從非制度化到制度化：基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政責(zé)任改革的思考

楊斌1,謝勇才2

(1. 長安大學(xué) 政治與行政學(xué)院， 陜西 西安710064；2. 中國人民大學(xué) 勞動(dòng)與人事學(xué)院， 北京100872)

摘要：在人口老齡化和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不斷完善的背景下，促使基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政責(zé)任制度化是實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)的重要制度保障。文章以養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼數(shù)據(jù)為依據(jù)對基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度政府財(cái)政責(zé)任進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政責(zé)任存在財(cái)政供款責(zé)任隱性化、財(cái)政調(diào)整不穩(wěn)定、財(cái)政分擔(dān)責(zé)任不合理和財(cái)政責(zé)任地區(qū)差異較大等問題。而基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政責(zé)任非制度化是這些問題的深層次原因?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政責(zé)任改革應(yīng)從非制度化向制度化轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算責(zé)任制度化、財(cái)政供款責(zé)任制度化、財(cái)政分擔(dān)責(zé)任制度化、財(cái)政調(diào)整責(zé)任制度化和財(cái)政監(jiān)管責(zé)任制度化。

關(guān)鍵詞：基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；財(cái)政責(zé)任；非制度化；制度化

中圖分類號(hào)：F840.612文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收稿日期：2015-01-25

基金項(xiàng)目：陜西省婦女聯(lián)合會(huì)、陜西省社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì)婦女/性別研究課題[2010-009]

作者簡介：梁煒(1984-)，女，陜西彬縣人，西北大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院博士研究生，西北大學(xué)繼續(xù)教育學(xué)院培訓(xùn)部副主任，助理研究員，研究方向?yàn)閰^(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)性別認(rèn)知；鄭安云(1963-)，女，山東青島人，西北大學(xué)公共管理學(xué)院教授，研究方向?yàn)樯鐣?huì)性別認(rèn)知和社會(huì)心理學(xué)。

一、引言

在人口老齡化快速發(fā)展，全覆蓋“保基本、多層次、可持續(xù)”成為中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度重要發(fā)展方向的背景下，中國政府逐年擴(kuò)大基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度(指城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度)財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模。特別是2001年以來，中國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼逐年增加。如2003—2009年，中央財(cái)政累計(jì)補(bǔ)助養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出5 748.31億元；各級財(cái)政對養(yǎng)老保險(xiǎn)基金補(bǔ)助總額由2003年的493.90億元增加到2009年的1 326.29億元，年均增長22%此處數(shù)據(jù)來源于賈康《加大公共財(cái)政對社會(huì)保障的投入》一文，詳見http://www.csia.cn。，這說明基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中政府財(cái)政責(zé)任在不斷增強(qiáng)。同時(shí)，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的政府財(cái)政責(zé)任研究也受到理論界的廣泛關(guān)注。王平歸納了中國政府履行養(yǎng)老保險(xiǎn)政府財(cái)政責(zé)任的原因，包括制度轉(zhuǎn)軌過程中的歷史欠賬帶來的問題、制度運(yùn)行過程中的收支情況增加了財(cái)務(wù)平衡壓力、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度水平的發(fā)展增加了總需求、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)提高統(tǒng)籌層次的發(fā)展方向孕育財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和當(dāng)前的財(cái)政補(bǔ)助方式可能擴(kuò)大補(bǔ)助需求[1]。李連友將政府財(cái)政責(zé)任劃分為轉(zhuǎn)軌前和轉(zhuǎn)軌后兩個(gè)階段，認(rèn)為轉(zhuǎn)軌前后政府在養(yǎng)老保險(xiǎn)的價(jià)值取向、責(zé)任空間、作用空間上存在差異[2]。楊方方認(rèn)為政府在養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任上從“無所不包”到“有所為、有所不為”[3]。劉渝琳指出中國名義社會(huì)保障財(cái)政支出增長較快，實(shí)際社會(huì)保障財(cái)政支出的增長率在 2000 年之后不斷下降，為抵擋通貨膨脹、人口老齡化趨勢和收入差距不斷拉大的現(xiàn)實(shí)沖擊，財(cái)政社會(huì)保障支出增長率應(yīng)為32.48%[4]。徐倩、李放等人指出，養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政責(zé)任的差異表現(xiàn)為財(cái)政支出的城鄉(xiāng)差異和地區(qū)差異[5-6]?？禄鼙赋鲳B(yǎng)老保險(xiǎn)政府財(cái)政支出問題主要體現(xiàn)在養(yǎng)老保險(xiǎn)政府財(cái)政責(zé)任長效機(jī)制沒有建立[7]。楊方方指出社會(huì)保障預(yù)算執(zhí)行的隨意性較大[8]。肖金萍(2010)、王鵬(2012)等人指出，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度地方各級政府財(cái)政責(zé)任不明確[9-10]。

可以發(fā)現(xiàn)，已有研究從不同角度對中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政責(zé)任進(jìn)行了分析，但多將研究焦點(diǎn)聚集在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度政府財(cái)政責(zé)任的發(fā)展、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政責(zé)任機(jī)制上，盡管已經(jīng)發(fā)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)非制度化問題，但對基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度政府財(cái)政責(zé)任制度化的深入研究不夠，且對基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度支付財(cái)政責(zé)任的問題和原因分析不夠深刻，對完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度政府財(cái)政責(zé)任的思路探索不多?；诖?，本文首先歸納了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度政府財(cái)政責(zé)任的現(xiàn)實(shí)問題，然后分析了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政責(zé)任問題的深層次原因，最后嘗試提出一些完善對策。本文所使用的數(shù)據(jù)主要為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政補(bǔ)貼數(shù)據(jù)，原因在于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政補(bǔ)貼是養(yǎng)老保險(xiǎn)政府財(cái)政責(zé)任的重要體現(xiàn)，是判斷政府養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政支持力度大小的重要依據(jù)。

二、問題：基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政責(zé)任的困境

(一)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度政府財(cái)政供款責(zé)任隱性化

依據(jù)1995年頒布的《國務(wù)院關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》，城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的繳費(fèi)來源于企業(yè)和個(gè)人，政府不承擔(dān)繳費(fèi)環(huán)節(jié)的財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任。但從制度運(yùn)行來看，政府承擔(dān)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的兜底責(zé)任，因而政府在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行中承擔(dān)的是一種典型的隱形財(cái)政責(zé)任[11]。在制度的運(yùn)行中，政府對基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度提供了大量的財(cái)政補(bǔ)貼。如表1所示，1998年以來，中國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度政府財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模逐年擴(kuò)大。1998—2011年，中國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模由24億元增加到2 272億元。尤其在科學(xué)發(fā)展觀、和諧社會(huì)執(zhí)政理念成為中國社會(huì)保障制度的重要理念以來[12]，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度政府財(cái)政責(zé)任規(guī)模不斷擴(kuò)大。與此相適應(yīng)，2006年以來，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模顯著增加*2003年，中國政府提出科學(xué)發(fā)展觀；2006年，中國政府提出和諧社會(huì)發(fā)展理念。。

(二)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度政府財(cái)政調(diào)整不穩(wěn)定

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度政府財(cái)政責(zé)任調(diào)整是不同年份基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼額的變動(dòng)情況，是判斷基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度政府財(cái)政責(zé)任的重要指標(biāo)，是反映

政府基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政責(zé)任擴(kuò)張或收縮的關(guān)鍵?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)制度政府財(cái)政責(zé)任應(yīng)該與社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的變化相一致，當(dāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件發(fā)生變化時(shí)，政府應(yīng)該適時(shí)、適度調(diào)整養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政責(zé)任。政府調(diào)整基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政責(zé)任的方向與幅度也要受到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件的制約。

表1　1998—2011年中國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼　(單位：億元)

在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度政府財(cái)政責(zé)任調(diào)整的判斷上，將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼、財(cái)政收入、養(yǎng)老金水平進(jìn)行比較分析，可以發(fā)現(xiàn)，中國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政府財(cái)政補(bǔ)貼增長速度變動(dòng)幅度較大，增長速度的極差為89.05%，財(cái)政收入增長速度的極差為20.69%，退休金增長速度的極差為14.81%，這說明基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼不穩(wěn)定，變動(dòng)幅度較大。同時(shí)，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼增長速度與財(cái)政收入增長速度、退休金增長速度出現(xiàn)背離。在一些年份，如2006—2007年，財(cái)政收入增長速度由22.46%增加到32.4%，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼增長速度卻由77.93%降到了19.15%；2004—2005年，退休金增長速度由4.21%增加到7.34%，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼增長速度卻由15.84%降到了-11.12%，如表2和表3所示。

另外，不同地區(qū)不同年份基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼數(shù)額的變化也說明基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼調(diào)整不穩(wěn)定。以四川省為例，2008年，四川省基本養(yǎng)老保險(xiǎn)各級財(cái)政補(bǔ)貼額為0.4億元，2009年該數(shù)據(jù)為90億元，2010年該數(shù)據(jù)為108.7億元，2011年該數(shù)據(jù)為135.7億元?？梢园l(fā)現(xiàn)四川省基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼額波動(dòng)較大。

表2　2001—2010年中國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼、財(cái)政收入和退休金數(shù)據(jù)

表3　2002—2010年中國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼、財(cái)政收入和退休金增長速度　(單位：%)

(三)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度政府財(cái)政分擔(dān)不合理

中國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政府財(cái)政補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)不合理。盡管中國已形成由中央財(cái)政和地方財(cái)政共同負(fù)擔(dān)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼的局面，但基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)極不合理。具體包括以下方面：第一，中央財(cái)政對不同地區(qū)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼承擔(dān)責(zé)任不同。2008年，江蘇省和上海市基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼分別投入20.38億元和91.5億元。然而，江蘇和上海的投入均是地方財(cái)政的投入，中央財(cái)政并未支持。相反，對于陜西和江西，中央財(cái)政對基本養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行了大量支持，如表4所示。第二，中央財(cái)政基本養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼比例較高。如表5所示，1998—2011年，中央財(cái)政在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼中占有較高比例。同時(shí)，2008年，陜西和江西的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼主要是中央政府財(cái)政補(bǔ)貼。第三，不同地區(qū)地方政府對基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼存在較大差異。2008年，上海市對基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼高達(dá)91.5億元，而陜西省對基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼僅有0.319 2億元。

表4　2008年中國部分地區(qū)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼狀況　(單位：億元)

表5　1998—2011年中國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼中中央財(cái)政和地方財(cái)政比重

(四)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政責(zé)任地區(qū)差異較大

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼差異是指基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼的異化程度，表明政府在不同地區(qū)、不同時(shí)間段內(nèi)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)投入上的差異，同時(shí)也是衡量基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼效果的重要指標(biāo)?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼差異主要表現(xiàn)在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼的地區(qū)差異上?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼的地區(qū)差異可以通過分地區(qū)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼額、分地區(qū)人均基本養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼額進(jìn)行分析。然而，考慮到中國各個(gè)地區(qū)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)存在較大差異，以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼額衡量養(yǎng)老補(bǔ)貼差異可能存在忽視參保人數(shù)的問題，因此衡量基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼的地區(qū)差異主要通過分地區(qū)人均基本養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼額進(jìn)行分析。

在人均基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼額的計(jì)算上，可以通過不同地區(qū)財(cái)政補(bǔ)貼額除以不同地區(qū)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)進(jìn)行計(jì)算。通過代入2010年河北、遼寧、江西、四川、新疆以及全國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼額和基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)數(shù)據(jù)，可得出2010年這幾個(gè)地區(qū)人均基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼額。中國不同地區(qū)人均基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼存在較大差異。如表6所示，2010年，遼寧、江西、河北人均養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼高于全國平均水平，新疆、四川人均養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼低于全國平均水平，而且新疆的人均養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國平均水平。同時(shí)，可以發(fā)現(xiàn)人均基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼額最高省份為遼寧，最低省份為新疆，兩個(gè)地區(qū)人均基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼額的差距為1 287.9元，其差距遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于新疆人均基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼額81.11元。

表6　2010年中國不同地區(qū)人均基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼

三、原因：基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政責(zé)任非制度化

《辭海》指出了制度化的內(nèi)涵和功能。制度化是群體和組織的社會(huì)生活從特殊的、不固定的方式，向被普遍認(rèn)可的固定化模式轉(zhuǎn)化的過程。制度化的功能有秩序功能和控制功能。那么從《辭海》對制度化的釋義和基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政責(zé)任的特點(diǎn)出發(fā)，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政責(zé)任制度化就是政府以規(guī)范化、固定化的方式向基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度提供財(cái)政支持。相反，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政責(zé)任非制度化就是政府以特殊化、非固定化方式為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政提供支持。

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政責(zé)任非制度化是產(chǎn)生上述問題的深層次原因。

(一)財(cái)政責(zé)任非制度化導(dǎo)致基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政供款責(zé)任隱性化

由于城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度缺乏政府財(cái)政責(zé)任的制度規(guī)定，但因?yàn)轲B(yǎng)老保險(xiǎn)屬于公共物品的特點(diǎn)，又使得政府不得不為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度承擔(dān)供款責(zé)任，由此導(dǎo)致在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行中，政府名義上不承擔(dān)財(cái)政責(zé)任，但實(shí)際上卻為制度運(yùn)行提供財(cái)政支持，于是出現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度政府財(cái)政責(zé)任的隱形化。

(二)財(cái)政責(zé)任非制度化導(dǎo)致基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政調(diào)整不穩(wěn)定

財(cái)政調(diào)整責(zé)任制度化是以制度的形式規(guī)定了政府財(cái)政責(zé)任的調(diào)整方向、調(diào)整基數(shù)、調(diào)整幅度及與其他關(guān)鍵因素變化的相關(guān)性等。但在制度實(shí)際運(yùn)行中，財(cái)政調(diào)整責(zé)任非制度化使得政府在財(cái)政調(diào)整等關(guān)鍵因素上缺乏制度安排，表現(xiàn)為財(cái)政調(diào)整方向不明確、調(diào)整基數(shù)缺乏、調(diào)整幅度不穩(wěn)定、財(cái)政調(diào)整與其他關(guān)鍵因素的變化不協(xié)調(diào)，形成政府財(cái)政調(diào)整幅度忽高忽低，財(cái)政調(diào)整與財(cái)政收入變化、退休金變化不協(xié)調(diào)的問題。

(三)財(cái)政責(zé)任非制度化導(dǎo)致基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政分擔(dān)不合理、財(cái)政責(zé)任地區(qū)差異較大

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中并未規(guī)定中央財(cái)政和地方財(cái)政在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度事權(quán)上的財(cái)政支出比例，導(dǎo)致中央財(cái)政和地方財(cái)政的相互推諉，導(dǎo)致地方政府在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政上向中央政府“尋租”，于是出現(xiàn)不同層次政府財(cái)政責(zé)任的畸輕畸重以及中央財(cái)政對不同地區(qū)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政補(bǔ)貼的差異性問題，最終出現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度政府財(cái)政責(zé)任地區(qū)差異較大的問題。

四、影響：基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政責(zé)任非制度化的深入思考

(一)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政責(zé)任非制度化不利于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的城鄉(xiāng)一體化

財(cái)政責(zé)任的差異影響到養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)。城鄉(xiāng)一體化要求城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在制度內(nèi)容上盡可能保持一致。財(cái)政責(zé)任是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的重要內(nèi)容，因而財(cái)政責(zé)任機(jī)制的統(tǒng)一是實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)一體化的重要內(nèi)容。

然而，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政責(zé)任非制度化不利于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)一體化。中國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政責(zé)任表現(xiàn)出典型的顯性責(zé)任特點(diǎn)，即政府財(cái)政責(zé)任是按人群的“入口”財(cái)政補(bǔ)貼和按地區(qū)的“出口”財(cái)政補(bǔ)貼相結(jié)合的責(zé)任模式，如表7和表8所示。相反，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政責(zé)任模式則表現(xiàn)出典型的隱形責(zé)任特點(diǎn)，政府財(cái)政并不為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度承擔(dān)繳費(fèi)責(zé)任，但卻以補(bǔ)貼的方式提供隱形財(cái)政支持。城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度政府財(cái)政責(zé)任模式的差異是實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)一體化的關(guān)鍵問題。

表7　城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“入口”環(huán)節(jié)的分人群補(bǔ)貼國家財(cái)政責(zé)任

表8　城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“出口”環(huán)節(jié)的分地區(qū)補(bǔ)貼國家財(cái)政責(zé)任

(二)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政責(zé)任非制度化不利于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政府財(cái)政責(zé)任的識(shí)別和判斷

財(cái)政責(zé)任非制度化不利于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政責(zé)任的識(shí)別和判斷。顯性的財(cái)政責(zé)任模式可使國民較好地識(shí)別政府財(cái)政責(zé)任在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的重要作用，并且能夠判斷政府財(cái)政責(zé)任在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的支持水平。相反，隱形財(cái)政責(zé)任模式不利于國民對政府財(cái)政責(zé)任的識(shí)別和判斷。在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度繳費(fèi)環(huán)節(jié)，政府并未承擔(dān)繳費(fèi)責(zé)任。在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度給付環(huán)節(jié)，基本養(yǎng)老金則主要來自于個(gè)人繳費(fèi)形成的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金和企業(yè)繳費(fèi)形成的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，而政府在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的財(cái)政補(bǔ)貼不能較好地表現(xiàn)出來，從而在養(yǎng)老金繳費(fèi)和給付上導(dǎo)致出現(xiàn)“政府財(cái)政責(zé)任缺位論”的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的比較上，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度非制度化的財(cái)政責(zé)任機(jī)制使國民很難將其同城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度政府財(cái)政責(zé)任進(jìn)行比較分析。在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政責(zé)任判斷上，難以對基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的歷史責(zé)任和現(xiàn)實(shí)責(zé)任進(jìn)行分析。

(三)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政責(zé)任非制度化導(dǎo)致基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政責(zé)任的相互轉(zhuǎn)嫁

財(cái)政責(zé)任非制度化導(dǎo)致基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政支持上相互轉(zhuǎn)嫁。由于缺乏較為明晰的財(cái)政責(zé)任制度安排，政府、企業(yè)和個(gè)人相互轉(zhuǎn)嫁基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政責(zé)任，中央政府和地方政府相互轉(zhuǎn)嫁基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政責(zé)任，導(dǎo)致政府財(cái)政責(zé)任的混亂。政府財(cái)政責(zé)任的混亂表現(xiàn)為：在化解歷史責(zé)任時(shí)存在政府向企業(yè)和個(gè)人轉(zhuǎn)嫁責(zé)任的問題；在承擔(dān)現(xiàn)實(shí)責(zé)任時(shí)存在著企業(yè)和個(gè)人向政府轉(zhuǎn)嫁責(zé)任的問題；在責(zé)任分擔(dān)時(shí)存在中央政府與地方政府之間相互轉(zhuǎn)嫁責(zé)任的問題。

五、出路：基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政責(zé)任制度化

(一)構(gòu)建基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政責(zé)任制度化框架

圖1　基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政責(zé)任制度化框架

由圖1可知，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政責(zé)任制度化應(yīng)該以制度的形式，合理確定政府在財(cái)政預(yù)算、財(cái)政供款、財(cái)政分擔(dān)、財(cái)政調(diào)整和財(cái)政監(jiān)管方面的責(zé)任，即對政府在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政預(yù)算責(zé)任、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政供款責(zé)任、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政分擔(dān)責(zé)任、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政調(diào)整責(zé)任和基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政監(jiān)管責(zé)任等進(jìn)行明確、清晰的規(guī)定。財(cái)政責(zé)任制度化可以確保政府在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政預(yù)算中的科學(xué)和合理、確保政府在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政供款中的顯性化、確保政府在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政分擔(dān)中的公平、確保政府在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政調(diào)整中的適時(shí)和適度、確保政府在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政監(jiān)管中盡職盡責(zé)。因此，政府財(cái)政責(zé)任制度化是改變基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度政府財(cái)政責(zé)任混亂的重要手段，是實(shí)現(xiàn)合理的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度責(zé)權(quán)關(guān)系的重要保障，是中國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政責(zé)任的發(fā)展方向。

(二)實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政預(yù)算責(zé)任制度化

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政預(yù)算是根據(jù)基期基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政支出的規(guī)模和方向合理確定報(bào)告期的財(cái)政支出規(guī)模和方向。實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政預(yù)算責(zé)任制度化要求對財(cái)政預(yù)算的界定要清晰化、規(guī)范化，避免出現(xiàn)模糊化、隨意化的預(yù)算支出?，F(xiàn)階段由于社會(huì)保障事權(quán)不明確、社會(huì)保障預(yù)算管理的財(cái)權(quán)也模糊[13]?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政預(yù)算管理也不例外，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不同層級政府責(zé)任不清晰，歷史和現(xiàn)實(shí)責(zé)任不清晰，國家、企業(yè)和個(gè)人責(zé)任不清晰，養(yǎng)老保險(xiǎn)預(yù)算管理的財(cái)權(quán)也不清晰。要對基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度預(yù)算收入實(shí)施科學(xué)管理，盡快實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)由稅務(wù)部分征收，嚴(yán)格對基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度收入項(xiàng)目進(jìn)行征收。要對基本養(yǎng)老保險(xiǎn)預(yù)算支出進(jìn)行科學(xué)管理，要制定合理的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政支出預(yù)算計(jì)劃，嚴(yán)格按照預(yù)算支出的項(xiàng)目運(yùn)用基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，杜絕基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的挪用和套取。

(三)實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政供款責(zé)任制度化

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政供款責(zé)任制度化是將政府在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政支持責(zé)任以制度的形式予以明確規(guī)定?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政責(zé)任制度化有兩種方式：一種是政府在繳費(fèi)環(huán)節(jié)或給付環(huán)節(jié)承擔(dān)供款責(zé)任并以制度的形式規(guī)定政府應(yīng)該承擔(dān)的繳費(fèi)基數(shù)和繳費(fèi)比例；另一種是在制度運(yùn)行中提供財(cái)政補(bǔ)貼并以制度的形式規(guī)定政府財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任。這兩種方式都實(shí)現(xiàn)了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度政府財(cái)政供款責(zé)任的制度化?，F(xiàn)階段中國主要采取第二種方式對基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行補(bǔ)貼，但財(cái)政補(bǔ)貼卻缺乏制度安排，即沒有實(shí)現(xiàn)政府財(cái)政責(zé)任的常態(tài)化、固定化、穩(wěn)定化。從養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一體化的目標(biāo)出發(fā)，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度供款責(zé)任的改革應(yīng)該由隱形化向顯性化轉(zhuǎn)變，并且應(yīng)該將政府顯性化的財(cái)政供款責(zé)任制度化。顯性化的政府財(cái)政責(zé)任可以避免出現(xiàn)“政府財(cái)政責(zé)任缺位論”的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，可以較好地實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度政府財(cái)政責(zé)任實(shí)施一體化。

(四)實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政分擔(dān)責(zé)任制度化

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政分擔(dān)責(zé)任制度化是將中央政府和地方政府在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政支持上的供款比例以制度的形式確定下來，即確定不同層級政府在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政支持上的水平?，F(xiàn)階段中國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政分擔(dān)責(zé)任的畸輕畸重主要在于中央財(cái)政和地方財(cái)政不同層級地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)的不對稱以及財(cái)政分擔(dān)缺乏制度化規(guī)定。中央政府應(yīng)該綜合考慮全國各個(gè)地區(qū)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行狀況、老齡化、經(jīng)濟(jì)增長、個(gè)人賬戶空賬規(guī)模等因素，建立分等級分地區(qū)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，對發(fā)展水平良好地區(qū)予以較低支持，對發(fā)展水平較差地區(qū)予以高度支持。地方政府要積極增加財(cái)政對基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的支持。同時(shí)，中央政府和地方政府財(cái)政支持比例要明晰。

(五)實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政調(diào)整責(zé)任制度化

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政調(diào)整責(zé)任制度化是對基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政支持的變動(dòng)幅度以制度的形式予以確定?，F(xiàn)階段基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政責(zé)任監(jiān)督制度還不完善，支持的增幅呈現(xiàn)較大波動(dòng)，其與養(yǎng)老金水平、工資水平的變動(dòng)存在較大差異。應(yīng)構(gòu)建基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政責(zé)任調(diào)整機(jī)制，根據(jù)財(cái)政、工資、養(yǎng)老金、消費(fèi)支出、通脹率等因素的變動(dòng)調(diào)整基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政支持規(guī)模。要確保基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政支持規(guī)模的調(diào)整時(shí)間要適時(shí)，即既定時(shí)間其他因素一旦發(fā)生變化，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政支持要即時(shí)調(diào)整。要確保基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政支持規(guī)模的調(diào)整規(guī)模要適度，即基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政支持規(guī)模的調(diào)整幅度不能太低，也不能太高，關(guān)鍵在于與其他因素變化的協(xié)調(diào)。

(六)實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政監(jiān)管責(zé)任制度化

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政監(jiān)管責(zé)任制度化是對基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度監(jiān)管主體、監(jiān)管內(nèi)容、評估反饋等以制度的形式予以確定?，F(xiàn)階段基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政責(zé)任上監(jiān)管制度還不完善。要確定基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的監(jiān)管主體，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管部門權(quán)力和責(zé)任的統(tǒng)一。要對基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政預(yù)算、財(cái)政供款、財(cái)政分擔(dān)、財(cái)政調(diào)整進(jìn)行監(jiān)管，確保基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政預(yù)算的科學(xué)化和合理化，確保財(cái)政供款能夠及時(shí)到位，確保中央政府和地方政府財(cái)政分擔(dān)明晰，確保財(cái)政調(diào)整的適時(shí)和適度。要建立科學(xué)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政責(zé)任評估體系，對出現(xiàn)的問題要及時(shí)反饋，予以改正。

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From Non-Institutionalized to Institutionalization:the Reform of Fiscal Responsibility on Basic Endowment Insurance System

YANGBin1，XIEYong-cai2

(1.School of Politics and Administration, Chang’an University, Xi’an 710064,China;2.School of Labor and Human Resources,Renmin University of China ，Beijing 100872，China )

Abstract:Prompting the institutionalization of the basic endowment insurance system is key to full coverage, basic protection, multi-level system, sustainable system of the pension insurance in the background of aging population and perfecting pension system.The paper discusses the fiscal responsibility on basic endowment insurance system based on the pension subsidies data.The practical problems of fiscal responsibility on basic endowment insurance system include that the financial contribution is recessive, the fiscal adjustment is unstable, the financial contribution is unreasonable, and the fiscal responsibility of different region is different.The deep reason of these problems is the non-institutionalized of fiscal responsibility on basic endowment insurance system.The non-institutionalized of fiscal responsibility on basic endowment insurance system is not conducive to the unity of pension system.The solutions of improving the fiscal responsibility on basic endowment insurance system include the institutionalization of the budget responsibility, the institutionalization of the financial contribution, the institutionalization of the financial contribution, the institutionalization of the fiscal adjustment, the institutionalization of the regulatory responsibility.

Keywords:basic endowment insurance system; fiscal responsibility; non-institutionalized; institutionalization

(責(zé)任編輯：馬紅鴿)