陳家付

〔摘要〕負(fù)面清單制度提供了一種全新的治理理念，也開啟了政府、市場、社會協(xié)同治理的新模式。負(fù)面清單制度包含著公平治理的思維方式，有利于推動市場和社會治理的公平正義，能夠促使政府從“命令型”的傳統(tǒng)管理轉(zhuǎn)向“公平型”的現(xiàn)代治理。負(fù)面清單制度能夠帶動一系列制度的形成和完善，從而為保障治理的公平正義開辟新的制度建設(shè)路徑。

〔關(guān)鍵詞〕負(fù)面清單；治理；公平正義

〔中圖分類號〕D035〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2015）06-0055-07

“清單制度”是治理現(xiàn)代化的一個重要關(guān)注點，也是全面深化行政改革的一個焦點。近年來，我們提出了權(quán)力清單、責(zé)任清單、正面清單、負(fù)面清單等一系列概念，表明在治理方面，我們正在邁向規(guī)范化、精細(xì)化。負(fù)面清單也稱作“否定清單”，是以清單的方式列明企業(yè)禁入的領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)，是在國際投資管理領(lǐng)域常用的一種制度模式。在我國，負(fù)面清單制度首先被運用于上海自貿(mào)區(qū)，引起了強(qiáng)烈反響。政界、社會、學(xué)界都高度關(guān)注。黨的十八屆三中全會強(qiáng)調(diào)：“實行統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入制度，在制定負(fù)面清單基礎(chǔ)上，各類市場主體可依法平等進(jìn)入清單之外領(lǐng)域。探索對外商投資實行準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單的管理模式?！薄?〕這是黨的會議首次明確提出和使用負(fù)面清單制度。李克強(qiáng)總理在2015年兩會上所作的政府工作報告中也強(qiáng)調(diào)：“制定市場準(zhǔn)入負(fù)面清單，公布省級政府權(quán)力清單、責(zé)任清單，切實做到法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為?！薄?〕實際上，負(fù)面清單制度在一些國家已經(jīng)不再僅僅被運用于投資管理領(lǐng)域，而是被運用于國家治理的諸多領(lǐng)域?！暗聡奶幏焦芾?、瑞士的金融管理、澳大利亞的環(huán)境保護(hù)管理以至于印度的稅收管理，都使用了‘負(fù)面清單的管理模式。”〔3〕作為一種新的治理理念和治理模式，負(fù)面清單制度必然會對治理產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，對推進(jìn)治理的公平正義具有重大意義。

一、負(fù)面清單制度是一種新的治理理念和模式

負(fù)面清單和正面清單是相對應(yīng)的兩種治理思路。正面清單主要是列明開放的領(lǐng)域、行業(yè)和事項；而負(fù)面清單則列明禁止的領(lǐng)域、行業(yè)和事項。前者的特征是列明的領(lǐng)域才被許可；后者的特征是禁止之外的領(lǐng)域原則上都被許可。負(fù)面清單作為一種管理技術(shù)或技能，首先被廣泛運用于國際投資管理領(lǐng)域，通過明確列出限制和禁止的事項和行為，對外資準(zhǔn)入劃定界限，實施管理。由于其有效性，這一模式逐步地被運用于治理其他領(lǐng)域，為實現(xiàn)治理現(xiàn)代化打開了新的思路。正如有的學(xué)者所說：“‘負(fù)面清單不只是一種先進(jìn)的外資準(zhǔn)入管理制度，更代表著一種‘法不禁止即自由的全新思維模式，是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能和激發(fā)市場活力的催化劑，同時對推進(jìn)我國治理體系和治理能力的現(xiàn)代化具有指導(dǎo)意義?！薄?〕也有學(xué)者把負(fù)面清單制度作為“轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)和社會治理模式的積極探索，也是新時期治國理政方法的重大轉(zhuǎn)變。”〔5〕隨著負(fù)面清單制度的嘗試和實施，必然會引起治理理念和治理方式的極大變革，給治理現(xiàn)代化注入新的動力，促使形成新的治理理念和治理模式。

負(fù)面清單制度提供了一種全新的治理理念。負(fù)面清單制度不僅是作為一種新的治理技術(shù)而對傳統(tǒng)治理方式形成挑戰(zhàn)，更是一種對傳統(tǒng)治理理念的重大創(chuàng)新。負(fù)面清單制度很早就在國際貿(mào)易中被采用。現(xiàn)在公認(rèn)的、運用負(fù)面清單的代表，是1994年達(dá)成的《北美自由貿(mào)易協(xié)定》。而在這之前，作為一種訂立任何協(xié)議的談判路徑和技術(shù)，負(fù)面清單已經(jīng)存在了數(shù)個世紀(jì)。參見《負(fù)面清單簡史》，《中國總會計師》，2014年第2期。我國引入負(fù)面清單制度首先是在上海自貿(mào)區(qū)。上海自貿(mào)區(qū)設(shè)立以后，短期內(nèi)先后頒布了2013年和2014年兩個版本的負(fù)面清單。上海自貿(mào)區(qū)作為更加積極主動實施對外開放的試驗區(qū)，引入和實施負(fù)面清單制度，目的在于適應(yīng)國際上的一些通行規(guī)則，以法治思維和法治方式對外資實施管理。負(fù)面清單制度的實施，減少了政府的審批和行政干預(yù)，使市場在資源配置中的決定性作用得到了更好發(fā)揮。更重要的是，負(fù)面清單制度的實施，使政府的治理開始從原來習(xí)慣性的告知市場“可以做什么”轉(zhuǎn)向現(xiàn)在只告知市場“禁止做什么”，而“禁止”之外的都可以做。這是一種治理理念和思路的重大轉(zhuǎn)變。在原來的正面清單模式下，政府依據(jù)《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》列出的鼓勵、限制和禁止類行業(yè)及領(lǐng)域，集中了過多的行政審批權(quán)，對市場管得過死，對微觀經(jīng)濟(jì)活動干預(yù)過多。負(fù)面清單制度完全改變了這種習(xí)慣，使政府治理開始從“集權(quán)”理念轉(zhuǎn)向“放權(quán)”思維。“負(fù)面清單的‘放權(quán)思維包括兩個向度：第一，限制政府權(quán)力，即對公權(quán)堅持‘法無授權(quán)即禁止；第二，賦予公民等社會主體權(quán)利，即對私權(quán)利奉行‘法不禁止即可為?！薄?〕可見，負(fù)面清單制度在深刻改變治理實踐和治理方式的同時，必然會帶來治理思維、治理理念的重大創(chuàng)新，推動新的治理理念的形成。

負(fù)面清單制度開啟了政府、市場、社會協(xié)同治理的新模式。協(xié)同治理或共治是現(xiàn)代治理的重要理念和方式，是治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。協(xié)同治理或共治的優(yōu)勢在于能夠?qū)崿F(xiàn)政府、市場、社會乃至公民個人等各類主體之間的良性互動，優(yōu)勢互補(bǔ)，以達(dá)到治理的協(xié)調(diào)、優(yōu)化，實現(xiàn)善治，促進(jìn)社會良性發(fā)展。顯然，這必然要求改變傳統(tǒng)意義上以政府為中心的一元治理模式。在傳統(tǒng)的治理模式中，政府權(quán)力過于集中，對市場和社會的管理過多、過嚴(yán)，限制了市場和社會的活力。負(fù)面清單制度旨在放松管制，賦予市場和社會以更多的自由空間和自治權(quán)力，營造政府、市場和社會相互協(xié)調(diào)的共治局面，促使治理由傳統(tǒng)的“行政治理”真正轉(zhuǎn)向現(xiàn)代的“社會治理”。有學(xué)者在評價上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單模式時指出：“負(fù)面清單將清單的公布權(quán)限定在市政府，也就是說，除了市政府以外，其他任何主體都不能在自貿(mào)區(qū)的準(zhǔn)入資格上設(shè)置門檻，這就使得政府系統(tǒng)在自貿(mào)區(qū)的管理中，在諸多領(lǐng)域里不再行使行政權(quán)力，不再進(jìn)行行政化的治理，而由進(jìn)入自貿(mào)區(qū)的市場主體以自己的運行準(zhǔn)則調(diào)整自己的行為，這樣的調(diào)節(jié)體現(xiàn)的是一種社會治理?！薄?〕可見，負(fù)面清單制度的意義在于，它有利于打破傳統(tǒng)治理的路徑依賴，促進(jìn)新的治理模式的生成。一方面，負(fù)面清單制度的實施，能夠促進(jìn)政府轉(zhuǎn)變治理思維，通過制定面向市場或社會的負(fù)面清單，給相關(guān)活動主體劃出“禁區(qū)”，而“禁區(qū)”之外則完全放開，政府須遵循“法無授權(quán)即禁止”的用權(quán)理念，不得隨意干預(yù)市場和社會。另一方面，由于負(fù)面清單制度遵循“非禁即可”的原則，給市場和社會留出了能夠自主、自治的自由空間，改變了原來集權(quán)、單向、固化的治理生態(tài)，促使形成政府、市場、社會有效協(xié)調(diào)的治理新模式。

負(fù)面清單制度形成了對政府權(quán)力的反向規(guī)制模式。推進(jìn)治理的現(xiàn)代化、公平化，首要的是轉(zhuǎn)變政府職能，規(guī)范公權(quán)力的運行。可以說，政府職能轉(zhuǎn)變一直是我國行政體制改革的核心問題，也一直是沒有得到很好解決的問題。政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵是規(guī)范權(quán)力、簡政放權(quán)，不僅包括向下級政府下放更多的權(quán)力，更重要的是向市場和社會下放更多的權(quán)力。當(dāng)前，以清單的方式規(guī)范權(quán)力、簡政放權(quán)，是行政體制改革的一個重要方向。權(quán)力清單制度和負(fù)面清單制度都直接涉及對政府權(quán)力的規(guī)范，兩者相互配合，可以為政府行使權(quán)力劃出清晰的邊界。權(quán)力清單直接指向政府自身，標(biāo)明政府行使權(quán)力的種類、行使權(quán)力的范圍、行使權(quán)力的程序等，以消除權(quán)力使用的模糊性，可以看作是對政府權(quán)力的正向規(guī)制。負(fù)面清單主要是面向市場和社會制定的，標(biāo)明市場和社會的禁入領(lǐng)域，而禁入以外的領(lǐng)域則屬于市場和社會的自治空間，政府不得隨意干預(yù)?！柏?fù)面清單模式在基本理念上發(fā)生了根本變化，對政府行為采取‘法無授權(quán)不可為的原則，政府的權(quán)力能夠得到有效的規(guī)范和約束，其權(quán)力僅限于保證那些被列入清單的領(lǐng)域切實得到規(guī)范或禁止?！薄?〕因此，對政府來說，負(fù)面清單在標(biāo)明了其必須管制的領(lǐng)域的同時，也標(biāo)明了其權(quán)力不得隨意干預(yù)的領(lǐng)域，這實質(zhì)上是對政府的一種反向約束方式，即對政府用權(quán)形成了反向規(guī)制。負(fù)面清單一經(jīng)制定，對市場和社會而言，意味著“法無禁止即自由”；對政府而言，則意味著“法無授權(quán)不可為”。這有利于克服政府權(quán)力收放的隨意性和權(quán)力行使的任意性，防止權(quán)力亂用。

負(fù)面清單制度作為新的治理模式具有突出的特征。一是能夠與權(quán)力清單和責(zé)任清單配合使用，提升權(quán)力運行的可操作性。以不同的清單，可以把過去政府及各部門之間模糊的權(quán)力邊界明晰起來，并明確規(guī)定針對各項具體權(quán)力的相應(yīng)責(zé)任，使政府的權(quán)力和責(zé)任規(guī)范化和具體化，防止權(quán)責(zé)不清、推諉扯皮，避免權(quán)力的越位、缺位、錯位，減少權(quán)力運用的盲目性和隨意性，提升權(quán)力的可操作性。比如，我國城市治理中出現(xiàn)的一些混亂和問題，主要原因就是治理權(quán)限不明、治理職責(zé)不清造成的，城管、公安、交通等部門存在權(quán)力重疊、責(zé)任不清的情形，造成出現(xiàn)問題后部門之間相互推諉、無人負(fù)責(zé)的局面。而被管理者也往往對“什么該做、什么不該做、該怎么做”沒有清晰的認(rèn)知。實施權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單制度，不僅能夠理清政府各部門之間的權(quán)力和責(zé)任，而且能夠給被管理者如何行為劃出明確的界限，提升治理的確定性和治理水平。二是能夠促進(jìn)事中、事后監(jiān)管常態(tài)化，貫徹“全程治理”理念。傳統(tǒng)的監(jiān)管方式主要是重視事前監(jiān)管，政府以行政審批的方式包攬大量社會事務(wù)，而事中和事后監(jiān)管往往被“虛置”，導(dǎo)致治理的“碎片化”。負(fù)面清單制度的實施，能夠把政府的關(guān)注焦點和治理重心從以往的事前審批轉(zhuǎn)向事中和事后的監(jiān)管，促使治理從“碎片化”邁向“全程化”。三是能夠推動政府把主要精力轉(zhuǎn)向公共服務(wù)，提高公共服務(wù)水平。負(fù)面清單制度有利于把政府從繁瑣、繁重的事前審批中解放出來，全心全意為市場和社會謀劃和做好公共服務(wù)工作，從而加快推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)，提升政府服務(wù)水平。四是能夠給政府、市場、社會各方以清晰的定位，廓清各方的權(quán)利義務(wù)。負(fù)面清單制度僅對“禁止事項”進(jìn)行列表，遵循“非禁即入”的原則，這實際上是對政府、市場、社會在治理中的身份和相互關(guān)系給予定位，明確各自的權(quán)利義務(wù)，從而也劃定各自的行為邊界，為如何治理提供可供遵循的實施路徑。

二、負(fù)面清單制度能夠有效促進(jìn)治理的公平正義

公平正義不是一種虛幻的價值概念，它本質(zhì)上反映的是一定社會的權(quán)利和利益關(guān)系，是社會資源和財富在社會各類主體之間的配置及其合理性。治理能否達(dá)到公平正義，關(guān)鍵在于是否能夠以公正合理的理念和方式來充分保障社會各方自由、自主、自治的權(quán)利，使之能在社會資源和財富的分配中真正地享有權(quán)利、機(jī)會和規(guī)則公平。負(fù)面清單制度旨在賦予市場和社會更多的權(quán)力，打破權(quán)力壟斷、資源壟斷、財富壟斷等不公平行為，消除妨礙公平的各種壁壘，創(chuàng)設(shè)公平的環(huán)境。因此，無論在治理的思維方式或者是治理的實踐方式上，負(fù)面清單制度都有利于促進(jìn)治理的公平正義。

負(fù)面清單制度包含著公平治理的思維方式。負(fù)面清單制度是推進(jìn)治理現(xiàn)代化的一種可行性選擇，它本身包含著顯著的公平治理思維方式。一是負(fù)面清單制度遵循法治理念，強(qiáng)調(diào)以法律思維和法治方式來實施治理。法治是國家治理體系和治理能力的重要依托，也是實現(xiàn)治理過程中權(quán)利、機(jī)會和規(guī)則公平的重要保障。負(fù)面清單制度奉行“法無禁止即可為”的法治理念，以法治的方式為市場和社會各方主體設(shè)定了統(tǒng)一的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一的規(guī)則體系。在遵循法律設(shè)定的前提下，主體的身份、地位一律平等，享有相同的權(quán)利、擁有同樣的機(jī)會、遵循統(tǒng)一的規(guī)則。因此，負(fù)面清單制度能夠糾正人治思維，改變治理中的長官意志、行政命令，破除治理的部門化、本位化、隨意化，使治理在法治軌道上更加趨向公平。二是負(fù)面清單制度是一種向市場和社會充分放權(quán)的制度安排，能夠推動治理的民主化。治理的民主化是現(xiàn)代治理的主要特征，是治理公平的核心所在。負(fù)面清單制度把法律禁止以外的領(lǐng)域交給市場和社會，給市場和社會留出充分的自主、自治空間，這有利于實現(xiàn)從實質(zhì)上的“政府當(dāng)家作主”向真正意義上的“人民當(dāng)家作主”的轉(zhuǎn)變。三是負(fù)面清單制度能夠遏制權(quán)力尋租，防止腐敗大量滋生。權(quán)力尋租、權(quán)力腐敗是社會公平正義的腐蝕劑，是導(dǎo)致社會不公的重要根源之一。公共權(quán)力在運行過程中之所以會產(chǎn)生大量的尋租和腐敗，主要原因在于權(quán)力過分集中、權(quán)力邊界模糊和權(quán)力行使存在大量灰色地帶。負(fù)面清單制度在劃定禁止領(lǐng)域的同時，也放開所有未禁止領(lǐng)域，實際上也就為公共權(quán)力劃定了明確的邊界，給公共權(quán)力的行使提供了明確的指向，有利于消除權(quán)力過分集中、權(quán)力邊界模糊和權(quán)力使用的灰色地帶，減少權(quán)力腐敗。四是負(fù)面清單制度在放松管制的同時，激發(fā)了市場和社會的效率和活力。公平與效率是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的一對基本關(guān)系，兩者不是相互排斥的，而是相輔相成。負(fù)面清單制度放松了管制，簡化了審批，既給予了市場和社會以公平的規(guī)則，也提高了資源配置效率，釋放了市場和社會的活力，從而大大提升治理水平。

負(fù)面清單制度有利于推動市場治理的公平正義。改革開放以來，我國已經(jīng)實現(xiàn)了從計劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的根本性轉(zhuǎn)變。但從總體上來看，我國的市場體系還很不完善，最主要的原因是市場的開放度和透明度不高，導(dǎo)致資源配置和市場競爭不公平。首先，在市場準(zhǔn)入方面，還存在部分領(lǐng)域的不當(dāng)限制。“不同市場主體往往難以獲得同等的市場準(zhǔn)入條件，特別是電信、石油、電力、鐵路、金融保險、教育衛(wèi)生、新聞出版、廣播電視等領(lǐng)域，民營企業(yè)進(jìn)入面臨諸多限制。在某些領(lǐng)域，行業(yè)外的國有資本也難以進(jìn)入。有的領(lǐng)域外資企業(yè)能夠進(jìn)入，而國內(nèi)民營企業(yè)卻被擋在門外。即便出臺了原則性的準(zhǔn)入規(guī)定，由于缺乏切實可行的實施細(xì)則，民營企業(yè)往往遭遇‘彈簧門、‘玻璃門?！薄?〕其次，在形成統(tǒng)一的市場體系方面，由于部門保護(hù)主義、地方保護(hù)主義、行業(yè)保護(hù)主義等的影響，造成人為的市場分割，形成難以打破的市場壁壘。再次，在市場運行方面，還有很多領(lǐng)域存在著競爭規(guī)則和程序透明度低的問題，導(dǎo)致執(zhí)法者自由裁量權(quán)過大以及各種潛規(guī)則盛行。這些問題，使市場失去公平競爭的環(huán)境。要真正發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，就必須加快形成公開透明、公平競爭的現(xiàn)代市場體系。實行負(fù)面清單制度，可以建立起統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入規(guī)則，為市場發(fā)揮決定作用提供了更大、更自由的空間。在制定負(fù)面清單基礎(chǔ)上，各類市場主體可依法平等進(jìn)入清單之外領(lǐng)域，對統(tǒng)一市場準(zhǔn)入、消除市場壁壘、增加市場透明度具有重大作用，能夠有效促進(jìn)市場治理的公平正義。當(dāng)然，負(fù)面清單制度有利于促進(jìn)公平正義，這并不是說負(fù)面清單制度一經(jīng)實施，公平正義問題就能夠自動獲得解決。要發(fā)揮好負(fù)面清單制度的作用，還必須推動其他配套改革，“項目核準(zhǔn)、行政管理、公共財政、金融支持等方方面面的配套改革也應(yīng)及時跟進(jìn)，否則‘負(fù)面清單無疑畫餅充饑，落入‘放猶不放的尷尬境地”?！?0〕只要適應(yīng)市場規(guī)律，建立起各方面配套的制度機(jī)制，負(fù)面清單制度就能夠充分發(fā)揮保障市場治理公平正義的作用。

負(fù)面清單制度有利于促進(jìn)社會治理的公平正義?，F(xiàn)代治理的復(fù)雜性，根源于現(xiàn)代社會的復(fù)雜性和社會生活的千變?nèi)f化。改革開放以來，我國在實現(xiàn)從計劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的同時，也實現(xiàn)了從傳統(tǒng)社會到現(xiàn)代社會、從封閉社會到開放社會、從農(nóng)業(yè)社會到工業(yè)社會的轉(zhuǎn)型。一方面，在當(dāng)今社會生活中，社會公共事務(wù)、不同利益主體、廣大民眾需求等復(fù)雜多變，利益多元交織，使得治理的復(fù)雜性和難度不斷加大。另一方面，利益和階層固化的現(xiàn)象還比較廣泛地存在于社會生活中，社會資源和財富的分配、社會保障的實施以及公民權(quán)利的維護(hù)等領(lǐng)域的制度還不完善，導(dǎo)致社會中還存在著機(jī)會不均、待遇不同、分配不公等問題。促進(jìn)社會治理的公平正義，就是要通過改革，使發(fā)展的成果惠及全體人民，由人民共享。在社會治理領(lǐng)域，引入負(fù)面清單制度，能夠通過賦予社會更多的自治空間和自治權(quán)力而使治理更好地適應(yīng)社會千變?nèi)f化的復(fù)雜情況，不但能提高治理的有效性，而且更能為治理注入公平正義的內(nèi)涵，有利于打破利益和階層固化的藩籬，給社會各類主體提供均等的競爭機(jī)會、賦予同等的身份待遇。另外，在社會治理中，我國的社會組織向來處于比較弱勢的地位，缺乏參與治理的能力和積極性。因此社會治理的核心問題是有效激發(fā)社會組織的活力，充分發(fā)揮社會組織的作用?？梢酝ㄟ^對社會組織實行負(fù)面清單，對各級各類、性質(zhì)不同的社會組織，列出不同的清單，清單之外給予社會組織從事各項活動的自由，擴(kuò)大社會組織參與治理的空間，使社會組織獲得充分的自主權(quán)，提升社會組織履行相應(yīng)社會責(zé)任的積極性，從而更好地平衡社會各方利益，維護(hù)公平正義。

負(fù)面清單制度能夠促使政府從“命令型”的傳統(tǒng)管理轉(zhuǎn)向“公平型”的現(xiàn)代治理。負(fù)面清單制度能夠有效規(guī)制政府權(quán)力，防止權(quán)力過分集中和權(quán)力邊界模糊所導(dǎo)致的一系列問題甚至腐敗，實現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型。前不久，桔子水晶酒店CEO吳海在其微信公眾號上給李克強(qiáng)總理發(fā)出了一封公開信，題目為《做企業(yè)這么多年，我太憋屈了》。吳海在信中以自己的遭遇，痛陳了政府在企業(yè)管理中存在的地位歧視、庸政懶政、政策不清晰、權(quán)力濫用、政出多門等諸多問題，集中反映了政府這只“有形之手”對企業(yè)的不當(dāng)干預(yù)。吳海所反映的問題，實際上是政府施政方面長期存在的問題。政府本身長期存在著權(quán)力集中、部門眾多、職能重疊等問題。因而在治理方面，政府一向是依靠自身權(quán)威，采取比較簡單的單向度式的“命令型”管理。負(fù)面清單制度有助于破除政府權(quán)威主義思想，為治理公平化注入新的動力。傳統(tǒng)“命令型”的管理在很大程度上是政府包攬了公共事務(wù)，依靠的只是政府機(jī)構(gòu)及其公務(wù)人員來實施管理，忽視了市場、社會、公民的主體地位和自主自治能力，政府往往超越于市場和社會之上，形成政府與市場、社會在管理中的不對等地位。負(fù)面清單制度的實施就是要把權(quán)力更多下放給市場和社會，使之作為平等的主體參與到治理中來，從而促使政府從“命令型”的傳統(tǒng)管理轉(zhuǎn)向“公平型”的現(xiàn)代治理。所以，負(fù)面清單制度能夠推動政府從自身本位轉(zhuǎn)向市場本位、社會本位和公民本位，營造公平、民主的治理環(huán)境，以實現(xiàn)有效的治理。

三、以負(fù)面清單制度完善保障治理公平正義的制度體系

實現(xiàn)社會公平正義是中國特色社會主義的本質(zhì)要求，是推進(jìn)治理現(xiàn)代化的核心價值目標(biāo)。實現(xiàn)社會公平正義的關(guān)鍵在于制度保障。習(xí)近平指出：“不論處在什么發(fā)展水平上，制度都是社會公平正義的重要保證。我們要通過創(chuàng)新制度安排，努力克服人為因素造成的有違公平正義的現(xiàn)象，保證人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利?！薄?1〕負(fù)面清單制度作為一種新的治理理念和治理模式，能夠帶動一系列治理制度的形成和完善，從而為保障治理的公平正義開辟新的制度建設(shè)路徑。

以負(fù)面清單制度完善公平開放透明的市場規(guī)則。公平開放透明的市場，才符合公平正義的要求。而要做到公平開放透明，就必須要有相應(yīng)的制度保障。市場規(guī)則是反映市場規(guī)律、調(diào)節(jié)市場行為的一系列規(guī)章制度的總和，涵蓋著市場進(jìn)出、競爭、交易、仲裁等方面的具體規(guī)范，是市場公平的重要制度保障。要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，就必須盡快建立和完善公平開放透明的市場規(guī)則。實行負(fù)面清單制度，是完善我國市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則的一項重大改革。首先，負(fù)面清單制度能夠確立公平的市場準(zhǔn)入規(guī)則。負(fù)面清單是專門針對不開放的行業(yè)領(lǐng)域和受限制的商業(yè)活動而列明的一個清單。負(fù)面清單一經(jīng)列出，就相當(dāng)于給市場劃出了禁區(qū)，禁區(qū)以外的領(lǐng)域是可以自由平等進(jìn)入的。也就是說，對于所有市場主體而言，負(fù)面清單制度所給予的準(zhǔn)入待遇完全相同。因此在市場準(zhǔn)入方面，負(fù)面清單制度提供了一種更加公平、更加透明、更加具有確定性的制度安排。其次，負(fù)面清單制度能夠引入公平的市場競爭規(guī)則。負(fù)面清單制度的最大特點就是清單以外的領(lǐng)域?qū)λ惺袌鲋黧w同等開放，主體進(jìn)入其中從事各項活動的身份是平等的，這有利于打破壟斷，形成基于機(jī)會均等的競爭規(guī)則。再次，負(fù)面清單制度能夠促進(jìn)形成公平的市場交易規(guī)則。市場交易千變?nèi)f化，已有的交易規(guī)則總是很難完全適應(yīng)市場。負(fù)面清單制度的優(yōu)勢就是能夠把更多的規(guī)則制定權(quán)交給市場，由市場按照其自身運行規(guī)律形成交易規(guī)則。比如，可以用負(fù)面清單列出不許可的交易方式和交易行為，除此之外，則給市場以充分的交易自由，使其按自身運行規(guī)律形成兼顧各方利益的公平交易規(guī)則。另外，負(fù)面清單制度還能夠促進(jìn)公平的市場立法。市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)。負(fù)面清單制度的實施，對市場經(jīng)濟(jì)法律制度建設(shè)形成了倒逼機(jī)制，能夠促使我們認(rèn)真思考在產(chǎn)權(quán)保護(hù)、契約維護(hù)、市場統(tǒng)一、平等競爭、公平交換、市場監(jiān)管等方面的問題和不足，加快相關(guān)法律法規(guī)的調(diào)整和修改，促進(jìn)我國市場經(jīng)濟(jì)法律制度的完善。

以負(fù)面清單制度完善促進(jìn)各類主體公平參與的多元治理機(jī)制。治理是多主體協(xié)同發(fā)揮作用的過程。治理主體不僅包括政府，也包括市場、社會、公民個人。傳統(tǒng)治理模式下，政府是最權(quán)威的治理主體，權(quán)力的運行往往是自上而下地發(fā)揮作用，使治理過程成為權(quán)力的剛性擴(kuò)張過程，造成政府在治理中唱“獨角戲”的局面?，F(xiàn)代治理則是多元治理，治理不再是政府單方面的權(quán)力運用，而是政府、市場、社會、公民等多主體的協(xié)同行為。也就是說，治理不再是一個單純的、自上而下的權(quán)力行使過程，而是要形成多元治理主體相互協(xié)調(diào)、相互配合的合作共治機(jī)制。負(fù)面清單制度能夠清晰地劃定各方主體的活動領(lǐng)域，明確各自的角色定位，厘清各自的權(quán)利義務(wù)，有利于形成公平基礎(chǔ)上的多元共治。對于政府而言，負(fù)面清單制度的實施可以使政府權(quán)力大大收縮，權(quán)威下降，必然促使政府加快職能轉(zhuǎn)變，加緊建設(shè)服務(wù)型政府和法治政府，促使治理模式發(fā)生變革。對市場和社會而言，負(fù)面清單制度通過向市場和社會“賦權(quán)”，有利于調(diào)動市場主體、社會組織和公民個人參與治理的積極性。負(fù)面清單制度實際上是對“權(quán)力壟斷”的一種突破，必將極大釋放社會活力，吸引市場主體、社會組織和公民個人主動參與到治理之中。正如有的研究者所指出的那樣：“負(fù)面清單管理模式在發(fā)揮政府應(yīng)有的有限作用的同時，給市場主體劃出了一條清晰的政策底線，市場主體能夠做什么，應(yīng)該做什么，可依照法律和市場實際，自己作出判斷，不需過多地考慮政策或財政支持等因素，也不需要考慮公權(quán)力行使者個人的主觀意志，從而充分發(fā)揮市場機(jī)制在資源配置中的決定性作用。另外，負(fù)面清單管理模式也改變了過去由政府壟斷全部行政管理權(quán)的局面，對負(fù)面清單之外的事項，社會組織可按照自治、公平、效率原則行使著市場監(jiān)管、行業(yè)自律等職能，從而形成‘政府——社會——市場多元主體良性互動的局面?！薄?2〕負(fù)面清單制度的實施，能夠促進(jìn)政府轉(zhuǎn)變治理目標(biāo)和重點，改變單向治理思路和方式，把注意力更多地放在引導(dǎo)市場主體、社會組織和公民個人參與到治理中來，以形成公平基礎(chǔ)上的多元治理結(jié)構(gòu)和機(jī)制。

以負(fù)面清單制度完善社會公平保障體系。構(gòu)建社會公平保障體系，是保障社會公平正義的重要制度基礎(chǔ)。黨的十八大明確提出，要逐步建立以權(quán)利公平、機(jī)會公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會公平保障體系，努力營造公平的社會環(huán)境，保證人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利。以權(quán)利公平、機(jī)會公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會公平保障體系涉及我國整個的制度與法律體系，其建構(gòu)和完善應(yīng)從根本制度、基本制度、體制機(jī)制、法律體系等多方面努力。負(fù)面清單制度對于完善我國的社會公平保障體系具有重大作用。從負(fù)面清單制度在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的實施來看，在政府施政環(huán)節(jié)，負(fù)面清單要求下放權(quán)力，取消清單以外的所有一般性的行政審批，減少多頭管理，遵守“權(quán)由法定”的原則，給市場主體以公平的權(quán)利；在市場準(zhǔn)入環(huán)節(jié)，負(fù)面清單要求消除標(biāo)準(zhǔn)模糊，打破“機(jī)會壟斷”，實行“同等待遇”原則，給市場主體以公平的機(jī)會；在項目實施環(huán)節(jié)，負(fù)面清單要求嚴(yán)格按照清單執(zhí)行，政府不能根據(jù)自己的意愿隨意制定額外的規(guī)則，更不能隨意否定或更改規(guī)則，遵循“規(guī)則法定”的原則，給市場主體以公平的規(guī)則。所以，負(fù)面清單制度不僅賦予市場和社會各方以更多權(quán)利、創(chuàng)設(shè)平等的機(jī)會，而且設(shè)置公平對待的規(guī)則，即對于市場和社會來說，負(fù)面清單制度實際上是為各方主體設(shè)計了共同遵循的“底線”，建立起了對各方來說比較公平、透明的新的“游戲規(guī)則”，從而保證各方主體能夠享有權(quán)利、機(jī)會和規(guī)則的公平。負(fù)面清單制度的這些優(yōu)勢，能夠為完善權(quán)利、機(jī)會和規(guī)則公平的社會公平保障體系提供重要的制度建設(shè)路徑。

以負(fù)面清單制度完善促進(jìn)政府公平使用權(quán)力的“清單制度”體系。全面深化改革是“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要組成部分，是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會公平發(fā)展的動力源泉。全面深化改革的目標(biāo)是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。當(dāng)前影響國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一大障礙是政府、市場、社會權(quán)責(zé)邊界不清，權(quán)力運作具有隨意性和模糊性。要有效解決這一問題，就要有新的思路和新的舉措。“清單制度”有利于細(xì)化權(quán)責(zé)、規(guī)范權(quán)力運行，是深化改革的一個重要探索方向。“清單制度”體系是包括權(quán)力清單、責(zé)任清單、正面清單、負(fù)面清單等在內(nèi)的各類清單所形成的相應(yīng)制度規(guī)范的總稱。權(quán)力清單、責(zé)任清單與正面清單、負(fù)面清單等結(jié)合起來，在運用和實施的過程中有效配合，形成“清單制度”體系，能夠有效規(guī)范政府、市場、社會和公民個人之間的關(guān)系，劃清各自的權(quán)責(zé)范圍，厘定各自的權(quán)利義務(wù)界限，從而克服治理的“碎片化”，促使治理更加科學(xué)規(guī)范、公開透明。政府作為行政主體是行使公共權(quán)力的代表，其施政的科學(xué)性、透明性、公平性、有效性，首先有賴于對權(quán)力的清晰界定。對政府自身來說，要拿出“權(quán)力清單”，理出“責(zé)任清單”；對市場和社會來說，要明確給出“正面清單”、“負(fù)面清單”?！皺?quán)力清單”列明的是政府擁有什么權(quán)力，明確規(guī)定政府應(yīng)該做什么，遵從“法無授權(quán)不可為”的基本原則；“責(zé)任清單”列明的是政府履行什么職責(zé)，明確規(guī)定政府應(yīng)該怎樣對市場和社會進(jìn)行管理，遵從“法定責(zé)任必須為”的基本原則；“正面清單”既是對政府的，也是對市場和社會的，列明的是行政許可事項，明確規(guī)定市場和社會可以做什么和怎么做，對未列入目錄清單的行政審批事項一律不得實施，遵從“法無授權(quán)不可為”的基本原則；“負(fù)面清單”列明的是對市場和社會禁止或者不許可的領(lǐng)域，明確規(guī)定市場和社會各類主體不應(yīng)該干什么，而禁入以外的領(lǐng)域則完全放開，遵從“法無禁止皆可為”的基本原則。這些清單的制定和實施，實際上理清了政府、市場、社會之間的關(guān)系，明確了各自的主體責(zé)任，既可以防止政府的亂作為、不作為，也可以防止市場和社會各方主體的越界違規(guī)。目前，“清單制度”體系建設(shè)已經(jīng)成為我國各級政府改革的重要路徑。比如，山東省已經(jīng)初步構(gòu)建了“四張清單、一個平臺”的政府權(quán)力運行體系。“四張清單”是行政審批事項目錄清單、行政權(quán)力清單、政府部門責(zé)任清單和市場準(zhǔn)入負(fù)面清單；“一個平臺”是統(tǒng)一規(guī)范的政務(wù)服務(wù)平臺?！扒鍐沃贫取钡膶嵤粌H能夠促進(jìn)政府簡政放權(quán)，也能夠給市場和社會各方主體以更加寬松自由的空間，釋放市場和社會活力，從而保證治理的公平、開放和高效。

以負(fù)面清單制度完善公平高效的監(jiān)管體系。公平高效的監(jiān)管體系，既是有效治理的前提，也是有效治理的保障。負(fù)面清單制度有利于明晰監(jiān)管范圍、突出監(jiān)管重點、創(chuàng)新監(jiān)管方式，能夠推動監(jiān)管手段、監(jiān)管流程、監(jiān)管機(jī)制、信息披露等方面的制度創(chuàng)新，促進(jìn)建立和完善公平公開透明高效的監(jiān)管體系，保障市場規(guī)范有序運行，從而維護(hù)好市場主體利益和社會公共利益。負(fù)面清單制度實施后，最大特點就是能夠把監(jiān)管從事前轉(zhuǎn)向事中和事后，這就給政府實施市場監(jiān)管提出了新的要求?！霸谪?fù)面清單管理模式下，市場主體只要符合法定的準(zhǔn)入條件，行政機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)許可和批準(zhǔn)。批準(zhǔn)就自然轉(zhuǎn)化為一種備案，核準(zhǔn)制自然就變成了備案制。更為重要的是，監(jiān)管形式實現(xiàn)了相應(yīng)轉(zhuǎn)變——變成了準(zhǔn)入之后、運營之中的監(jiān)管。這種從事前監(jiān)管到事后監(jiān)管的轉(zhuǎn)變，必然要求政府形成一套高效而完善的備案體系和其他公示公信制度，如信息公示、信息共享、信息約束等制度，并加強(qiáng)事后監(jiān)管力度，積極處理備案制度中可能產(chǎn)生的問題，以管控市場風(fēng)險、保障市場秩序?！薄?3〕綜合來看，實施負(fù)面清單制度后，應(yīng)加快建立和完善信息公示制度、社會信用制度、風(fēng)險監(jiān)控機(jī)制、第三方監(jiān)管機(jī)制、社會協(xié)同治理機(jī)制、激勵懲戒機(jī)制等一系列制度機(jī)制，以形成公平公開高效的監(jiān)管體系，維護(hù)市場和社會的公平正義。

總之，負(fù)面清單制度的探索和實施是推進(jìn)我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大實踐，是實現(xiàn)治理公平正義的重要突破口。當(dāng)然，負(fù)面清單制度的實施也會帶來一些意想不到的風(fēng)險和挑戰(zhàn)，需要我們認(rèn)真研究和應(yīng)對。隨著對負(fù)面清單制度認(rèn)識和實踐的深化，這一制度會更加完善和成熟，必將對提升治理水平、維護(hù)公平正義發(fā)揮更大作用。

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（責(zé)任編輯：周中舉）