朱培靈

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)金融學(xué)院，武漢 430074）

1842年，清王朝的軍隊(duì)最終敗于英軍之手。中英兩國(guó)政府在泊于南京下關(guān)江面的英軍旗艦康華麗號(hào)簽訂了《南京條約》。自此，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展發(fā)生了巨大的變化，中國(guó)市場(chǎng)、中國(guó)經(jīng)濟(jì)開(kāi)始與世界市場(chǎng)、世界經(jīng)濟(jì)更緊密的聯(lián)系。與此同時(shí)，清政府的財(cái)政為了配合經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，開(kāi)始了它的變革之路。

一、鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)之前清政府的財(cái)政狀況

“清王朝的財(cái)政體制是皇室財(cái)務(wù)與國(guó)家財(cái)務(wù)分別管理”[1]中，內(nèi)務(wù)府總管皇室財(cái)務(wù)，戶(hù)部總管?chē)?guó)家財(cái)務(wù)。二者“各自獨(dú)立但互相挹注”、各成系統(tǒng)、各有固定的收支項(xiàng)目。

（一）內(nèi)務(wù)府

內(nèi)務(wù)府總管皇室的財(cái)政，乃清代所特有的機(jī)構(gòu)?；适沂聞?wù)諸如日膳、服飾、庫(kù)貯、禮儀、工程、農(nóng)莊、畜牧、警衛(wèi)扈從、山澤采捕等皆由它管理。除這些事務(wù)之外，還把持鹽政、分收榷關(guān)、收受貢品。內(nèi)務(wù)府主要的財(cái)源來(lái)自于皇莊的地租，戶(hù)部的撥款，工部繳納的實(shí)物以及鹽政、織造、各省大臣進(jìn)獻(xiàn)的財(cái)貨等，皇室有專(zhuān)門(mén)的內(nèi)務(wù)府庫(kù)藏。相對(duì)于戶(hù)部總管的國(guó)家財(cái)務(wù)而言，收支項(xiàng)目穩(wěn)定，受?chē)?guó)民經(jīng)濟(jì)的影響不大，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的影響也不大。

（二）戶(hù)部總管的國(guó)家財(cái)政

鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以前，清政府的財(cái)政高度集中于中央。地方財(cái)政的收支項(xiàng)目與數(shù)額，必須按戶(hù)部的規(guī)定或得到戶(hù)部的批準(zhǔn)。這段時(shí)期，清政府的財(cái)政奉行“量入為出”原則，即“在歲入的范圍內(nèi)管理運(yùn)用歲出的原則?！盵2]是一種穩(wěn)定而保守的財(cái)政。之所以實(shí)行量入為出的財(cái)政原則，主要是因?yàn)榫鸵话闱闆r而言，在鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以前，清政府每年支出項(xiàng)目是固定的，每個(gè)項(xiàng)目基本有其定額，各項(xiàng)收入也有其定額，且各年變動(dòng)幅度不大。在承平年代，收支相抵，略有結(jié)余。結(jié)余存入戶(hù)部銀庫(kù)。若遇戰(zhàn)爭(zhēng)或?yàn)?zāi)禍等特殊情況，造成入不敷出的時(shí)候，則動(dòng)用庫(kù)銀。若庫(kù)銀不足或中央不愿動(dòng)用時(shí)，則采用臨時(shí)措施，如增稅、開(kāi)捐、加派商人報(bào)效、鹽斤加價(jià)等，以增加財(cái)政收入。

鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以前，清政府財(cái)政收入的主要財(cái)源是來(lái)自于田賦、漕糧、專(zhuān)賣(mài)收入（鹽、茶專(zhuān)賣(mài)）、關(guān)稅以及雜稅。18世紀(jì)上半葉清政府開(kāi)始推行攤丁入地（攤丁入畝）制度，以田賦的形式征收丁銀和地稅。田賦由地方政府于每年春秋兩季征收，采取貨幣和實(shí)物兩種形式，因此又叫“錢(qián)糧”。漕糧是一種以實(shí)物為征收對(duì)象，用于京城的皇室、貴族和官兵的日常開(kāi)度，其征收范圍只包括山東、河南、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南八省。除此二者之外，鹽專(zhuān)賣(mài)與關(guān)稅也是數(shù)量較大的兩個(gè)收入項(xiàng)目。其中，關(guān)稅有戶(hù)部征收的關(guān)稅和工部征收的關(guān)稅之分。在鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)之前，鹽專(zhuān)賣(mài)和關(guān)稅收入達(dá)到1116萬(wàn)兩，占到總收入的26.62%。[3]另外，諸收入項(xiàng)中還有雜稅，但其數(shù)額不多。除上述各項(xiàng)收入的正額外，還有耗羨，即額外的附加稅。耗羨的一部分歸地方，稱(chēng)為“養(yǎng)廉”，另外的解繳布政使司，叫“羨余”。田賦耗羨和漕糧耗羨占據(jù)了相當(dāng)大的比重。

雖然自1795年以來(lái)，為了鎮(zhèn)壓四川、陜西、湖北等地爆發(fā)的白蓮教起義，耗費(fèi)了約2.67億元（約1.95億兩白銀），使財(cái)政狀況一度陷入困境，但起義平定后又逐漸好轉(zhuǎn)。到鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)前的1839年，戶(hù)部庫(kù)銀結(jié)余725萬(wàn)余元（約529萬(wàn)兩白銀）。[1]所以，總的來(lái)說(shuō)，戰(zhàn)前清政府的財(cái)政狀況還是比較好的。其特點(diǎn)可以歸納為：規(guī)模小、自主性明確、量入為出的財(cái)政、收支項(xiàng)目穩(wěn)定和為統(tǒng)治階級(jí)服務(wù)五點(diǎn)。

二、鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)之后清政府的財(cái)政狀況

（一）內(nèi)戰(zhàn)時(shí)期

鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以后，清政府的財(cái)政可謂是江河日下。不平等條約的簽訂，農(nóng)民起義的爆發(fā)都加深了清政府的財(cái)政危機(jī)。特別是，1850末到1851年初爆發(fā)的太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)，進(jìn)一步惡化了清政府的財(cái)政。

內(nèi)戰(zhàn)的爆發(fā)產(chǎn)生了龐大的軍費(fèi)開(kāi)支，這極大地增加了清政府的財(cái)政支出。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自?xún)?nèi)戰(zhàn)開(kāi)始到1853年，僅僅三年便產(chǎn)生了2963萬(wàn)兩白銀的軍費(fèi)開(kāi)支（《清文宗實(shí)錄》卷97，第32頁(yè)）。隨著內(nèi)戰(zhàn)波及面的不斷擴(kuò)大，使得清政府控制范圍縮減進(jìn)而導(dǎo)致了財(cái)政收入在征收范圍上的縮小。1853年以后，戶(hù)部原有的各種財(cái)政收入不到舊額的十分之四、五（清代鈔檔：《同治六年十二月初十日戶(hù)部寶鎏奏》）；1852～1863年戶(hù)部的平均收入僅為道光時(shí)期常年的70.4%，其中，尤以1853年為最低，僅為常年收入的41.5%（清代鈔檔：《戶(hù)部大進(jìn)、大出黃冊(cè)及四柱冊(cè)》）。長(zhǎng)年的入不敷出不斷消耗著戶(hù)部的積余。內(nèi)戰(zhàn)時(shí)期，戶(hù)部不僅很少有所積余，甚至有些年份還出現(xiàn)了虧損。如1852年便虧銀一百九十多萬(wàn)兩，1853年虧銀四百多萬(wàn)兩（清代鈔檔：《同治四年三月十三日戶(hù)部左侍郎皂保奏折清單》）。清政府的財(cái)政幾近到了崩潰的邊緣。

戶(hù)部作為中央財(cái)政的管理機(jī)構(gòu)，在內(nèi)戰(zhàn)時(shí)期不可避免地陷入了嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)之中。而地方財(cái)政也未能幸免。其中，造成地方財(cái)政危機(jī)的主要原因則是軍餉的籌措。特別是位于戰(zhàn)區(qū)內(nèi)的省份，不僅本省軍隊(duì)的作戰(zhàn)布防需要糧餉的供給，而且外省援軍的云集，也需要就地供應(yīng)。到了內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束的時(shí)候，各省已經(jīng)是“庫(kù)貯都久形空匱，地方財(cái)政面臨瓦解?！盵4]

（二）內(nèi)戰(zhàn)以后

內(nèi)戰(zhàn)的結(jié)束，使百?gòu)U待興、外患不斷的清王朝獲得了寶貴的喘息機(jī)會(huì)。清政府的財(cái)政也因此重新開(kāi)始穩(wěn)步增長(zhǎng)。同治、光緒兩朝與道光時(shí)期的財(cái)政相比，收支規(guī)模有了明顯的擴(kuò)大。道光年間，戶(hù)部收入常年保持在四千二百萬(wàn)兩左右，而到了光緒年間，幾乎增加了一倍。如1885～1894年，歲入在7708萬(wàn)～8103萬(wàn)兩之間。而支出方面，也逐漸趨于平衡。光緒十年，戶(hù)部對(duì)光緒七年的財(cái)政支出根據(jù)新定科目重新核定，結(jié)果顯示該年戶(hù)部收入82349179兩白銀，支出78171450兩白銀。[5]

據(jù)統(tǒng)計(jì)，1885～1894年10年間，清政府財(cái)政累計(jì)結(jié)余白銀5988萬(wàn)兩白銀。當(dāng)然，實(shí)際情況并非如此樂(lè)觀，因?yàn)閯⒃涝频慕y(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)并沒(méi)有包括意外開(kāi)支，根據(jù)當(dāng)時(shí)美國(guó)駐上海領(lǐng)事哲美森的研究，在甲午戰(zhàn)爭(zhēng)以前，清政府實(shí)際上是沒(méi)有財(cái)政準(zhǔn)備金的。所以，該時(shí)期的財(cái)政結(jié)余仍是十分有限的。

三、財(cái)政改善措施

鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以后，清政府的財(cái)政狀況開(kāi)始轉(zhuǎn)惡。太平天國(guó)等內(nèi)部戰(zhàn)爭(zhēng)的爆發(fā)，進(jìn)一步加深了清政府的財(cái)政危機(jī)，清政府的財(cái)政是一種“‘耗財(cái)有聞而生財(cái)無(wú)策’的財(cái)政局面”。為了改善財(cái)政，擺脫所陷入的困境，清政府出臺(tái)了一系列的政策。這些政策的實(shí)施，使飽經(jīng)戰(zhàn)火荼毒的清王朝在恢復(fù)短暫的和平之后得到了逐漸的恢復(fù)，直到中法戰(zhàn)爭(zhēng)以后，“財(cái)政支出繼續(xù)保持了略有盈余?！鼻逭菩械母纳曝?cái)政的措施大致有：增加舊稅、創(chuàng)設(shè)新稅、推廣捐例和舉借內(nèi)外債。

（一）增加舊稅

清政府的舊稅主要是田賦、漕糧、專(zhuān)賣(mài)收入、關(guān)稅和雜稅。其中屬于土地稅范疇的田賦和漕糧占據(jù)了站前財(cái)政收入的70%（見(jiàn)表3.1）以上。清政府增加舊稅主要也是針對(duì)田賦和漕糧兩項(xiàng)，采取的措施是預(yù)征田賦和漕糧的浮收、改折。

表3.1 太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)前清政府財(cái)政收入結(jié)構(gòu)分析表（單位：兩）

（二）創(chuàng)設(shè)新稅

創(chuàng)造新稅，主要是開(kāi)征海關(guān)稅和推行厘金制度。

1.關(guān)稅

海關(guān)稅與以往的于常關(guān)征收的關(guān)稅不同，它直接由中央征收，成為中央財(cái)政的財(cái)源。李鴻章認(rèn)為，海關(guān)稅應(yīng)成為由戶(hù)部管理的中央稅，同時(shí)也應(yīng)發(fā)揮其對(duì)當(dāng)時(shí)軍費(fèi)開(kāi)支中臨時(shí)費(fèi)用的支持。他以江海關(guān)關(guān)稅為例指出，海關(guān)關(guān)稅的收入除借款返還、船舶購(gòu)置等既定項(xiàng)目以外的部分將全部送交戶(hù)部。由此可以窺見(jiàn)，海關(guān)關(guān)稅對(duì)于臨時(shí)花費(fèi)支出而言，是一個(gè)強(qiáng)有力的收入源。

除此之外，關(guān)稅最大的用途就是作為向外國(guó)借款的擔(dān)保。1853年小刀會(huì)起義后，外國(guó)人開(kāi)始在中國(guó)海關(guān)行政署中擔(dān)任要職，建立了外國(guó)人管理中國(guó)海關(guān)行政的稅務(wù)司制度。而這個(gè)設(shè)立的稅務(wù)司既負(fù)責(zé)海關(guān)征稅，又負(fù)責(zé)監(jiān)督中國(guó)海關(guān)對(duì)外賠款與外債的償付。

自關(guān)稅初開(kāi)征很快成為清政府一項(xiàng)主要的收入來(lái)源，根據(jù)曾任海關(guān)總稅務(wù)司的羅伯特·赫德的統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，1901年清政府的財(cái)政收入中，海關(guān)關(guān)稅收入2380萬(wàn)兩白銀，占當(dāng)時(shí)總收入的26.99%。[2]由此可以看出海關(guān)關(guān)稅已經(jīng)成為戰(zhàn)后清政府財(cái)政的一項(xiàng)主要財(cái)源。

2.厘金

所謂厘金，是以“厘”（商品價(jià)格的1%）作為名義上的課稅基準(zhǔn)而來(lái)的。最初僅僅是一種地方籌餉的方式，稱(chēng)為捐厘。1853年因戶(hù)部和各省調(diào)撥的軍費(fèi)不夠，當(dāng)時(shí)以刑部侍郎負(fù)責(zé)清軍江北大營(yíng)軍餉籌措工作的雷以諴，為了籌集軍費(fèi)便在附近的里下河設(shè)局勸捐，規(guī)定“每米一石，捐錢(qián)五十文”，頗有成效。隨后各地陸續(xù)仿辦，直至全國(guó)推行，成為一項(xiàng)新稅種。

厘金的征收，雖然加大了商人的負(fù)擔(dān)，阻礙了商品的流通。但是厘金卻很快成為一項(xiàng)重要的財(cái)政收入財(cái)源，例如1892～1893年間，清政府征收了1428萬(wàn)兩厘金稅，所占當(dāng)年財(cái)政收入的19.07%，并且它的收入仍在不斷地增長(zhǎng)。厘金稅收規(guī)模的增大，在一定程度上反映了當(dāng)時(shí)商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

通過(guò)田賦預(yù)征和漕糧的浮收改折，本可以大幅增加清政府的財(cái)政收入，但是與道光年間相比，光緒年間的田賦（包含了漕糧收入）并沒(méi)有顯著的增加，而戰(zhàn)后財(cái)政收入規(guī)模卻有了很大程度的擴(kuò)大，其中海關(guān)關(guān)稅和厘金起到了非常重要的作用。這從另一方面可以反映，晚清農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的衰落和商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

表3.2 光緒十一年至二十年財(cái)政收入結(jié)構(gòu)分析表（單位：兩）

（三）推廣捐例

捐例包括捐納和捐輸。捐納是由朝廷向報(bào)捐人出賣(mài)官爵封典，捐輸是按商民報(bào)效銀數(shù)由朝廷給予某種獎(jiǎng)敘。捐例政策初行便取得了較好的成效。1851年清政府頒發(fā)《籌餉事例條款》規(guī)定，捐納京官、外官、武官等職銜按1826年條例所載銀數(shù)核減一成，九折收捐。截至1852年底，捐銀便達(dá)300萬(wàn)兩。而捐輸?shù)姆绞接懈魇〉胤焦俜脚c地方鄉(xiāng)紳階級(jí)聯(lián)合，派定捐數(shù)，指名勒捐。有的向旅居外省的本籍紳商勒捐助餉，名為“需餉孔殷”。有的直接到鄰省設(shè)局勸捐或由外省在本省設(shè)局勸捐。

（四）舉借內(nèi)外債

舉借內(nèi)債，開(kāi)始于清政府1853年在陜西、山西、廣東等省進(jìn)行的“勸借”。內(nèi)債債務(wù)在舉借之初都規(guī)定按期照數(shù)償還，但最后并未兌現(xiàn)。而各省是以庫(kù)銀支絀援請(qǐng)按捐例處理，有的由官府奏請(qǐng)嘉獎(jiǎng)，有的則請(qǐng)照章加廣本省學(xué)額。這樣使得“勸借”發(fā)展成了“勸捐”，舉債就蛻變成為捐納或捐輸了。這樣的債務(wù)規(guī)模因而不是很大。

戰(zhàn)后對(duì)于清政府而言，財(cái)政規(guī)模的不斷擴(kuò)大特別是支出的急速增長(zhǎng)，使得在進(jìn)行一些建設(shè)時(shí)不得不考慮在僅僅依賴(lài)朝廷的資力之余而舉外債。外債最初是1853年至1854年間由蘇松太道吳健彰經(jīng)手向上海洋商舉借，以雇傭外國(guó)船炮攻打小刀會(huì)起義軍，數(shù)額127788兩。自1860年《北京條約》之后，清政府舉借外債的頻率和規(guī)模都逐漸增加。從1861年到1865年間，蘇、浙、閩、粵等省先后向英、美各國(guó)洋商舉借過(guò)十二筆外債，總額1878620萬(wàn)兩。[4]清政府所舉之外債一般通過(guò)清政府進(jìn)行，返還則實(shí)際由各海關(guān)分?jǐn)?。這樣清政府便將財(cái)政窘迫的危機(jī)向海關(guān)轉(zhuǎn)嫁，從一定程度緩和了財(cái)政的困境。

四、總結(jié)

相對(duì)于鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)前的財(cái)政相比，戰(zhàn)后特別是實(shí)行了新的財(cái)政政策以后，清政府的財(cái)政不僅規(guī)模上而且結(jié)構(gòu)上都發(fā)生了巨大的變化。而財(cái)政的變化，從一方面反映了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的變遷。戰(zhàn)后，農(nóng)業(yè)的持續(xù)衰弱和工商業(yè)經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展形成了鮮明的對(duì)比。這點(diǎn)，在財(cái)政的收支情況中也得到了表現(xiàn)。

規(guī)模上而言，財(cái)政支出的規(guī)模明顯加大。1842～1849年，歲入在4868萬(wàn)～5343萬(wàn)元，歲出在4681萬(wàn)～4913萬(wàn)元；1885～1894年歲入在9352萬(wàn)～11790萬(wàn)元，歲出在9585萬(wàn)～10783萬(wàn)元。收支近乎均增加一倍。這些數(shù)字雖然不能完全真實(shí)地反映當(dāng)時(shí)的全貌，但是僅僅是研究它的變化而言，卻已然可以說(shuō)明問(wèn)題。

結(jié)構(gòu)上而言，鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以后，清政府的收入和支出結(jié)構(gòu)都發(fā)生了重大的變化。簡(jiǎn)而言之，支出方面，增加了抵御西方國(guó)家侵華戰(zhàn)爭(zhēng)費(fèi)用、對(duì)外國(guó)的賠款、舉借外債的還本付息以及向西方學(xué)習(xí)的洋務(wù)費(fèi)用等項(xiàng)目。在水里的河工費(fèi)和塘工費(fèi)上面數(shù)量減少不少。收入方面，通過(guò)從農(nóng)業(yè)得到的收入份額減少，通過(guò)工商業(yè)得到的收入份額增加。其中，厘金和關(guān)稅逐漸成為收入的主要來(lái)源。

[1]趙德馨.中國(guó)近代經(jīng)濟(jì)史1842-1949[M].鄭州：河南人民出版，2003.

[2]濱下武志.中國(guó)近代經(jīng)濟(jì)史研究清末海關(guān)財(cái)政與通商口岸市場(chǎng)圈[M].高淑娟，孫 彬，譯.南京：江蘇人民出版社，2008.

[3]周育民.19世紀(jì)60-90年代清朝財(cái)政結(jié)構(gòu)的變化[J].上海師范大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2000(4).

[4]付志宇，繆德綱.太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)時(shí)期清政府財(cái)政危機(jī)與財(cái)政對(duì)策探析[J].貴州社會(huì)科學(xué)，2007(9).

[5]趙爾巽，等.清史稿卷一二五，食貨·會(huì)計(jì)[M].北京：中華書(shū)局，1976.