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論政府績效信息的全程管理——導向績效管理有效性的提升

董靜

(蘭州大學管理學院,甘肅蘭州730000)

摘要:績效信息促進績效改進的前提是其有用且可靠、可被獲取及理解,特別是績效管理能與組織目標、決策、管理過程的有機整合,這依賴于從全程管理的視角對績效信息予以審視:在信息收集階段需準確定位績效管理系統(tǒng)目的及角色,充分考量信息接收者及使用者的需求與偏好,確?？冃y量的信度與效度及信息的質量;在傳遞報告階段需將信息及時、完整、準確地傳遞給接收者,根據(jù)聽眾差異而區(qū)分進行報告,以適合的技術與形式敘述和呈現(xiàn)績效信息;在信息使用階段應獲取并強化政治支持,促使績效信息與戰(zhàn)略目標及管理系統(tǒng)的動態(tài)整合,有效連接行動以實現(xiàn)績效改進。

關鍵詞:政府績效管理; 績效信息; 全程管理; 有效性

doi:10.15936/j.cnki.1008-3758.2015.02.011

收稿日期:2014-09-25

基金項目:教育部人文社會科學研究資助項目(14XJC630001);國家自然科學基金資助項目(71073074);國家社會科學基金資助項目 (14BGL115)。

作者簡介:董靜(1982-),女(滿族),遼寧撫順人,蘭州大學講師,管理學博士,主要從事政府績效管理及非營利組織研究。

中圖分類號:D625

文獻標志碼:A

文章編號:1008-3758(2015)02-0175-06

Abstract:The precondition for performance information to trigger performance improvement lies in its utility, reliability, availability, intelligibility and the hypothesis that performance management can be integrated with organizational goals, decision-making and management process. Therefore it is of great importance to examine performance information from the perspective of whole process management. In the stage of information collection, it is necessary to accurately position the goals and roles of performance management systems, to judge the needs and preferences of stake-holders, and to ensure the reliability and validity of performance measurement and the quality of information. In the stage of information transmission and reporting, it is essential to transmit information timely, completely and accurately, to separately report information to different receivers, and to choose proper technologies and forms for information description and presenting. In the stage of information use, it is imperative to obtain and strengthen political support and to promote the dynamic combination of performance information with strategic goals and management systems, effectively connecting actions for better performance.

Whole Process Management of Government Performance Information

——Seeking the Improvement of Effectiveness of Performance Management

DONGJing

(School of Management, Lanzhou University, Lanzhou 730000, China)

Key words:government performance management; performance information; whole process management; effectiveness

一、 問題的提出

近幾十年來,績效管理運動成為全球政府改革的重要趨勢。在很多情形下,績效管理都被假設可以促進績效,然而在全球范圍內,政府績效管理實踐卻遭受了缺乏制度適應性與實證基礎且不能實現(xiàn)預期效果的普遍質疑。有不少學者從管理循環(huán)的終端——績效管理結果應用特別是績效信息使用的視角來審視這一問題,指出盡管公共部門付出了大量的精力和資源來創(chuàng)造績效信息系統(tǒng)并產出了數(shù)量龐大的績效信息,但“大多忽視了如何加強績效信息的使用”[1],“利用績效測量信息促進政策和項目實施、提高績效并最大化公共服務利益的績效管理行為嚴重落后于測量行為”[2],并將其歸為導致績效管理在許多國家對于治理問題的解決遠不如預期的重要原因。不可否認,績效管理的最終目的是實現(xiàn)績效改進,而績效信息及其使用為考察績效管理實踐提供了一個較易操作的框架,是“檢驗績效管理行為是否成功的最好方式”[3]。然而需要指出的是,僅強調績效管理結果或績效信息的使用是遠遠不夠的,有效的績效管理倚賴于績效測量產出的質量、績效管理過程中各環(huán)節(jié)的有機整合及績效管理結果的使用與效應,只有對相關問題進行全面的管理和控制才能避免績效管理帶來相反的結果或引致更多的績效問題。因此,筆者認為,績效管理實踐的努力應該導向對“有效性”(effectiveness)的追求。按照Yang & Hsieh的理解,對績效管理有效性的衡量包括指標質量(可靠性、可信賴性、精確性)、績效結果的使用(決策、戰(zhàn)略計劃、預算、溝通)、績效管理效應(生產力、激勵、學習、價值)等[4]。這意味著,實現(xiàn)有效的績效管理的假設是信息有用且可靠、信息可獲取及可理解,特別是其能與組織目標、決策、管理過程的有機整合。為此,需要以整體性視角對績效信息進行全程管理,對信息流向的各環(huán)節(jié)與關鍵點進行有效控制,以最大程度促進績效管理的有效性。

如果將組織作為一個決策系統(tǒng),它主要包括決策者和決策工具。Sink & Tuttle在供應商—投入—加工—產出—顧客—結果模型基礎上提出了一個績效管理體系(SaT),指出績效可通過管理系統(tǒng)不同階段強調的七個標準進行測量:包括效率(投入)、有效性(成果)、生產率(產出/投入)、盈利能力、質量(加工)、創(chuàng)新和工作環(huán)境質量(QWL)。具體見圖1[5]。

圖1　Sink和Tuttle設計的績效管理體系(SaT)

該體系強調了信息管理系統(tǒng)、信息流和決策(需求)對組織績效的重要影響,指出組織可通過績效測量收集并獲取反映七個維度的績效數(shù)據(jù),運用特定的績效測量工具與技術將數(shù)據(jù)進行處理并轉化為信息,通過信息描述及信息傳遞與報告,由管理者、管理小組、雇員及其他聽眾對信息進行感知與使用,以促進決策并實現(xiàn)組織行動。需要注意,SaT體系將以往研究中的“管理什么”(轉換過程)與“用什么來管理”(測量和評估工具及技術)之間的信息流向進行了逆轉,強調了績效管理與信息管理對組織系統(tǒng)的影響。筆者將以該體系為基礎,主要按照績效信息收集與處理、傳遞報告及使用三個環(huán)節(jié)論述如何加強績效信息的管理,對該循環(huán)過程所反映的關鍵點進行剖析,以追求績效管理、信息管理與組織系統(tǒng)的有機連接。

二、 績效信息確立與收集:導向高質量的信息產出

關于政府績效信息的概念尚無被廣為接受的權威定義,較具代表性的是將其界定為“績效指標與測量結果的統(tǒng)稱”[6],或是“系統(tǒng)收集的用于判斷績效的證據(jù)”[7-8]。筆者將這一概念定義為“通過績效管理系統(tǒng)收集的用于判斷績效的證據(jù)”,強調信息產出于特定的績效測量或管理活動,而非在整個公共管理過程中產出的所有績效信息?？冃畔⒈旧硎且粋€多維的概念,可反映組織投入、過程、產出、結果等階段,以及效率、效益、生產力、創(chuàng)新等維度的數(shù)據(jù)或資料。好的績效信息應滿足如下性質或規(guī)定:關聯(lián)性——與目的相關聯(lián);精確性——契合目的所需;合時性——在有效期內呈現(xiàn);目標性——針對適合的接收者;形式性——以清晰的、有吸引力而靈活的方式呈現(xiàn);一致性——無論在何時何地其價值都不變;完整性——保證信息完整而不被遺漏。在進行績效信息的收集和傳遞時需著力降低或避免信息的失實、失真與虛假,同時要注意信息超載問題及信息的模糊性和不確定性所帶來的影響。

在這一階段,有必要從組織及績效管理的目的、目標和服務標準的清晰陳述出發(fā)定義績效信息。績效管理可實現(xiàn)多重目的,如預算形成、資源配置、員工激勵、績效合同、促進政府服務、公民與政府溝通,以及提高外部責任等[9],不同目的與角色的績效管理需要特定的績效信息予以支撐,并對應著不同的信息來源與收集方式。Behn依據(jù)不同的績效管理目的設計了相應的測量體系,為理解目的與信息的對應關系及績效信息類型提供了依據(jù):如基于評估目的,需收集關于產出、投入及外部影響的信息;基于控制目的,需收集投入方面的信息;基于預算目的,就要獲取效率方面的信息;基于激勵目的,需關注對比目的的實時輸出;基于促進目的,要評估他們真正在乎的績效,產出其所需的績效信息;基于贊美目的,要在取得重要戰(zhàn)略目標時給予人們贊美;基于學習目的,要分解與期望有所偏差的數(shù)據(jù);基于提升目的,需將運營變化與產出和結果變化相連接[10]。輸入—輸出的邏輯框架被廣泛用于對績效管理的分析,該類框架描述了管理工作或項目的內在邏輯及各階段相互作用的過程,一旦闡明了這些邏輯就可清晰界定所需的績效信息。關于邏輯框架法的相關闡釋有很多文獻,按Sink & Tuttle的理解,在組織管理過程中產生了七個績效測量的維度,包括效率(投入)、有效性(成果)、生產率(產出/投入)、盈利能力、質量(過程)、創(chuàng)新和工作環(huán)境質量(QWL),測量不同維度的績效會產出相應的信息。如關于效率的測量,需收集期望消耗資源與已消耗資源及其比率的數(shù)據(jù);關于有效性的測量,需收集實際產出與預期產出及其比率的數(shù)據(jù);關于生產率的測量,需收集產出與投入及其比率的數(shù)據(jù),等等。此外還要明確績效信息的預期使用者,辨識其所需的績效信息及對各類信息的偏好,以確保所收集的信息能夠被更好地使用。由于信息選擇及使用發(fā)生在不同的價值觀、偏好及認知過程中,具有不同經(jīng)歷、政治背景、行政文化、工作屬性的領導及管理者會偏好不同類型的績效信息。有必要在具體績效管理實踐中,通過對領導及管理者、雇員、其他信息使用者進行調查以獲取關于其需求與偏好的支撐性資料。

在績效管理過程中,信息主要通過事先設定的指標予以系統(tǒng)地收集。指標是為了收集數(shù)據(jù)及獲得測量結果而對績效維度進行操作化界定的一種說明,它是由未經(jīng)加工的數(shù)據(jù)的綜合計算而得到的,通常以平均數(shù)、百分比、比率或比例,以及比率變化情況的形式呈現(xiàn)。在收集信息時要努力開發(fā)平衡的績效指標,避免過多的或與指標無關的績效信息;拒絕采用那些對主管、政策制定者和其他利益相關者沒有意義的指標;檢查采用指標的信度和效度,選擇與績效標準相關性較高的指標;對收集數(shù)據(jù)的成本與績效指標的質量之間的平衡進行判斷;定義能夠清楚地獲得其“數(shù)據(jù)采集過程”的指標,從而得到有效的質量保證機制;提供數(shù)據(jù)來源與數(shù)據(jù)收集過程的清晰定義,以保證能夠從分散的機構中獲得一致性報告[11]。此外,還應通過管理測試、顧客檢驗與調查等確定績效測量的效度,并通過正規(guī)的數(shù)據(jù)收集程序來確定其信度,需要對不確定的數(shù)據(jù)進行核實或對多余的系統(tǒng)數(shù)據(jù)進行審查,以確保信息收集的完整性和準確性。需要注意的是,未經(jīng)加工的數(shù)據(jù)本身通常不能產生實際的績效指標,需要通過一個檢驗數(shù)據(jù)輸入和處理的可靠性的系統(tǒng)來確保數(shù)據(jù)的完整性和正確性。為了對績效信息分析與處理進行控制,需選擇和設計科學的數(shù)據(jù)管理系統(tǒng),確保數(shù)據(jù)錄入安全、有效及容易完成,減少數(shù)據(jù)錄入誤差,進行數(shù)據(jù)核查,選擇多種數(shù)據(jù)傳播方式并依據(jù)用戶的需求設計適應多種情況的報告形式。

三、 績效信息傳遞與報告:確保信息可獲得與可理解

績效信息的可獲得性與可理解性是績效信息有效使用的另一前提。收集信息后便需要將信息及時、完整、準確地傳達給接收者及預期使用者。按照SaT體系,該過程需要進行信息描述并傳遞給管理者、管理小組、雇員、其他聽眾等,由這些群體感知信息并對其加以利用。信息傳遞主要可通過績效報告實現(xiàn),它是由一系列原始績效信息加工處理而成,是反映組織活動、結果與成績的主要信息來源,是績效信息的有機集成與集中展示?？冃蟾婺芊駶M足接收者及使用者的需求,取決于所提供的信息、對信息的描述及使用者的感知狀況。在進行績效報告時要注意以下幾點:一是績效報告應提供判斷被評對象績效的完整證據(jù)及對潛在決策具有重要影響的信息,不僅要展示測量中所收集到的數(shù)據(jù)及資料,也應包括其他有助于理解測量結果的信息、組織目標、標準等參照系的對比說明,結合更全面的背景對一些單純描述性信息進行解釋說明,并進行數(shù)據(jù)的核查與確認等。需要注意績效報告包含的信息是有選擇性的,“即使高度復雜的績效管理系統(tǒng)仍然不太可能有所有情形下的信息”[12],要保證所提供信息的相關性與可靠性。二是在報告中強調比較,說明隨時間變化的趨勢,對照目標衡量實際績效,跨工作單位分解數(shù)據(jù),將結果與其他相似的組織或項目進行比較,以使績效信息更具有解釋力和說服力。三是由于測量系統(tǒng)可能包含各種不同特性的績效信息,因此需要選取適合的技術和形式進行績效報告,報告的頻率和途徑主要取決于績效管理系統(tǒng)的特定目的,如對正式機構的戰(zhàn)略性行動的結果和進度進行測量的績效信息可能要每年報告一次,而用來跟蹤產出和優(yōu)化管理的生產力指標最好是按周來報告。

根據(jù)需求不同,績效報告可分別向不同的機構、部門、項目,以及不同的聽眾提供對應信息,同一信息也能以不同的形式予以提供。績效報告要具有可讀性,便于聽眾準確和快速地理解。人們將所接觸到的某種信息在大腦中自動化形成一種主觀認知(即信息感知),對信息的感知和選擇取決于不同的價值觀、偏好及認知。有研究證實,根據(jù)不同利益相關者分別進行績效報告有助于信息更有效地使用[13],且對績效報告的信任程度會影響績效信息的使用,一旦向聽眾報告的信息類型或內容并不符合其偏好及需求,或者他們不信任這些報告,那么信息被使用的可能性就會大大降低。一般地,按工作單位分類的詳細信息可以向操作層面的管理者報告,而同樣的數(shù)據(jù)資料經(jīng)過積累和綜合整理后則需報告給領導及高層管理者。提供給高層領導者的應該是系統(tǒng)及綜合的績效信息,反映各被評部門及單元的整體績效狀況及存在的問題;提供給中低層管理者的應該是相對更為豐富、精細、定量與定性相結合的績效信息,除了反映測量結果外,也要就被評指標等信息狀況進行分解性說明;提供給基層員工的績效信息應該需要加入進一步分解及細化的內容,以便于員工更直接地將測量結果與自身工作聯(lián)系起來,激勵其對于自身績效狀況的認識及改進;提供給外部利益相關者及公眾的績效報告應該更具有可讀性,包含較少的專業(yè)術語,以各種生動直觀的形式展示公眾所關注的質量、結果等方面的信息。

四、 績效信息使用:實現(xiàn)有效績效管理的關鍵所在

一般認為績效管理有兩類價值,分別是支持責任—績效匯報和促進服務質量提升,在實踐中大多數(shù)績效管理系統(tǒng)都聚焦于前者而忽略后者,其產生的反饋除了能讓政府官員和管理者知曉公共服務狀態(tài)外,很少有管理或政策價值[14]。作為政府實現(xiàn)更大責任的一種工具,績效管理不僅要進行績效報告,更要將績效信息用于優(yōu)化決策及改進績效以實現(xiàn)更廣意義上的績效責任?？冃畔⒌氖褂檬菍崿F(xiàn)有效的績效管理的關鍵所在,如政府績效管理的先驅——美國的改革實踐也經(jīng)歷著從“創(chuàng)造績效信息供給”階段向“創(chuàng)造績效信息需求”階段轉變。鑒于通過《政府績效評估與結果法》(GPRA)和項目分級評級工具(PART)開展的績效管理實踐對績效信息使用存在明顯不足,奧巴馬政府的改革者將績效信息是否被應用作為績效管理系統(tǒng)是否有效的終極判斷,并著手將績效管理推進到全面加強績效信息的使用階段。美國國會2010年通過的《政府績效與結果修正法案》(GPRAMA)要求部門領導及時有效更新績效報告和績效指標的相關信息,并明確表示要提升績效信息的使用。

對實踐中績效信息使用狀況的考察大體上可采取以下三種途徑:選取典型的實踐進行案例研究、由學者或相應機構對績效信息使用狀況進行調查研究和文獻研究。對績效信息使用實踐的研究聚焦于解決下述問題:(不同類型的)績效信息是否被使用及使用程度如何?績效信息用于哪些目的及領域?哪些領域更易于因績效信息而成功?為什么管理者使用績效信息?是什么影響了對績效信息的使用?等等。研究中對上述問題的回答呈現(xiàn)了復雜的、混合的證據(jù)。有一些成功使用績效信息的證據(jù):如Askim根據(jù)對挪威市議員的全國性調研數(shù)據(jù),分析在預決策、決策及后決策三階段市議員對績效信息的使用情況,結果顯示了對績效信息較高水平的使用[15]。美國圣弗朗西斯科、亞特蘭大、圣路易斯等城市都借鑒了巴爾的摩的“CitiStat”系統(tǒng)并實施了多樣性的實踐,發(fā)展出了ALTStat、Citiview、SFStat、SomerStat等系統(tǒng),使用績效數(shù)據(jù)探討、檢視及分析過去的績效、未來的績效目標及整體的績效戰(zhàn)略,促進了該類實踐的有效實施[16];美國北卡羅來納州自1995年在多個市鎮(zhèn)建立的標桿管理項目取得了各種有形及無形的收益,該項目被證明對參與的政府是有價值的,其之所以成功的很大原因在于對績效數(shù)據(jù)的有效使用[14]。有不少研究也顯示了對績效信息的部分使用:如Berman & Wang通過對美國五萬人以上的縣開展績效測量的能力進行調查,研究發(fā)現(xiàn)有1/3的縣使用績效測量,而其中1/5的縣對績效測量有很好地使用[17]。從整體來看各國政府對績效信息的使用普遍存在不足及不充分甚至不當使用的狀況,如何有效使用績效信息成為各國政府所面臨的共同難題。

關于績效信息的使用有幾種類型,Moynihan指出績效信息包括目的性使用——基于改進績效的目的提升管理或者配置資源;消極使用——管理者最低限度地遵循績效系統(tǒng)的需求而非真正使用數(shù)據(jù);政治性使用——使用信息證明項目的價值與合法性及獲取資源;不正當使用——以有損于組織目標的方式使用數(shù)據(jù)(如刮脂行為或目的替換)等[18]?？冃畔⒖捎糜趯崿F(xiàn)多重目的,如優(yōu)化方案、決策、預算、戰(zhàn)略計劃、提升責任等,并會產生管理及政治兩個層面的效應:管理效應,如增強員工評估、設立優(yōu)先次序、提高效率及促進戰(zhàn)略規(guī)劃;政治效應,包括改進外部溝通、公共責任、顧客回應及公民信任等[4]。明確績效信息使用的層次及內在邏輯,厘清其與組織目標、決策、管理過程之間的聯(lián)系有助于更好地促進績效信息的使用?？冃畔⒌氖褂檬芤幌盗幸蛩氐淖饔煤陀绊?如政治變量、行政因素、政府層級與規(guī)模、組織文化、管理靈活性、任務特征、領導角色等,需要辨識及控制這些因素的作用方式及路徑。根據(jù)已有績效信息使用的實踐經(jīng)驗,可從以下方面著手促進信息的使用[19]:一是獲取并強化組織支持,保證高層管理者承諾、中層管理者支持、利益相關者參與、持續(xù)的培訓和外部的政治支持,確保雇員和領導者理解變化、強化態(tài)度、價值和行為并發(fā)展知識和技能。二是確?？冃Ч芾硐到y(tǒng)對組織目的、價值、目標、政策、服務,以及組織結構和工作程序予以系統(tǒng)審視,合理設置績效目標,據(jù)此收集所需信息并將其置于特定情境下,明確績效信息與行動的關系及其發(fā)揮作用的邏輯,有效利用組織內部已經(jīng)存在的資源及變化,尋求其與內部管理及行動的動態(tài)聯(lián)系及有機整合。三是將績效管理與組織戰(zhàn)略結合起來,通過戰(zhàn)略管理的持續(xù)性、全局性、整體性視角形成績效管理及信息使用的一致性框架。通過建立績效信息使用的正式與非正式約束,以及測量和報告的慣例,使績效管理成為嵌入到組織結果、過程和文化中的內部化及持續(xù)的過程,以最大程度發(fā)揮績效信息的作用。

五、 結語

隨著新公共管理(NPM)運動而在政府部門勃興的績效管理被人們寄予了很多期望,然而對績效管理本身及其產生的作用需要更為審慎及理性的思考。在政府績效管理整個發(fā)展進程中,人們對其關注的焦點處于不斷變化中,包括從關注績效測量方案的設計到績效管理及績效結果的應用,從對績效管理系統(tǒng)本身的關注到對其與外部環(huán)境間相互作用的重視,從對績效管理接收到績效管理執(zhí)行的焦點轉移,從績效信息供給階段到績效信息需求及使用階段的轉變。通過捕捉這一系列變化并結合績效管理發(fā)展的實踐,筆者認為不僅要重視績效信息的使用,更應將績效管理的努力聚焦于增強其“有效性”,這依賴于績效測量產出信息的質量、績效管理過程中各環(huán)節(jié)的有機整合及績效管理結果的使用與效應,需要以整體性視角對績效信息進行全程管理,以最終導向有效的績效管理。因此,本文對績效信息收集、傳遞與使用三個階段需要注意的關鍵點進行了闡釋,以致力于促進績效管理“有效性”的提升?？冃Ч芾碓谖磥淼陌l(fā)展將會面臨更大的挑戰(zhàn),如管理者將在處理、分類和使用績效信息方面遇到挑戰(zhàn);指數(shù)增長的績效信息將一方面幫助公共管理者決策,另一方面帶來很多誤解和不當使用,公共管理者需更好地面對媒體和公眾的質疑;各級政府將會繼續(xù)推行以績效為基礎的改革,將會更多使用績效信息來尋求有效的公共服務途徑[20]。未來政府績效信息將會受到更多的關注,如何科學收集能準確反映客觀績效的信息,選擇、分析集成及使用這些信息,促使其更好地發(fā)揮效用是績效管理將要面臨的重要挑戰(zhàn)。在研究方面,未來需要更多進行績效信息的實證研究,進行基于經(jīng)驗觀察的理論建構與假設檢驗,在特定的政治背景、制度基礎及管理情境下探索績效信息管理的相關議題,以得出關于這一領域更有價值的研究結論。

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