◎ 中共長(zhǎng)沙縣委宣傳部

搭建群眾有序參與平臺(tái)創(chuàng)新基層社會(huì)治理方式
——長(zhǎng)沙縣“樂和鄉(xiāng)村”社會(huì)治理建設(shè)的實(shí)踐與啟示

◎ 中共長(zhǎng)沙縣委宣傳部

長(zhǎng)沙縣在快速發(fā)展的過程中，感受到社會(huì)建設(shè)的任務(wù)日益繁雜、社會(huì)矛盾日益增多，必須創(chuàng)新社會(huì)治理模式。2013年，縣委決定在全縣范圍內(nèi)加強(qiáng)鄉(xiāng)村社會(huì)治理工作，并于當(dāng)年5月正式引入第三方社會(huì)公益組織北京地球村環(huán)境教育中心的“樂和”理念和社工，開展樂和鄉(xiāng)村建設(shè)。

樂和鄉(xiāng)村建設(shè)首先在5個(gè)試點(diǎn)村實(shí)施，2014年擴(kuò)大試點(diǎn)，今年試點(diǎn)村擴(kuò)大到48個(gè)。目前，建設(shè)試點(diǎn)村圍繞“樂和治理、樂和生計(jì)、樂和禮儀、樂和人居、樂和養(yǎng)生”五大目標(biāo)，通過引導(dǎo)村民積極創(chuàng)新鄉(xiāng)村公共服務(wù)、完善鄉(xiāng)村社會(huì)治理、推動(dòng)鄉(xiāng)村文化復(fù)興、發(fā)展鄉(xiāng)村公共經(jīng)濟(jì)、保護(hù)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境，初步建成了“社會(huì)共治、經(jīng)濟(jì)共贏、生命共惜、價(jià)值共識(shí)、環(huán)境共存”五位一體的美麗鄉(xiāng)村，較好地實(shí)現(xiàn)了公共事務(wù)眾人管、社會(huì)正氣眾人扶、和諧項(xiàng)目眾人建、鄉(xiāng)村文化眾人興的良好發(fā)展局面。

省委常委、市委書記易煉紅（前排中）在開慧鎮(zhèn)葛家山村的樂和大院調(diào)研

“樂和鄉(xiāng)村”建設(shè)的主要做法

首先，搭建“一站兩會(huì)”，創(chuàng)新組織架構(gòu)，提升社會(huì)治理能力。長(zhǎng)沙縣委成立“樂和鄉(xiāng)村”試點(diǎn)村建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，由縣委書記任組長(zhǎng)。各試點(diǎn)村建立“一站兩會(huì)”：“一站”即樂和社工站。社工站是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委建立的鄉(xiāng)村社會(huì)組織管理服務(wù)平臺(tái)，由鎮(zhèn)黨委副書記或副鎮(zhèn)長(zhǎng)擔(dān)任站長(zhǎng)，村黨支部書記擔(dān)任副站長(zhǎng)。地球村派專業(yè)社工入駐，負(fù)責(zé)開展前期調(diào)研、宣傳“樂和”理念、組織村民培訓(xùn)，引導(dǎo)村民成立樂和互助會(huì)。目前，試點(diǎn)村（社區(qū)）都建立了社工站，專業(yè)社工隊(duì)伍規(guī)模已達(dá)50余名；“兩會(huì)”即樂和互助會(huì)和樂和聯(lián)席會(huì)。互助會(huì)由村支兩委統(tǒng)籌引導(dǎo)、樂和社工具體組織、全組村民共同參與，通過村民推選與自我推薦相結(jié)合的方式，選出具有公共精神、熱心村組事物、義務(wù)服務(wù)村民的樂和代表組成，實(shí)質(zhì)上是一種根植于本村本組的互助型、服務(wù)型、公益性的社會(huì)組織。樂和聯(lián)席會(huì)以村支兩委為主導(dǎo)、以樂和互助會(huì)為主體、由社工組織多方共同參與，定期由村黨支部書記召集，具體負(fù)責(zé)商議村社公共事務(wù)。

其次，推行“三事分流”，創(chuàng)新投入模式，構(gòu)建多元共治機(jī)制。為確?！耙徽緝蓵?huì)”發(fā)揮長(zhǎng)效作用，長(zhǎng)沙縣進(jìn)行了“三事分流”、改革投入機(jī)制、創(chuàng)新考核指標(biāo)等一系列舉措，構(gòu)建多元共治運(yùn)行機(jī)制。一是逐步實(shí)行“三事分流”。通過黨委政府牽頭，村支兩委具體統(tǒng)籌，召開樂和聯(lián)席會(huì)，將涉農(nóng)公共事務(wù)進(jìn)行梳理分類，屬于政府管的“大事”由基層政府與村支兩委負(fù)責(zé)，屬于村社公共事務(wù)的“小事”由樂和互助會(huì)負(fù)責(zé)，屬于個(gè)人的“私事”由各家各戶自己負(fù)責(zé)，實(shí)現(xiàn)“三事分流”。目前，通過縣一級(jí)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、因勢(shì)利導(dǎo)，各試點(diǎn)鎮(zhèn)村因地制宜，形成了各自的“三事清單”。二是探索投入機(jī)制改革。互助會(huì)在承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)的前提下，被賦予相應(yīng)的財(cái)政資金使用權(quán)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)村民通過互助會(huì)自主管理、使用、籌集和監(jiān)督涉農(nóng)公共資金，讓互助會(huì)參與到村級(jí)涉農(nóng)公共項(xiàng)目的申報(bào)、實(shí)施、評(píng)估、監(jiān)督等各環(huán)節(jié)。目前，長(zhǎng)沙縣已在村組生態(tài)路、小型水利、村級(jí)環(huán)保、綠化建設(shè)等方面進(jìn)行了有效探索與實(shí)踐，取得了良好效果。三是創(chuàng)新考核指標(biāo)體系。正逐步建立“樂和鄉(xiāng)村”社會(huì)建設(shè)考評(píng)體系，將社會(huì)組織培育與建設(shè)、項(xiàng)目投入方式轉(zhuǎn)變、專業(yè)社會(huì)工作隊(duì)伍培養(yǎng)等納入考核評(píng)價(jià)體系，將群眾參與作為考核的重要依據(jù)，促進(jìn)基層政府職能轉(zhuǎn)變。“三事分流”進(jìn)一步厘清了基層政府、村支兩委、樂和互助會(huì)和村民各自應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，既減輕了基層政府、村支兩委的工作負(fù)擔(dān)，提高了公共資金的使用效率，又增強(qiáng)了村民自行處理公共事務(wù)的能力水平，鄉(xiāng)村社會(huì)風(fēng)氣更趨文明和諧。

再次，建設(shè)學(xué)習(xí)型鄉(xiāng)村，弘揚(yáng)傳統(tǒng)文化，促進(jìn)基層和諧發(fā)展。一是建立樂和大院。樂和大院以“一站兩會(huì)三事四公”為基石，進(jìn)行學(xué)習(xí)培訓(xùn)、組織活動(dòng)、議事決事。隨著樂和大院的各項(xiàng)職能充分發(fā)揮，各試點(diǎn)村逐步呈現(xiàn)出“支持政府建設(shè)多了，上訪纏訴現(xiàn)象少了；鄰里和諧多了，瑣碎糾紛少了”的良好發(fā)展局面。二是打造樂和學(xué)堂。樂和學(xué)堂是一所置身鄉(xiāng)村的“無圍墻大學(xué)”，是一所面向全社會(huì)的國學(xué)堂，以耕、讀、居、養(yǎng)、禮、樂“六藝”為基礎(chǔ)，通過重溫儒學(xué)經(jīng)典、傳統(tǒng)習(xí)俗和禮儀，讓村民擁有鄉(xiāng)土文化的自覺和自信。學(xué)堂也是一所面向村民的樂和鄉(xiāng)村培訓(xùn)學(xué)校，開展包括樂和人居、樂和生計(jì)、樂和養(yǎng)生、樂和禮義、樂和治理5個(gè)方面的全方位的樂和培訓(xùn)，培養(yǎng)一批新農(nóng)村建設(shè)的鄉(xiāng)村骨干隊(duì)伍，為鄉(xiāng)村發(fā)展提供人才支撐，推動(dòng)鄉(xiāng)村文化的繁榮。三是培育自立公益互助的精神?！跋蛏现膹?qiáng)，相與之情厚”是鄉(xiāng)村最為核心的傳統(tǒng)文化?！皹泛袜l(xiāng)村”建設(shè)關(guān)注留守兒童、留守婦女、留守老人，通過培訓(xùn)讓“三留”變“三杰”（即小先生、女先生、老先生）。同時(shí)，通過學(xué)習(xí)傳統(tǒng)經(jīng)典、傳習(xí)傳統(tǒng)禮儀、傳承鄉(xiāng)土文化，逐步培養(yǎng)村民“自立、互助、公益”的精神，從而全面提升鄉(xiāng)村生活品質(zhì)，為建立和諧社會(huì)提供內(nèi)在的、持續(xù)的精神動(dòng)力。

“樂和鄉(xiāng)村”的經(jīng)驗(yàn)啟示

經(jīng)過兩年多時(shí)間的建設(shè)，長(zhǎng)沙縣“樂和鄉(xiāng)村”展現(xiàn)出一些引人注目、令人欣喜的變化，村民建設(shè)家園和投身公共事務(wù)熱情迸發(fā)，呈現(xiàn)了“三事分流、民主議事、義務(wù)投勞、群策群力、互幫互助”的新風(fēng)尚。

首先，堅(jiān)持黨政主導(dǎo)、共建共治，不斷激發(fā)社會(huì)治理的活力。在“樂和鄉(xiāng)村”建設(shè)中，始終堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)、試點(diǎn)突破，縣委主要領(lǐng)導(dǎo)多次統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，科學(xué)規(guī)劃，分類指導(dǎo)實(shí)施，推動(dòng)社會(huì)治理沿著正確方向發(fā)展。一是引入社會(huì)組織作為善意第三方參與，發(fā)揮外力激發(fā)作用，搭建社會(huì)協(xié)商平臺(tái)，激活基層自治職能，實(shí)現(xiàn)村民自治主體下沉到村民小組。二是充分尊重群眾選擇，發(fā)揮群眾主體地位，增強(qiáng)廣大群眾的主人翁意識(shí)與責(zé)任感，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、群眾自治良性互動(dòng)。實(shí)踐證明，只有加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，做到多元參與，凝心聚力，共建共治，才能最大限度增加和諧因素，增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力，走在社會(huì)治理創(chuàng)新前列。

其次，堅(jiān)持改革創(chuàng)新、標(biāo)本兼治，積極探索社會(huì)治理的新路。在“樂和鄉(xiāng)村”建設(shè)中，縣委主要領(lǐng)導(dǎo)高位協(xié)調(diào)，積極簡(jiǎn)政放權(quán)，推行“三事分流”，主動(dòng)下放權(quán)力，搞好服務(wù)配套，完善改革投入機(jī)制，整合涉農(nóng)資金，推動(dòng)職能轉(zhuǎn)變。同時(shí)，嚴(yán)格考核制度，引導(dǎo)各單位既發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，形成整體合力，打好總體戰(zhàn)，明確互助會(huì)、村民責(zé)任義務(wù)，實(shí)現(xiàn)了基層政府、村支兩委、互助會(huì)、村民各擔(dān)其責(zé)、各執(zhí)其權(quán)、各得其利。實(shí)踐證明，只有厘清政府職能的邊界，加快政府職能轉(zhuǎn)變步伐，努力把政府該管的事情管好，把管不到、不該管的事情逐步剝離出去，才能實(shí)現(xiàn)政府功能歸位、本土社會(huì)組織加快發(fā)展、群眾主體作用充分發(fā)揮，從根本上提高社會(huì)自治能力。

再次，堅(jiān)持為了群眾，依托群眾，切實(shí)提升社會(huì)治理的實(shí)效。在“樂和鄉(xiāng)村”建設(shè)中，基層政府、村支兩委堅(jiān)持同群眾商量，與群眾交流，事事尊重群眾，時(shí)時(shí)親近群眾，充分發(fā)揮群眾在創(chuàng)新社會(huì)治理、推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)中的主體作用，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)治理與新農(nóng)村建設(shè)從單純收集群眾的意見提升為激發(fā)群眾的共同愿景，從單純滿足群眾的利益訴求提升為滿足群眾的參與需求，從為群眾點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的服務(wù)提升為培育群眾組織，讓群眾實(shí)現(xiàn)自我服務(wù)。實(shí)踐證明，只有真正尊重群眾的主體地位，變“為民做主”為“由民做主”，在滿足群眾利益訴求的同時(shí)滿足群眾的參與需求，才能將把群眾想干的事情變成黨委政府要干的事情，把黨委政府在干的事情變成群眾積極參與、鼎力支持的事情，把黨委政府干成的事情變成給群眾帶來實(shí)實(shí)在在民生利益的事情。

案例集錦：

“鄉(xiāng)約”讓“三事分流”走向規(guī)范

事件過程：在環(huán)境衛(wèi)生治理之前，金鼎山村龍顧組組級(jí)道路和池塘里到處可見塑料袋、農(nóng)藥瓶、廢紙屑等一系列的白色垃圾，大家覺得只要這些不礙自己的事，也跟自己無關(guān)?；ブ鷷?huì)代表先從自己做起，把自家房前屋后的衛(wèi)生打掃干凈，并對(duì)整個(gè)公共區(qū)域的衛(wèi)生進(jìn)行了一次清理。在全組衛(wèi)生打掃完成后，村民們普遍認(rèn)為，如果不長(zhǎng)期維護(hù)，衛(wèi)生還是會(huì)回到原來的狀態(tài)，所以大家商議決定，實(shí)施公共區(qū)域環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任區(qū)制，分配到戶，全組45戶人家每家每戶都有其需要負(fù)責(zé)的公共領(lǐng)域衛(wèi)生，樂和代表則負(fù)責(zé)督促和監(jiān)督各家各戶對(duì)公共衛(wèi)生區(qū)的打掃，并定期組織評(píng)比。

為了更好地保護(hù)村舍環(huán)境，龍顧組的互助會(huì)按照“三事分流”的原則確定了村舍環(huán)境衛(wèi)生治理中小組、村民各自的責(zé)任，并經(jīng)龍顧組互助會(huì)代表會(huì)議討論，全體社員大會(huì)通過，最終制定出《龍顧組環(huán)境衛(wèi)生組規(guī)民約》。

案例分析：“三事分流”的突破口在于單體實(shí)驗(yàn)，單體實(shí)驗(yàn)的成果鞏固在于形成“鄉(xiāng)約”。大到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，小到廣場(chǎng)舞的組織，只要是村民自己制定的規(guī)則，其實(shí)際約束效果可能比政府要求還要強(qiáng)。雖然“鄉(xiāng)約”是“三事分流”走向規(guī)范化、常態(tài)化的保障，但是“鄉(xiāng)約”的形成和制定不能一蹴而就，就目前而言還要注意以下幾個(gè)問題：一、必須符合法律規(guī)定。“鄉(xiāng)約”固然是村民共同意愿，但是不能與現(xiàn)行法律相沖突。只有符合法律規(guī)定的“鄉(xiāng)約”才具有生命力；二、必須經(jīng)過反復(fù)實(shí)踐。必須經(jīng)過“討論—實(shí)踐—再討論—再實(shí)踐”的過程，否則其科學(xué)性就會(huì)大打折扣；三、必須具有一定的強(qiáng)制力。鑒于目前價(jià)值觀的多元化，村民素質(zhì)的參差不齊，要保持“鄉(xiāng)約”約束力的可持續(xù)性，還需要讓“鄉(xiāng)約”在法律范圍內(nèi)形成一定的強(qiáng)制力。這也許是未來“三事分流”甚至鄉(xiāng)村治理面臨的一個(gè)重大課題。

參與資源分配 培育公益精神

事件過程：2014年11月14日晚，在互助會(huì)的組織下，孟家灣組召開了有關(guān)組上低保評(píng)議的會(huì)議?；ブ鷷?huì)會(huì)長(zhǎng)宣讀了低保評(píng)定的所需條件，然后由出席的樂和代表投票，選出了得票最多的4戶人家。第二天晚上，在孟家灣組組長(zhǎng)家召開了一次全體戶主參加的互助會(huì)大會(huì)，會(huì)上將上次會(huì)議商議出的4戶候選人家告知所有農(nóng)戶，再由村民們?cè)u(píng)議，并且投票決定，票數(shù)占80%以上的為合格戶。最后，大家評(píng)選出了2戶。其中，有互助會(huì)會(huì)長(zhǎng)符清云，不過他主動(dòng)放棄，他說“只要我還能做一天事就不符合低保標(biāo)準(zhǔn)，就不能浪費(fèi)國家的資源”。以前，大家都爭(zhēng)先恐后地爭(zhēng)搶一個(gè)低保名額，聽到符清云的話后，大家沉默了許久，接著是雷鳴般的掌聲響起。整個(gè)會(huì)議流程完成得十分順利，大家對(duì)評(píng)選結(jié)果也沒有異議。

案例分析：分配公共資源，最大的障礙是信息不對(duì)稱，這樣容易造成資源分配的不公或浪費(fèi)，由此引發(fā)的矛盾成為鄉(xiāng)村上訪的重要內(nèi)容。如何使公共資源分配實(shí)現(xiàn)效益最大化，一直是基層政府和村支兩委的難題?；ブ鷷?huì)的成立，“三事分流”的實(shí)施，為解決這一問題找到一條有效途徑。鄉(xiāng)村是熟人社會(huì)，一個(gè)村民組的人對(duì)每家每戶的家庭情況都知根知底，所以信息是公開對(duì)稱的。按照“三事分流”的理念，讓互助會(huì)參與公共資源分配，最能體現(xiàn)“公開、公平、公正”的原則，能消除矛盾，能激發(fā)村民公益心。

葛家山村的“三事清單”是如何形成的

事件過程：葛家山村地處長(zhǎng)沙縣邊遠(yuǎn)地區(qū)，樂和鄉(xiāng)村進(jìn)駐后，全村34個(gè)組先后成立了互助會(huì)，選出172名樂和代表，實(shí)現(xiàn)了互助組織的全村覆蓋。葛家山村在鄉(xiāng)村治理方面取得了顯著的成效，具備了進(jìn)行三事分流整體設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)。

2014年5月至10月期間，社工與樂和代表們走訪縣委相關(guān)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村支兩委干部，按照綜治、財(cái)務(wù)管理、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)等16項(xiàng)內(nèi)容形成一部基層口述史。而在平日的走訪中，與普通老百姓圍繞“政府應(yīng)為你提供哪些服務(wù)？自己能夠承擔(dān)什么責(zé)任”完成口頭調(diào)研，回來做有針對(duì)性的記錄，整理出村級(jí)主抓事務(wù)164條。之后，村黨支部書記召集社工站、黨員代表、互助會(huì)代表、村民代表、轄區(qū)內(nèi)的相關(guān)社會(huì)單位及聯(lián)村黨政干部出席的聯(lián)席會(huì)30次，討論出164項(xiàng)村級(jí)事務(wù)中有70項(xiàng)可以剝離出來，交由互助會(huì)做?；ブ鷷?huì)會(huì)長(zhǎng)隨后召集樂和代表和村民召開互助會(huì)13次，分析各自的責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)和利益，將私事部分歸納為《葛家山村村規(guī)民約》。并通過投票方式，通過了《開慧鎮(zhèn)葛家山村關(guān)于“三事分流、三治并存”的鄉(xiāng)村管理制度》，并對(duì)制度進(jìn)行了公示。

案例分析：“三事清單”的核心是界定“小事”的范圍，即有哪些事可以由政府下放給互助會(huì)承擔(dān)，如葛家山村從164項(xiàng)事務(wù)中剝離出的70項(xiàng)，明確了“小事”，政府該管的“大事”和村民自己的“私事”不難分辨。至此，葛家山村初步形成了“三事清單”，政府、社會(huì)和個(gè)人在綜合社會(huì)事務(wù)中的責(zé)任邊界和關(guān)系得以厘清，處理日常事務(wù)將有章可循。葛家山的樂和鄉(xiāng)村建設(shè)取得階段性成效，當(dāng)按照“三事分流”的原則對(duì)村社事務(wù)進(jìn)行責(zé)任劃定后，相應(yīng)地就要推進(jìn)“參與式管理投入機(jī)制”改革。“三事分流”并非三事分離，只是通過公私、大小的分流方式明確基層政府、村支兩委、互助會(huì)、村民等各方責(zé)任，使之能夠各盡其職、分工協(xié)作；創(chuàng)造了村社分擔(dān)公共服務(wù)的路徑，使政府責(zé)任更加清晰，幫助政府減負(fù)和職能歸位以及重建信任與感情。