美國不動產(chǎn)登記制度研究與借鑒

摘要：研究目的：通過研究當代美國的不動產(chǎn)登記制度，試圖為中國不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的改革提供借鑒。研究方法：文獻調(diào)研法、比較分析法。研究結果：美國沿用了英國的部分法律，并結合本國特點加以完善，形成了產(chǎn)權明晰、劃分科學的地產(chǎn)權分類體系。美國主要采用契據(jù)登記制對所有人的權利和義務進行保護，并建立了公共圖書館型的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記體制。中國不動產(chǎn)登記制度歷經(jīng)了四個發(fā)展階段，現(xiàn)正在逐步從多頭登記轉為統(tǒng)一登記，而當下過渡期尚存在諸多阻力。研究結論：在中國不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度改革過程中，美國的經(jīng)驗給予我們?nèi)c啟示，一是完善以土地登記為核心的登記體制，二是建立覆蓋全國的統(tǒng)一不動產(chǎn)登記信息平臺，三是適度淡化產(chǎn)權交易與登記的行政色彩。討論：美國的產(chǎn)權保險制度、契據(jù)公證制度等有待進一步研究與借鑒。

關鍵詞：地籍管理，登記制度，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，美國，中國

中圖分類號：D913 文獻標識碼：B

文章編號：1001-9138-（2015）12-0060-69 收稿日期：2015-11-16

1 引言

不動產(chǎn)登記是維護不動產(chǎn)交易安全，保護不動產(chǎn)權利人合法利益的重要保障。所謂的不動產(chǎn)登記，即不動產(chǎn)權利登記，是指由國家專門機關依法對不動產(chǎn)各項權利實行登記的制度。為了滿足經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，加強和創(chuàng)新社會管理，落實《物權法》關于建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的規(guī)定，規(guī)范不動產(chǎn)登記行為，黨中央、國務院自2013年起開始大力推進不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度。不動產(chǎn)統(tǒng)一登記將從根本上解決過去不動產(chǎn)多頭管理、職能重疊、重復登記等問題，基本做到登記機構、登記簿冊、登記依據(jù)和信息平臺“四統(tǒng)一”。

對不動產(chǎn)進行統(tǒng)一登記是世界各國和地區(qū)通行的做法，典型國家和地區(qū)包括德國、英國、美國、日本、澳大利亞、瑞典、中國香港和中國臺灣等。但是，各國和地區(qū)的登記制度也存在一定的差異，了解這些差異對我國的不動產(chǎn)登記制度改革大有裨益。美國是一個極其重視私有產(chǎn)權的國家，包括土地和房屋在內(nèi)的各類不動產(chǎn)權益，都通過完整的法律體系和規(guī)范的統(tǒng)一登記制度加以保護。本文以美國不動產(chǎn)登記制度為研究對象，介紹了其登記制度的起源與法律體系、不動產(chǎn)產(chǎn)權的分類與發(fā)展、登記的程序等內(nèi)容，欲通過多維度的展示來反映美國登記制度的鮮明特點。雖然我國與美國的不動產(chǎn)登記制度不同，但美國對不動產(chǎn)登記的科學管理方法仍值得借鑒。

2 美國不動產(chǎn)登記制度介紹

2.1 美國不動產(chǎn)登記制的起源

目前，世界各國和地區(qū)為保護權利人的產(chǎn)權、保證交易的安全普遍實行不動產(chǎn)登記制度，其模式大體分為契據(jù)登記制（又稱法國登記制）、權利登記制（又稱德國登記制）和托倫斯登記制（又稱澳洲登記制）三種。其中，契據(jù)登記制是指不動產(chǎn)物權的取得、變更和滅失，在當事人訂立契據(jù)時就產(chǎn)生法律效力，但不進行不動產(chǎn)登記，不得對抗善意第三人；權利登記制是指不動產(chǎn)物權的取得、變更和滅失，在當事人意思表示一致，經(jīng)過登記機關實質審查確定，并進行法定登記后才發(fā)生法律效力；托倫斯登記制是指首先由政府進行一次不動產(chǎn)總清理，將不動產(chǎn)按照自然區(qū)劃編制成不動產(chǎn)登記簿，然后按照不動產(chǎn)的權利人確定的權利進行總登記，總登記之后發(fā)生的不動產(chǎn)物權變動則在總登記基礎上進行變更登記。美國沿襲了英國的不動產(chǎn)所有權制度，但是在不動產(chǎn)登記領域，英美兩國卻建立了兩套截然不同的制度，英國采用托倫斯登記制，而美國的大多數(shù)州采用契據(jù)登記制，僅5個州采用托倫斯登記制。

為何采用契據(jù)登記制？不同的學者持有不同的觀點。劉艷認為：近代美國，隨著土地交易的日趨頻繁，存在土地出賣人“一物二賣”的可能性，土地買受人對地產(chǎn)權將面臨巨大風險；因此，契據(jù)登記制可以有效保護買受人的權利。金紹達認為：美國社會整體法制意識較強，且美國不動產(chǎn)權形式多樣而復雜；因而，作為政府，必須盡可能使自己處于較為超脫的位置，而把責任轉嫁或分解給各種社會組織。

于是美國人開始建立一套不動產(chǎn)登記制度，將不動產(chǎn)交易的契據(jù)（deeds）作為登記對象，使得不動產(chǎn)交易的買受人能夠對登記資料進行檢索，以便于發(fā)現(xiàn)在先交易，進而確定是否存在與己有權利相沖突的權益。同時，美國的契據(jù)登記制在解決產(chǎn)權爭議問題時遵循一個基本原則和兩個例外規(guī)則，即在先權利優(yōu)先原則、在后善意購買人的權利優(yōu)先規(guī)則、庇護規(guī)則（保護善意購買人的受讓人）。因此，美國契據(jù)登記的主要作用就是對不動產(chǎn)權益轉讓的事實公示，為買受人提供不動產(chǎn)交易的檢索途徑，為兩個買受人的權利沖突解決提供優(yōu)先權規(guī)則。

2.2 美國不動產(chǎn)登記的法律體系

美國擁有完備的不動產(chǎn)法律體系，用以保護不動產(chǎn)所有人的合法權利。在根本法層面，美國《憲法》修正案（1791）第四條規(guī)定，人民的人身、住宅、文件和財產(chǎn)不受無理搜查和扣押的權利，不得侵犯；第五條規(guī)定，不給予公平賠償，私有財產(chǎn)不得充作公用。在普通法層面，美國《財產(chǎn)法》（property law）對不動產(chǎn)所有權、使用權、收益權和他項權的劃分具有鮮明的英美法系特點，體現(xiàn)出不動產(chǎn)所有人當下的權益和未來的權益。在不動產(chǎn)登記的專門法層面，美國《登記法》（recording act）涵蓋完全所有權、租賃權、抵押權及其他影響不動產(chǎn)權益的法條。

但是，美國各州的登記法略有不同，在使用契據(jù)登記制的各州所采納的登記法大致分為以下三類，即競賽型登記法（race act）、通知型登記法（notice act）、通知-競賽型登記法（notice-race act）。競賽型登記法是把優(yōu)先權建立在不動產(chǎn)轉讓文件登記順序的基礎上，即登記在先的契據(jù)所轉讓的土地權益獲得優(yōu)先地位。通知型登記法的核心思想是“最后一個善意購買人”取得優(yōu)先權，即后一買受人只要在不動產(chǎn)交易時沒有注意到在先的交易，他就能夠獲得對抗前一買受人的優(yōu)先地位。通知-競賽型登記法是競賽型登記法和通知型登記法的結合，只有同時滿足兩個要求，后一購買人才能夠獲得法律保護，即：在前一購買人之前進行登記或沒有注意到在先的交易。

在相關輔助性法律方面，美國《反欺詐法》（the statute frauds）要求土地權益的轉讓需要采用書面形式；《可交易產(chǎn)權法》（marketable title act）規(guī)定產(chǎn)權調(diào)查人只需進行有限的調(diào)查，即追溯至產(chǎn)權根（root of title），通常是20-40年，以大幅減少調(diào)查費用、節(jié)省調(diào)查時間；《不動產(chǎn)租賃法》（landlord-tenant law）使得承租人的權利逐步增多；《已婚婦女財產(chǎn)保護法》（the married womens property acts）強調(diào)夫妻雙方對財產(chǎn)享有整體共有權；《統(tǒng)一不動產(chǎn)電子登記法》（the uniform real property electronic recording act）規(guī)定登記機關除接受紙質文件外，也可以接受電子文件。諸如此類的很多法律均對不動產(chǎn)的交易與登記進行了規(guī)范。

2.3 美國地產(chǎn)權的分類

美國法律規(guī)定，不動產(chǎn)權利是由土地上的權利以及附著于土地的物（如建筑物、標志牌、柵欄或者樹木）上的權利所組成，它包括了地面、地下（含礦藏及地下水）和地面空間上的一定權利。根據(jù)所有人對不動產(chǎn)享有時期的不同，不動產(chǎn)權被劃分為當前產(chǎn)權（present estate，又稱地產(chǎn)權）和未來權益（future interest）。當前產(chǎn)權是指賦予所有人立即占有不動產(chǎn)的法律權益，未來權益是一種將來可以成為地產(chǎn)權的非占有性權益，這兩項權益都只是相對于其他私人關系所有人的基本權利和義務?；谒腥藢Σ粍赢a(chǎn)享有的權利和義務的不同，還可以對地產(chǎn)權做進一步的種類劃分。當代美國法院對地產(chǎn)權的種類劃分及命名有嚴格的規(guī)定，始終沿用英國封建時代傳統(tǒng)的地產(chǎn)權的分類命名法，允許設立的地產(chǎn)權如圖1所示。

根據(jù)所有人對地產(chǎn)權是否享有占有權，可將地產(chǎn)權分為自由保有（視為擁有土地）和非自由保有（視為租賃土地），自由保有地產(chǎn)權又因擁有期限的不同分為非限嗣產(chǎn)權、限嗣產(chǎn)權和終身產(chǎn)權，而非自由保有地產(chǎn)權又因租賃期限的不同分為定期租賃產(chǎn)權、續(xù)期租賃產(chǎn)權、任期租賃產(chǎn)權和逾期租賃產(chǎn)權。

自由保有地產(chǎn)權的三種基本類型。①非限嗣產(chǎn)權是一種可以無限期存在的自由保有地產(chǎn)權，給予所有人的是美國法所確認的最大的權利，即單獨占有權、永久使用權與收益權、完全轉讓權。因此，非限嗣產(chǎn)權的設立只能通過一定的法律程序轉讓獲得。在美國，有超過99%的私有土地是以絕對非限嗣產(chǎn)權的形式持有。②限嗣產(chǎn)權基本上是一種廢棄的自由保有地產(chǎn)權，其期限等于指定之人的直系血親繼承后代的有生之年。與非限嗣產(chǎn)權所有人的權利相比，限嗣產(chǎn)權所有人的權利很受限制，享有該地的有限占有權、有限使用權與收益權（但不能損壞）、有限轉讓權。限嗣產(chǎn)權在封建時代的英國較為盛行，是為了保證土地所有權一直保留在家族手中，保障土地所有人后代的榮華富貴。為了避免限嗣產(chǎn)權破壞民主制度，200多年以前美國就基本上廢除了限嗣產(chǎn)權。③終身產(chǎn)權是一種期限為某一個或者幾個特定之人的有生之年的自由保有地產(chǎn)權，是三種自由保有地產(chǎn)權中最小的產(chǎn)權。終身產(chǎn)權人享有土地的有限使用權與收益權（但不能損壞）、有限的轉讓權（終身產(chǎn)權持續(xù)期間的占有權）。終身產(chǎn)權在家族贈與中最常見，一般是以明示轉讓或者遺贈的形式予以設立。英國于1925年取消了終身產(chǎn)權，美國各州最終也可能逐步取消。

另外，依據(jù)自由保有地產(chǎn)權是否設有終止條件，而將其分為絕對的和可撤銷的，絕對的地產(chǎn)權是指產(chǎn)權期限只受所屬地產(chǎn)權的標準期限的限制，可撤銷的地產(chǎn)權受制于一些特殊規(guī)定（如果某一事件發(fā)生，就會提前終止地產(chǎn)權）。可撤銷非限嗣產(chǎn)權有三種，分別是附終止條件非限嗣產(chǎn)權、附后決條件非限嗣產(chǎn)權和附執(zhí)行條件非限嗣產(chǎn)權。附終止條件非限嗣產(chǎn)權在某一特定的條件成就時自動消滅，立即給予轉讓人法定占有權；附后決條件非限嗣產(chǎn)權是一種在轉讓措辭之后附加了有利于轉讓人的限制條件的非限嗣產(chǎn)權；附執(zhí)行條件非限嗣產(chǎn)權是一種所指定事件發(fā)生時就自動終止而給予受讓人占有權的非限嗣產(chǎn)權。同理類推，可撤銷終身產(chǎn)權亦分成三種，現(xiàn)實生活中極其罕見，在此不再贅述。

非自由保有地產(chǎn)權（又稱租賃地產(chǎn)權）有四種基本類型，如今幾乎所有的租賃產(chǎn)權不是定期租賃產(chǎn)權就是續(xù)期租賃產(chǎn)權，任期租賃產(chǎn)權非常罕見，逾期租賃產(chǎn)權只有當承租人于其合法占有權終止后還繼續(xù)違法占有該不動產(chǎn)時發(fā)生。其中，定期租賃產(chǎn)權的主要特征是事前規(guī)定了其持續(xù)期限；續(xù)期租賃產(chǎn)權的第一個期限是固定的，而后它可以自動在持續(xù)另一個相同的期限，直至承租人或者出租人提前發(fā)出終止通知而終止該租賃產(chǎn)權，如按月續(xù)租的居住租約；任期租賃產(chǎn)權沒有固定的期限，其持續(xù)時間取決于承租人和出租人雙方的意愿。

2.4 美國地產(chǎn)權的發(fā)展

美國獨立后，各州迫于現(xiàn)實需要仍然繼續(xù)沿用相對熟悉的在殖民時期就被采用的英國普通法。但是，當時的美國缺乏英國的法律書籍和接受過英國法系統(tǒng)學習的律師，因此在現(xiàn)實中各州實施的只是簡化版的英國財產(chǎn)法。此后，為了更好地適應美國國情、激勵美國人民開荒、建立美國式民主制度，英國地產(chǎn)權法中某些帶有封建因素的產(chǎn)權類型逐步被取消（如限嗣產(chǎn)權、終身產(chǎn)權、定期租賃產(chǎn)權）。歷經(jīng)200多年的變革，當代美國的地產(chǎn)權法正朝著絕對非限嗣產(chǎn)權的方向發(fā)展，這將有利于地產(chǎn)權的自由轉讓。此外，今天的美國各州基本上還采納了英國的共有產(chǎn)權制度，其中包括普通共有產(chǎn)權（tenancy in common）和聯(lián)合共有產(chǎn)權（joint tenancy），這兩種地產(chǎn)權普遍適用在家庭財產(chǎn)的界定上。

另外，美國地產(chǎn)權中的租賃產(chǎn)權（即非自由保有地產(chǎn)權）也在不斷的發(fā)展。不動產(chǎn)的租賃起源于奴隸制時期的英國，到了封建時期依然存在地主紳士的土地租賃給農(nóng)奴耕種的情況，地主定期向農(nóng)奴收取租金。到15世紀的英國，不動產(chǎn)租賃關系的規(guī)則已相當發(fā)達，并出現(xiàn)了農(nóng)地租賃權的轉讓；同時，伴隨城市的不斷擴張，住房租賃開始出現(xiàn)。到20世紀60年代，現(xiàn)代美國為了保護居住性承租人（主要是無能力的低收入城市居民）的權利，開始對沿用的英國不動產(chǎn)租賃法進行完善。

2.5 美國地產(chǎn)權的登記

美國按縣（county，美國的二級行政區(qū)）設立政府登記機關，縣登記機關實行房地產(chǎn)合一、城鄉(xiāng)合一的管理，除了登記房地產(chǎn)權利，還負責人的出生、死亡等登記。美國不動產(chǎn)登記的功能定位為信息公示，為土地買受人提供一個檢索途徑，以確定是否存在與其自身交易相沖突的在先交易。不動產(chǎn)登記的對象是產(chǎn)權交易的契據(jù)（deeds）。契據(jù)是美國不動產(chǎn)交易中必不可少的書面文件，在本質上是出讓人將產(chǎn)權轉移至受讓人的法律文件。一般而言，一份有效的契據(jù)必須包括：書面形式、出讓人的簽字、當事人的身份、轉讓產(chǎn)權的語句和不動產(chǎn)本身的描述。為了確保契據(jù)的真實有效，美國許多州的法律規(guī)定契據(jù)必須經(jīng)過公證才能生效，通常是對出讓人簽字進行公證。還有一些州規(guī)定，公證雖不是契據(jù)的生效要件，但卻是進行不動產(chǎn)登記的必須要求，即沒有經(jīng)過公證的契據(jù)不能進行登記。登記的過程大致如下：

①契據(jù)原件的報送。A把契據(jù)原件遞交給相關的縣屬登記機關的工作人員，并支付數(shù)額很小的登記費。

②登記日期的標注。工作人員在契據(jù)上注明接受日期與準確時間，并標上相應的文號。

③契據(jù)原件的暫存。工作人員會暫時保留契據(jù)原件，而給A一份已簽注的契據(jù)復印件。

④契據(jù)副本的歸檔。而后將契據(jù)副本存放于該縣的登記檔案中并給契據(jù)編排索引。傳統(tǒng)的做法是把產(chǎn)權文件插入按照登記順序裝訂的活頁契據(jù)簿（又稱登記簿）中，這便形成了越來越多的紙質檔案；最新的做法是借助計算機及互聯(lián)網(wǎng)，把契據(jù)副本用電子數(shù)據(jù)的形式予以存儲，并編入計算機化的索引中，這極大地降低了后期產(chǎn)權調(diào)查的成本。

⑤契據(jù)原件的返還。登記完畢后，登記機關將通過郵遞把契據(jù)原件退還A。

美國有約75%的登記機關采用轉受讓人索引（grantor-grantee index），在索引中每一份契據(jù)均根據(jù)當事人姓名和交易年份按照字母順序進行編排；有些登記機關采用不動產(chǎn)索引（tract index），即每份文件的信息均根據(jù)不動產(chǎn)的法定說明進行編排。索引條目一般列舉如下內(nèi)容：文件類型，如契據(jù)、租約或是抵押合同；轉讓人姓名；受讓人姓名；文件編號；登記日期；文件在登記檔案中的位置，如登記簿卷號及其頁碼；不動產(chǎn)法定說明摘要。

美國的不動產(chǎn)登記強調(diào)的是對提交資料的形式審查，資料內(nèi)容的正確與否并非登記的重點。因此，學者們常常將美國的登記機關比作圖書館，登記機關的工作人員比作圖書管理員，前來進行產(chǎn)權調(diào)查的人員比作學生，而書籍的撰寫者正是轉受讓人。當產(chǎn)權調(diào)查人想了解轉讓人是否擁有不動產(chǎn)的產(chǎn)權時，就得自行查看官方索引，閱讀相關契據(jù)，獨立判斷契據(jù)的法律效力，此時政府機關對產(chǎn)權狀況不作出任何說明。如此看來，美國政府在整個登記的過程中只是一個消極的看護人。

因為美國的登記不具有公信力，如何保證受讓人購買到轉讓人的不動產(chǎn)的產(chǎn)權呢？美國廣泛采用三種產(chǎn)權保證（title assurance）方法：①產(chǎn)權保證義務（title covenant），即契據(jù)簽署時，轉讓人做出產(chǎn)權狀態(tài)的允諾；②產(chǎn)權意見書（title opinion）和產(chǎn)權摘要（title abstract），即由律師親自在調(diào)查政府登記檔案的基礎上提供產(chǎn)權意見書，或者律師先請求專門從事產(chǎn)權調(diào)查的非法律人士提供產(chǎn)權摘要，再依據(jù)產(chǎn)權摘要撰寫產(chǎn)權意見書；③產(chǎn)權保險（title insurance），即由受讓人在購買不動產(chǎn)產(chǎn)權時，與保險公司簽訂賠償合同，若出現(xiàn)產(chǎn)權的缺陷，保險公司將賠償受讓人的損失。產(chǎn)權保險是美國獨有的產(chǎn)權保證方法，于20世紀40年代末興起，現(xiàn)已成為美國產(chǎn)權保護的主要形式。與另外兩種方法相比，產(chǎn)權保險更能保護受讓人的權益，因此有不斷盛行的趨勢。

3 中國不動產(chǎn)登記制度的發(fā)展與困境

3.1 中國不動產(chǎn)登記制度的變遷

不動產(chǎn)登記制度在新中國歷經(jīng)了近70年的發(fā)展變遷，各時期的登記制度體現(xiàn)了不同時代的社會需求，具有鮮明的階段特點，筆者在前人研究的基礎上，將其劃分成四個階段。

第一階段（1949-1953）：新中國成立之初，以確權登記為目的。1950年6月中央頒布《土地改革法》，同年11月政務院發(fā)布《城市郊區(qū)土地改革條例》、內(nèi)政部出臺《關于填發(fā)土地房產(chǎn)所有證的指示》，隨后各地方政府也相繼制定出補充規(guī)定，并設立房地產(chǎn)管理局等機構，對建設用地、房屋、耕地、山林、魚塘等所有權進行統(tǒng)一登記，頒發(fā)土地房產(chǎn)所有證，此時在法律上承認個人享有土地所有權。

第二階段（1953-1978）：1953年起，全國各地開始進行社會主義建設，農(nóng)村土地從個人所有制轉變?yōu)榧w所有制，城市私有房產(chǎn)以國家經(jīng)租、公私合營的形式逐步非商品化，城市土地通過接管、沒收、征收實現(xiàn)了國有化。這些社會主義改造所提倡的公有制使得不動產(chǎn)登記失去意義，之后的“文化大革命”更使得不動產(chǎn)登記制度發(fā)展陷入停滯。

第三階段（1978-2007）：直到1978年，十一屆三中全會后，不動產(chǎn)登記制度為了適應市場經(jīng)濟發(fā)展的需要開始回歸理性，城市私有房屋允許買賣、國有土地和集體所有土地使用權可以依法轉讓（1988年修訂《土地管理法》后），房產(chǎn)地產(chǎn)等登記逐步恢復。但是，依據(jù)《城市私有房屋管理條例》（1983）、《森林法》（1984）、《草原法》（1985）、《漁業(yè)法》（1986）、《土地管理法》（1986），房屋、土地的所有權和使用權，林地、草原的所有權和使用權，水面、灘涂的養(yǎng)殖使用權分屬不同的行政部門管理與登記，不動產(chǎn)登記不統(tǒng)一局面便始源于此。不動產(chǎn)的多頭管理，在一定程度上制約了不動產(chǎn)的交易和發(fā)展，問題主要表現(xiàn)在登記立法不完善、登記機關不統(tǒng)一、登記程序不統(tǒng)一、登記權屬證書不統(tǒng)一、登記效力不確定、查閱制度不規(guī)范等。這不僅增加了登記的成本，而且降低了登記的公信力，雖然各部門紛紛出臺規(guī)范性法律文件，但登記的混亂局面依然存在。

第四階段（2007至今）：為了更好地滿足市場經(jīng)濟發(fā)展對不動產(chǎn)登記的需要，2007年國家頒布了《物權法》，明確提出“國家對不動產(chǎn)實行統(tǒng)一登記制度”，但是該項改革的推進確有難度，歷經(jīng)6年多的探討，建立統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記才被提上議事日程。2013年11月，國務院提出由國土資源部負責指導監(jiān)督全國土地、房屋、草原、林地、海域等不動產(chǎn)統(tǒng)一登記職責，基本做到登記機構、登記簿冊、登記依據(jù)和信息平臺“四統(tǒng)一”；2014年5月，國土資源部在地籍管理司加掛不動產(chǎn)登記局牌子，國土資源部不動產(chǎn)登記局正式成立；2015年3月，《不動產(chǎn)登記暫行條例》正式實施，這標志著全國范圍內(nèi)的不動產(chǎn)登記工作正式拉開帷幕。

3.2 統(tǒng)一登記實施過渡期的阻礙

國務院對全國不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作的推進做了規(guī)劃和部署，要求2014年建立統(tǒng)一登記的基礎性制度，2015年推進統(tǒng)一登記制度的實施過渡，2016年全面實施統(tǒng)一登記制度，2018年前不動產(chǎn)登記信息管理基礎平臺投入運行，基本形成不動產(chǎn)統(tǒng)一登記體系。目前，法律法規(guī)層面的頂層設計已基本完成，登記制度的改革正處于實施過渡期，此階段的工作重點是法律法規(guī)逐步實施。因此，當務之急是設立統(tǒng)一的登記機構，即需要整合機構和配備人員。就此問題，2015年4月國土資源部、中央編辦聯(lián)合下發(fā)《關于地方不動產(chǎn)登記職責整合的指導意見》，提出“確保2015年內(nèi)整合完成各級不動產(chǎn)登記職責和機構工作”等意見。據(jù)統(tǒng)計，截至2015年9月末，全國省級不動產(chǎn)登記職責整合工作已經(jīng)完成，但市（州）一級僅完成187個，占比56%；縣（區(qū)）一級僅完成1125個，占比40%。這其中還存在市縣職責整合已完成，而登記機構整合未完成，具體從事登記工作的人員整合不到位的情況。不動產(chǎn)實行的是屬地登記，市縣兩級是不動產(chǎn)登記工作的關鍵，可是卻在基層遭遇了執(zhí)行力打折的尷尬局面，這一現(xiàn)象說明了一些問題。

①政府部門利益不愿割舍。長期以來形成的不動產(chǎn)多頭管理，使得國土、房管、林業(yè)、漁政、草原等行政部門擁有相應的登記范圍和利益來源，統(tǒng)一登記就是逼迫除國土以外的部門“放權”，這難免導致部分部門和人員的不情愿。

②法律法規(guī)的執(zhí)行需細化。雖然《不動產(chǎn)登記暫行條例》可作為指導統(tǒng)一登記的法律規(guī)范，但是國土資源部的具體實施細則、因地制宜的地方性實施辦法和相關登記模版（如登記申請書樣式、不動產(chǎn)登記簿樣式）尚未形成，這使得機構與人員整合后無法有序開展登記工作。

③登記信息平臺有待開發(fā)。未來登記必定借助計算機和互聯(lián)網(wǎng)，以實現(xiàn)登記的標準化、規(guī)范化、數(shù)字化，統(tǒng)一的登記信息共享平臺已不可或缺、急需研發(fā)。抓緊整合過去各部門的信息系統(tǒng)，統(tǒng)一技術標準，糾正部門間的矛盾信息，為機構運作提供軟件保障。

④測繪技術標準尚未統(tǒng)一。在測量技術及標準方面，主要是土地和房產(chǎn)采用的坐標系、允許的精度誤差等均不一致，其他各類登記測量成果多有重合或漏縫現(xiàn)象，難以共享，需就此出臺技術規(guī)范。

4 美國登記制度對中國的借鑒

4.1 美國不動產(chǎn)登記制度的特點

契據(jù)登記制和我國實行的產(chǎn)權登記制分屬登記制度的兩大流派，研究美國的契據(jù)登記制，對于正確認識我國權屬登記制度的地位、不斷完善我國的統(tǒng)一登記工作有一定的幫助。研究發(fā)現(xiàn)，美國的不動產(chǎn)登記制度有六大特點：①在登記過程中，美國政府將自己處于超脫的位置，而把責任轉嫁或分解給各種社會組織，登記機構對房地產(chǎn)權利不進行實質性審查，只注重形式要件；②美國不動產(chǎn)登記只具有公示力而無公信力，登記信息的查詢完全對社會開放，信息的準確與否由產(chǎn)權調(diào)查人自己辨別，并為此引入了產(chǎn)權保險制度；③美國的不動產(chǎn)權利類型的劃分較為系統(tǒng)，分類所依據(jù)的角度多樣，囊括了各種所有權、使用權和他項權，這些權利基本都可以通過登記加以保護；④美國不動產(chǎn)的交易不需政府參與，政府對不動產(chǎn)權屬管理的直接介入是從登記開始的；⑤美國不動產(chǎn)登記是以土地為中心，土地上的房屋、林木、草原等是土地登記中的他項權利登記；⑥政府登記機構的設立以縣一級為單位，成立專門的不動產(chǎn)登記管理中心，整合相關部門的資源，實現(xiàn)各類不動產(chǎn)權利統(tǒng)一由不動產(chǎn)登記管理中心負責登記管理。參考美國以上的成功經(jīng)驗，筆者提出以下推進中國登記制度改革的可行途徑。

4.2 推進中國登記制度改革的可行途徑

完善以土地登記為核心的登記體制。實行以土地登記為核心的不動產(chǎn)登記體制，符合自然規(guī)律，也是當前世界上大多數(shù)國家采用的方法。自2015年起，各級政府均開始不動產(chǎn)登記職責整合，國土資源部不動產(chǎn)登記局成立，地方的不動產(chǎn)登記中心也相繼在國土部門成立，這為統(tǒng)一登記奠定了組織基礎。接下來各部門仍需通力合作，完成各自權屬檔案的交接，包括紙質檔案、電子檔案，確保過去各部門登記的產(chǎn)權不丟失、不遺漏，做好產(chǎn)權重復登記、交叉登記的梳理，并以土地登記為核心做好相應的歸并。各類產(chǎn)權界址線的整合，也需要以國土部門的地籍信息數(shù)據(jù)為基礎，統(tǒng)一坐標系、比例尺、數(shù)據(jù)格式，做到產(chǎn)權界址數(shù)據(jù)的拓撲關系不出錯。

建立覆蓋全國的統(tǒng)一不動產(chǎn)登記信息平臺。這既是政府工作平臺，也是公開查詢系統(tǒng)。通過該信息平臺，一是支撐不動產(chǎn)登記業(yè)務，從技術層面做到各地登記工作標準化、登記程序規(guī)范化、登記結果數(shù)字化；二是實現(xiàn)多行業(yè)主管部門的業(yè)務聯(lián)動，通過登記信息在國土、住建、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋等部門的互通共享，支撐行業(yè)管理與監(jiān)管；三是實現(xiàn)與相關部門的信息共享，通過登記信息在國土、公安、民政、稅務、金融等部門的互通共享，為相關部門提供登記信息查詢驗證等信息共享服務；四是為社會提供依法查詢服務，以不動產(chǎn)登記信息平臺為依托，建立不動產(chǎn)信息查詢服務系統(tǒng)，為權利人、利害關系人及取得權利人同意的單位和個人提供便捷的信息查詢和下載服務。

適度淡化產(chǎn)權交易與登記的行政色彩。在中國，土地使用權的出讓市場由政府主導、轉讓市場有政府參與、部分租用市場也受政府控制，這與我國的土地所有制有關，但過多的政府干預勢必會影響市場的活力。同時，我國使用的是權力登記制，這要求政府登記部門在登記的時候更多的要注重權源的實質性審查，但繁重的權源審查增加了政府行政成本，也增加了錯誤審查的概率，這就使得政府成為了錯誤登記的第一責任人。政府如何在行政管理中扮演好服務的角色，在此也可以借鑒美國做法，即在不動產(chǎn)交易時由公證機構負責契約簽署的有效性，在不動產(chǎn)登記時政府以公證過的權源作為登記的依據(jù)，并引入登記保險制度，由保險公司負責錯誤登記的賠償?？傊畱驯M可能多的輔助工序交給中介機構完成，以提升登記的服務質量。

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作者簡介：

肖錦成，碩士，主要從事地籍管理與土地登記工作。

致謝：

就高雨禾女士在英文文獻查找與翻譯過程中給予的幫助，表示由衷的感謝。