訪工作者運(yùn)用法律政策和社會(huì)經(jīng)驗(yàn)處置解決突發(fā)信訪事件和復(fù)雜社會(huì)矛盾的能力。要推進(jìn)信訪工作的規(guī)范化和精細(xì)化，針對(duì)各工作崗位和環(huán)節(jié)制定更為細(xì)化、更具操作性的規(guī)范流程，并對(duì)信訪工作人員的衣著、態(tài)度、舉止、應(yīng)答時(shí)間、工作效率等方面作出具體要求，打造“陽(yáng)光服務(wù)”。

第四，增進(jìn)第三方協(xié)同。“陽(yáng)光信訪”離不開(kāi)社會(huì)的參與和配合，要推動(dòng)人大代表、政協(xié)委員和媒體記者走進(jìn)信訪部門(mén)工作常態(tài)化，方便社會(huì)公眾和媒體輿論監(jiān)督信訪工作，為信訪制度改革建言獻(xiàn)策。信訪部門(mén)可以通過(guò)招聘社會(huì)工作者處理民生類(lèi)信訪事件，或者以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的形式將部分事項(xiàng)交給第三方社會(huì)力量承擔(dān)，從而構(gòu)建信訪人和信訪部門(mén)之間的緩沖地帶，促進(jìn)信訪事項(xiàng)的公平解決。例如，上海市楊浦區(qū)建立了律師等第三方力量促進(jìn)信訪矛盾化解的工作制度，化解過(guò)程分為六個(gè)環(huán)節(jié):“律師盡職調(diào)查——擬定化解方案——進(jìn)行內(nèi)部審核——組織外部論證——報(bào)請(qǐng)領(lǐng)導(dǎo)審批——化解方案落地”，收到了比較好的效果。⑧

第五，強(qiáng)化監(jiān)督制約機(jī)制。過(guò)去信訪部門(mén)習(xí)慣關(guān)起門(mén)來(lái)做事，結(jié)果社會(huì)了解程度不夠，有時(shí)群眾還有誤解。要逐步引入群眾滿(mǎn)意度測(cè)評(píng)，擴(kuò)大群眾參與程度。信訪事項(xiàng)處理進(jìn)度要主動(dòng)向媒體公開(kāi)，發(fā)揮新聞媒體釋法說(shuō)理、宣傳教育和輿論監(jiān)督的作用，推動(dòng)信訪工作的公開(kāi)化、透明化進(jìn)程。比如，山西省信訪局與山西廣播電視臺(tái)合作開(kāi)辦了紀(jì)實(shí)類(lèi)節(jié)目《民生大接訪》，將一些需要社會(huì)力量推動(dòng)解決的信訪問(wèn)題導(dǎo)入公眾視線，變“門(mén)里處訪”為“開(kāi)門(mén)辦訪”，開(kāi)辟了媒體監(jiān)督的新渠道。

2.“陽(yáng)光信訪”運(yùn)行中應(yīng)注意的問(wèn)題

“陽(yáng)光信訪”倒逼各級(jí)政府主動(dòng)化解矛盾，通過(guò)全過(guò)程公開(kāi)，用透明消除猜疑，有助于提升政府的公信力，保障人民群眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。通過(guò)雙向規(guī)范發(fā)揮導(dǎo)向作用，教育引導(dǎo)群眾依法信訪，也有助于規(guī)范信訪秩序。從各地的探索實(shí)踐來(lái)看，“陽(yáng)光信訪”已經(jīng)取得了初步的成效，但也存在一些應(yīng)該注意的問(wèn)題，需要繼續(xù)予以改進(jìn)和完善。

第一，要注重培育公共行政部門(mén)的陽(yáng)光文化，培養(yǎng)信訪人的陽(yáng)光心態(tài)。信訪部門(mén)和行政機(jī)關(guān)的政治理念需要轉(zhuǎn)型，努力從管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。要切實(shí)培養(yǎng)陽(yáng)光理念，增強(qiáng)陽(yáng)光意識(shí)，樹(shù)立“有錯(cuò)認(rèn)錯(cuò)，有錯(cuò)必糾”的理念，自覺(jué)接受社會(huì)和輿論監(jiān)督。對(duì)于部分信訪人性格固執(zhí)、心態(tài)陰暗等問(wèn)題，要明確其權(quán)利和義務(wù)，通過(guò)釋法說(shuō)理和正面引導(dǎo)，培養(yǎng)信訪人對(duì)黨和政府的歸屬感和認(rèn)同感、教育引導(dǎo)他們樹(shù)立誠(chéng)信意識(shí)和依法信訪的法治觀念。

第二，要加強(qiáng)信息公開(kāi)的政策配套，改革信訪工作考核評(píng)價(jià)辦法。按照《信息公開(kāi)條例》“公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外”的要求，信訪部門(mén)和職能部門(mén)要主動(dòng)公開(kāi)信息，將信訪事項(xiàng)受理、辦理、復(fù)查、復(fù)核、督查等都納入公開(kāi)范圍，并加強(qiáng)信訪信息公開(kāi)的監(jiān)督制度建設(shè)，創(chuàng)造條件讓群眾監(jiān)督政府。改革信訪工作考核評(píng)價(jià)辦法，一是把甄別率(是否將不應(yīng)當(dāng)進(jìn)入信訪渠道的事項(xiàng)進(jìn)入信訪程序，是否將應(yīng)當(dāng)進(jìn)行信訪程序的事項(xiàng)排除在外)、信息公開(kāi)率(信訪信息公開(kāi)的情況，包括主動(dòng)公開(kāi)、依申請(qǐng)公開(kāi))納入信訪績(jī)效考評(píng)指標(biāo)。二是細(xì)化群眾滿(mǎn)意度評(píng)價(jià)體系指標(biāo)，指標(biāo)應(yīng)包括是否告知信訪人的相應(yīng)權(quán)利、是否做了深入細(xì)致的思想工作等，使評(píng)價(jià)結(jié)果盡量客觀、公正。三是引入第三方力量參與信訪考核，通過(guò)網(wǎng)上調(diào)查和媒體監(jiān)督等方式，讓普通群眾對(duì)信訪部門(mén)和其他職能部門(mén)的工作效率和作風(fēng)、態(tài)度進(jìn)行評(píng)價(jià)，客觀反映群眾對(duì)政府工作的滿(mǎn)意程度。

“陽(yáng)光信訪”是一個(gè)目標(biāo)，更是一個(gè)過(guò)程，打造“陽(yáng)光信訪”是政府和群眾的共同期盼。“陽(yáng)光信訪”符合現(xiàn)代行政理念和社會(huì)治理取向，是信訪制度法治化的必然途徑。在簡(jiǎn)政放權(quán)和政府職能轉(zhuǎn)變的大背景下，要把“陽(yáng)光信訪”作為信訪制度改革的重要方向，作為新形勢(shì)下創(chuàng)新社會(huì)治理的重要突破口，促進(jìn)我國(guó)政府的透明度建設(shè)和公信力提升。

注釋

①?lài)?guó)家信訪局在國(guó)務(wù)院新聞辦公室新聞發(fā)布會(huì)上發(fā)布的數(shù)字，2013 年11月28日。②錢(qián)昊平、賀佳雯、陳詞:《信訪改革“堅(jiān)冰”撬動(dòng)“非正常進(jìn)京訪”不再通報(bào)排名》，《南方周末》2013年12月12日。③于建嶸:《對(duì)560名進(jìn)京上訪者的調(diào)查》，《法律與生活》2007年第10期。④信訪部門(mén)是指縣級(jí)以上政府部門(mén)設(shè)立的各種信訪工作機(jī)構(gòu)，職能部門(mén)是指有權(quán)處理信訪事項(xiàng)的具體行政機(jī)關(guān)。⑤參見(jiàn)李文波、馬巖:《論陽(yáng)光政府的含義及其產(chǎn)生原因》，《揚(yáng)州大學(xué)稅務(wù)學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第2期。⑥參見(jiàn)孟喜悅:《論陽(yáng)光行政——以廣州市陽(yáng)光行政的實(shí)踐探索為例》，中國(guó)優(yōu)秀碩士學(xué)位論文全文數(shù)據(jù)庫(kù)2011年第S1期社會(huì)科學(xué)1輯。⑦俞可平:《增量民主與政治改革》，《財(cái)經(jīng)》2012年第15期。⑧參見(jiàn)《上海市楊浦區(qū)“政府—律師—信訪人”信訪矛盾三元化解機(jī)制模式探索》，人民網(wǎng)，http: / /leaders.people.com.cn/n/2014/0616/c382918－25155894.html，2014年6月16日。

責(zé)任編輯:文刀

【社會(huì)現(xiàn)象與社會(huì)問(wèn)題研究】

*基金項(xiàng)目:中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)“社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下公共治理體制與機(jī)制創(chuàng)新研究”(FRF—BR—15—002B)。

收稿日期:2015－04－20

文章編號(hào):1003－0751(2015)07－0079－05

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

中圖分類(lèi)號(hào):D621

作者簡(jiǎn)介:時(shí)立榮，女，北京科技大學(xué)文法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師(北京100083)。