額敏縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)狀況調(diào)查分析

潘浩

摘要根據(jù)額敏縣2個鎮(zhèn)7個鄉(xiāng)65戶農(nóng)戶實際調(diào)查數(shù)據(jù)，對當(dāng)前額敏縣的土地流轉(zhuǎn)基本情況進行了分析。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，額敏縣土地流轉(zhuǎn)形式較為單一，主要以轉(zhuǎn)包為主，少數(shù)民族農(nóng)戶流轉(zhuǎn)意愿較為強烈，部分農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的期限較長，價格差距較大。土地流轉(zhuǎn)過程中還存在流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，權(quán)證面積與實際情況不符等問題。加強土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范管理，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所在土地流轉(zhuǎn)工作中的重要作用，探索土地流轉(zhuǎn)的新形式，加快推進土地流轉(zhuǎn)的確權(quán)工作，發(fā)展農(nóng)區(qū)畜牧業(yè)推進土地流轉(zhuǎn)工作。

關(guān)鍵詞額敏縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)調(diào)查

文章編號中國圖書分類號F321.1

文獻標(biāo)識碼A1671-4741(2015)05-0090-03

基金項目：本文系新疆維吾爾自治區(qū)哲學(xué)社會科學(xué)基金項目“北疆地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題調(diào)查研究”(14CJY033)的階段性研究成果。

作者簡介：(新疆社會科學(xué)院助理研究員，女)

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)對于農(nóng)村土地改革意義重大，已被當(dāng)作是實現(xiàn)農(nóng)村土地資源合理流動、推動規(guī)?；?jīng)營、促進我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的一個重要措施，也是讓廣大農(nóng)民獲得土地經(jīng)營權(quán)出讓金，轉(zhuǎn)而外出務(wù)工獲得工資性收入的一個重要舉措。各省市對土地流轉(zhuǎn)工作都十分重視，相繼出臺了一些政策法規(guī)。新疆在2009年4月出臺了《關(guān)于做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作的意見》。幾年來，新疆農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作取得了一定的成績，但是與全國其他省市相比還存在一定的差距，也出現(xiàn)了一些新情況和新問題。例如，土地流轉(zhuǎn)市場尚未形成，農(nóng)民大多自發(fā)進行土地流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，土地糾紛矛盾日益凸顯，影響基層社會穩(wěn)定等問題已成為新形勢下迫切需要解決的重大課題，如何從深層次剖析這些問題產(chǎn)生的原因，從而提出更好的解決辦法和對策措施，是值得深入調(diào)查和研究的，這對新疆以點帶面推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作具有重要的現(xiàn)實意義。

筆者經(jīng)過前期調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在新疆北疆地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展速度較快，城鎮(zhèn)化率較高，第三產(chǎn)業(yè)相對發(fā)達，是新疆土地流轉(zhuǎn)規(guī)模最大的區(qū)域。研究北疆地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)情況在新疆具有一定的代表性。因此，筆者選擇了北疆地區(qū)水土資源狀況較好的額敏縣作為調(diào)研區(qū)域。2014年4月和10月期間，筆者對額敏縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況進行了問卷調(diào)查。其中2014年4月期間是針對額敏縣農(nóng)村集體土地和農(nóng)民口糧地流轉(zhuǎn)的摸底調(diào)查，10月期間是針對農(nóng)戶進行的補充調(diào)查，采取隨機抽樣的方式選取調(diào)查樣本。由于受訪問成本的約束，70%的調(diào)查樣本的選擇都是距離縣城較近的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。兩次調(diào)研共走訪了額敏縣2個鎮(zhèn)、7個鄉(xiāng)，共計76個村、訪談81戶，發(fā)放調(diào)查問卷81份，收回有效問卷65份。本文數(shù)據(jù)均來源于兩次調(diào)查問卷數(shù)據(jù)以及與額敏縣農(nóng)業(yè)局工作人員的訪談數(shù)據(jù)。

一、額敏縣農(nóng)地流轉(zhuǎn)基本情況

額敏縣位于新疆維吾爾自治區(qū)西北部，地處準(zhǔn)葛爾盆地西北邊緣，塔里木盆地東北部，隸屬塔城地區(qū)，是祖國西北邊陲的一個邊境縣。北面與哈薩克斯坦共和國交界，西部、西南部與塔城市、裕民縣毗鄰、南與托里縣相接，東與和布克賽爾蒙古自治縣相鄰，土地總面積9531.9 平方千米，耕地總面積約為180萬畝，其中150萬畝土地有灌溉保證(滴灌和井灌地約134萬畝)，其余30萬畝屬于旱地，無法保證水源灌溉。根據(jù)調(diào)研獲得資料，目前額敏縣有大約72萬畝土地在轉(zhuǎn)流之中，占額敏縣耕地面積的40%。

(一)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的方式主要以轉(zhuǎn)包為主。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)包括土地的轉(zhuǎn)入和轉(zhuǎn)出，從調(diào)查問卷數(shù)據(jù)來看，農(nóng)地轉(zhuǎn)入和轉(zhuǎn)出的流轉(zhuǎn)方式都是以轉(zhuǎn)包為主。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)層次分為：一包、二包、三包等。一包是指直接從集體或農(nóng)戶手中流轉(zhuǎn)的土地。二包是指經(jīng)營大戶從農(nóng)戶手中流轉(zhuǎn)的土地，又流轉(zhuǎn)給其他的經(jīng)營者。三包、四包情況以此類推。

表1　額敏縣農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式構(gòu)成

(二)農(nóng)地流轉(zhuǎn)協(xié)議的方式主要以簽訂農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同為主。

根據(jù)調(diào)研實際情況看，額敏縣大多數(shù)農(nóng)戶在農(nóng)地流轉(zhuǎn)時都簽訂了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的合同或書面協(xié)議，但也有部分農(nóng)戶采取的是口頭約定的方式，原因是這部分農(nóng)戶一般是幫親戚代耕或者是轉(zhuǎn)包親戚的耕地。

表2　額敏縣農(nóng)地流轉(zhuǎn)契約簽訂方式

(三)少數(shù)民族村隊和城鄉(xiāng)交界處的村隊流轉(zhuǎn)意愿強烈，土地流轉(zhuǎn)較多。

調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，少數(shù)民族村隊的農(nóng)戶對土地流轉(zhuǎn)的意愿較為強烈，原因是大多數(shù)牧民不擅長種地，希望將土地流轉(zhuǎn)出去，利用土地出讓金來購買牲畜發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)。另外，城鄉(xiāng)交界處的村隊流轉(zhuǎn)意愿也比較強烈，原因一是處于城鄉(xiāng)交界處的村隊土地人均占有量較少(8畝左右)，還存在土地分散的情況，不宜統(tǒng)一種植和管理。二是，處在這個位置的村隊，交通便利，接收的信息多，思想比較活躍，非農(nóng)就業(yè)渠道和機會較多，農(nóng)民愿意在非農(nóng)行業(yè)打工或自己經(jīng)營小本生意。

(四)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的期限長。

調(diào)查顯示，額敏縣農(nóng)戶流轉(zhuǎn)農(nóng)用地的年限一般在1～5年左右，部分農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的期限較長，主要原因是流轉(zhuǎn)的是親戚家的土地。但也存在很多少數(shù)民族農(nóng)戶將土地轉(zhuǎn)出的期限在10年以上的情況，原因主要是家庭比較貧困，為了一次性拿到足夠多的土地流轉(zhuǎn)費用給家人治病或者孩子結(jié)婚等。

表3　額敏縣農(nóng)地流轉(zhuǎn)期限

(五)農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格差距較大。

在一些少數(shù)民族相對聚居的村隊，普遍存在土地流轉(zhuǎn)面積大、流轉(zhuǎn)價格較低、流轉(zhuǎn)期限長的問題。一方面是由于這些農(nóng)戶中哈薩克、蒙古等少數(shù)民族占有較高的比例，受種植技術(shù)、資金投入以及生活習(xí)慣的影響，這些農(nóng)牧民大都不擅長種地，經(jīng)營能力普遍較弱，種植效益也很低，因此當(dāng)初就以很低廉的價格將自己的土地流轉(zhuǎn)給了經(jīng)營大戶。據(jù)調(diào)查，最低的價格為20元/畝。另一方面，經(jīng)營大戶將流轉(zhuǎn)的土地進行改良、安裝滴管、機井等水利設(shè)施，改良之后的土地流轉(zhuǎn)費用大約在200～400元/畝，更高甚至在500～600元/畝。

二、額敏縣農(nóng)地流轉(zhuǎn)存在的問題

(一)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的程序不規(guī)范。

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，目前額敏縣農(nóng)地流轉(zhuǎn)很多都處于自發(fā)和無序狀態(tài)，農(nóng)戶大多私下進行土地流轉(zhuǎn)，不申請、不登記、不報告，集體經(jīng)濟組織不知情，致使土地流轉(zhuǎn)陷入無序狀態(tài)。少數(shù)農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)不簽書面合同，以口頭協(xié)議的形式進行流轉(zhuǎn)。口頭協(xié)議的穩(wěn)定性差，雙方利益無法受到法律保護，不便于管理。盡管多數(shù)農(nóng)戶簽訂了書面合同或協(xié)議，但條款內(nèi)容都較為簡單，特別是對土地流轉(zhuǎn)后產(chǎn)生糾紛的爭議解決，違約的賠償、利益補償如何協(xié)調(diào)等都沒有做明確的說明和規(guī)定，導(dǎo)致事后矛盾糾紛不斷。

(二)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的方式過于單一。

農(nóng)戶轉(zhuǎn)出土地的形式主要有轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、代耕、入股、互換和其他形式，與土地轉(zhuǎn)入的方式大致相同。但在額敏縣調(diào)查的樣本中，農(nóng)戶普遍還是以轉(zhuǎn)包的方式為主，只采取了轉(zhuǎn)包、互換和代耕三種方式轉(zhuǎn)出土地，并且轉(zhuǎn)包是主要的流轉(zhuǎn)方式，也就是說入股、出租等方式還不是目前主要的方式。

(三)部分農(nóng)戶與經(jīng)營大戶之間的矛盾日益凸顯。

土地流轉(zhuǎn)的價格偏低，農(nóng)牧民利益受損。額敏縣的農(nóng)戶中哈薩克、蒙古等少數(shù)民族占有較高的比例，受種植技術(shù)、資金投入以及生活習(xí)慣的影響，這些農(nóng)牧民大都不擅長種地，經(jīng)營能力普遍較弱，種植效益也很低。另外，農(nóng)牧民因婚致貧和因病致貧的現(xiàn)象比較多，為了給子女辦婚事或為了治病，許多農(nóng)牧民就選擇把自己的口糧地以很低的價格流轉(zhuǎn)給了經(jīng)營大戶，并且流轉(zhuǎn)的期限較長，一般都在10年左右。隨著土地的不斷升值，流轉(zhuǎn)費用的不斷上漲，農(nóng)牧民與種植大戶之間的矛盾日益凸顯，由此可能引發(fā)新的土地糾紛，影響農(nóng)村社會穩(wěn)定。

(四)土地使用權(quán)證上的土地面積與實際情況不符。

調(diào)研過程中村民和村委會的工作人員都提到了一個問題就是土地使用權(quán)上的土地面積與實際面積已不相符合。原因是近年來，通過滴管項目或土地平整項目的實施，以前在土地上的溝渠被平整或填平，就變成了多出的耕地，這樣就造成了土地權(quán)證上登記的畝數(shù)與實際擁有畝數(shù)出現(xiàn)了偏差，土地權(quán)證上登記的畝數(shù)少，實際擁有的畝數(shù)多。這部分土地的權(quán)屬還需進一步明確。

(五)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)工作機制滯后。

一是負責(zé)土地流轉(zhuǎn)的職能部門不明確，人員配備不足。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，額敏縣農(nóng)業(yè)局沒有設(shè)立專門負責(zé)土地流轉(zhuǎn)的管理辦公室，主要還是由縣農(nóng)業(yè)局的農(nóng)經(jīng)站代管土地流轉(zhuǎn)工作，也沒有專職的負責(zé)人員。據(jù)了解這種情況在其他各縣也普遍存在。

二是土地的確權(quán)工作難度大。調(diào)研中，額敏縣基層干部表示，全面的土地確權(quán)工作展開后，面臨的矛盾多，難度大。比如，在土地確權(quán)過程中發(fā)現(xiàn)多出一些原來被隱瞞的土地以及農(nóng)民新開荒土地，需要相應(yīng)政策來處置。此外在少數(shù)民族聚居的村隊，需要使用民族語言進行政策宣傳，有時還需要配備民族翻譯才能推進工作，工作量和難度都較大，進度受到影響。

三、對額敏縣農(nóng)地流轉(zhuǎn)的結(jié)論與對策建議

(一)加強土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范管理。

一是額敏縣農(nóng)業(yè)局農(nóng)經(jīng)站應(yīng)配備專人專干負責(zé)土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)工作。二是制定土地流轉(zhuǎn)協(xié)議或合同的范本，加強對土地承包者和經(jīng)營者雙方簽訂合同的指導(dǎo)，嚴(yán)格審查合同的真實性和合法性，確認(rèn)無誤后的合同要登記備案存檔，由專人負責(zé)管理。三是對已經(jīng)進行土地流轉(zhuǎn)的合同特別是口頭協(xié)議，要規(guī)勸雙方簽訂書面協(xié)議，使口頭協(xié)議合同書面化，避免因為合同中責(zé)、權(quán)、利不清而產(chǎn)生的利益糾紛。

(二)充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所在土地流轉(zhuǎn)工作中的重要作用。

一是加強土地流轉(zhuǎn)中的法制宣傳工作，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部和農(nóng)民法律意識，針對廣大農(nóng)牧民群眾開展憲法、土地法、合同法等相關(guān)法律法規(guī)的宣傳教育。二是加強土地流轉(zhuǎn)中的法律服務(wù)工作，保障農(nóng)民合法權(quán)益。特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的司法所要積極介入農(nóng)村土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)工作的全過程，為廣大農(nóng)戶提供及時便捷的法律服務(wù)。對于急需法律幫助而又有特殊困難的當(dāng)事人，要及時提供法律援助。三是加強土地流轉(zhuǎn)中的人民調(diào)解工作，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定。將土地流轉(zhuǎn)中引發(fā)的矛盾糾紛作為民間糾紛集中排查治理的重點，早預(yù)防，早發(fā)現(xiàn)。對已經(jīng)發(fā)生的糾紛，及時主動調(diào)處，避免事態(tài)的擴大和矛盾的激化，以維護其合法權(quán)益。

(三)探索土地流轉(zhuǎn)的新形式。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)中最常見的流轉(zhuǎn)形式就是轉(zhuǎn)包、出租、代耕、轉(zhuǎn)讓。這其中風(fēng)險較大的就是轉(zhuǎn)讓，而轉(zhuǎn)包的期限如果過長，隨著土地價值的不斷上漲，對農(nóng)戶來說也是一種利益的損失。代耕一般發(fā)生在熟人或親戚之間。以出租的方式流轉(zhuǎn)土地相對比較自由，流轉(zhuǎn)期限也比較靈活，農(nóng)民不必擔(dān)心土地收不回來。而合作組織以入股的方式流轉(zhuǎn)土地，農(nóng)民可以從中得到分紅，不但保證了農(nóng)民的基本收益，而且也使土地經(jīng)營所存在的風(fēng)險分散到土地流

(四)加快推進土地流轉(zhuǎn)的確權(quán)工作。

土地確權(quán)登記頒證工作有利于引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。通過開展確權(quán)登記，把承包地塊、面積、空間位置搞清楚，進一步明確土地承包經(jīng)營權(quán)歸屬，強化物權(quán)登記管理，讓外出務(wù)工農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)得放心，讓新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體經(jīng)營得放心，為建立歸屬明晰、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴(yán)格的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場奠定基礎(chǔ)，為加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)造良好的環(huán)境。土地確權(quán)登記頒證實行后，農(nóng)民將獲得土地的經(jīng)營權(quán)證和承包權(quán)證，兩本證書代替曾經(jīng)的承包經(jīng)營權(quán)證，流轉(zhuǎn)土地只需抵押經(jīng)營權(quán)證，承包權(quán)將牢牢握在農(nóng)民手中。與過去承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)不分離時相比，一證變兩證后，將大大減少因農(nóng)民失去土地承包權(quán)帶來的經(jīng)營風(fēng)險和損失。

(五)發(fā)展農(nóng)區(qū)畜牧業(yè)，推進土地流轉(zhuǎn)工作。

額敏縣擁有天然草場1050萬畝，盛產(chǎn)玉米、小麥、油菜、打瓜、甜菜等農(nóng)作物，是全國綠色農(nóng)業(yè)示范區(qū)、國家糧食基地縣、油料百強縣；現(xiàn)代畜牧業(yè)發(fā)展迅速，是新疆區(qū)細毛羊改良縣、百萬頭(只)牲畜發(fā)展縣、新疆飛鵝養(yǎng)殖基地和全國褐?；兀赜小凹Z倉、肉庫、油缸”之美稱。調(diào)研中，很多農(nóng)牧民表示有土地流轉(zhuǎn)后想去從事養(yǎng)殖業(yè)的意愿?？h里的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)也表示額敏縣需要通過發(fā)展農(nóng)區(qū)畜牧業(yè)來推進土地流轉(zhuǎn)工作，促進農(nóng)民增收。

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〔責(zé)任編輯：石夢華〕

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