李有星+陳飛??

〔摘要〕溫州金改的重點(diǎn)在于建立規(guī)范和促進(jìn)民間融資發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)民間融資制度的創(chuàng)新。《溫州市民間融資管理?xiàng)l例》是溫州金改最為核心的制度創(chuàng)新，其涉及民間融資的地方監(jiān)管、備案登記、私募工具以及信息服務(wù)等多個(gè)方面的創(chuàng)新舉措。因立法空間的束縛，溫州金改無(wú)法擺脫其制度創(chuàng)新中的局限性。對(duì)地方金改不能報(bào)以一蹴而就的想法，而是要自下而上逐步改革現(xiàn)有的民間融資制度壓制，為從國(guó)家層面改革相關(guān)法律制度奠定基礎(chǔ)。

〔關(guān)鍵詞〕溫州金改；民間融資；雙層金融監(jiān)督模式；定向債券融資；定向集合資金

〔中圖分類號(hào)〕DF438.1〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1000-4769（2015）06-0103-07

2012年3月28日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定設(shè)立溫州市金融綜合改革試驗(yàn)區(qū)，批準(zhǔn)實(shí)施《浙江省溫州市金融綜合改革試驗(yàn)區(qū)總體方案》（下文簡(jiǎn)稱《方案》），引導(dǎo)民間融資規(guī)范發(fā)展，提升金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力，為全國(guó)金融改革提供經(jīng)驗(yàn)。有別于國(guó)內(nèi)其他區(qū)域性金融改革，溫州金改的首要任務(wù)是探索民間融資問(wèn)題的解決之道。從根源上講，民間融資的很多問(wèn)題都是制度性問(wèn)題，根據(jù)歷次改革的經(jīng)驗(yàn)分析，缺乏制度保障的改革很難獲得長(zhǎng)期效益。溫州金改的重點(diǎn)在于建立規(guī)范和促進(jìn)民間融資發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)民間融資制度的創(chuàng)新。 〔1〕

作為我國(guó)首部地方性金融法規(guī)，《溫州市民間融資管理?xiàng)l例》（下文簡(jiǎn)稱《條例》）及其配套細(xì)則《溫州市民間融資管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》（下文簡(jiǎn)稱《細(xì)則》）的出臺(tái)是溫州金改最為核心的制度創(chuàng)新，是對(duì)民間融資治理路徑的有益探索①，《條例》及《細(xì)則》涉及民間融資的地方監(jiān)管、備案登記、私募工具以及信息服務(wù)等多個(gè)方面的創(chuàng)新舉措，總結(jié)其中的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，興利除弊，不僅對(duì)溫州金改的持續(xù)推進(jìn)具有重要意義，而且對(duì)我國(guó)其他地區(qū)的民間融資治理也具有寶貴的借鑒價(jià)值。

一、民間融資的地方監(jiān)管制度創(chuàng)新及完善

從民間融資產(chǎn)生和發(fā)展的歷程來(lái)看，其起源于民間，根植于地方，呈多元化發(fā)展態(tài)勢(shì)。為因地制宜，較好地規(guī)范民間融資的發(fā)展，民間融資的監(jiān)管應(yīng)貼“地氣”，不宜采取類似對(duì)傳統(tǒng)金融的集中式統(tǒng)一監(jiān)管模式，監(jiān)管權(quán)限應(yīng)該逐步下放到地方政府。監(jiān)管權(quán)“下沉”是必然的趨勢(shì)，但會(huì)是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，事實(shí)亦如此。1996年，國(guó)務(wù)院將化解農(nóng)村合作基金會(huì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任賦予地方政府；2004年，國(guó)務(wù)院將農(nóng)村信用社管理權(quán)賦予地方政府；2006年后，國(guó)務(wù)院兩次下文將金融風(fēng)險(xiǎn)處置工作職責(zé)賦予地方政府；2008年，央行和銀監(jiān)會(huì)將小額貸款公司的準(zhǔn)入和監(jiān)管權(quán)賦予地方政府；2009年，國(guó)務(wù)院將融資性擔(dān)保公司的準(zhǔn)入及監(jiān)管權(quán)賦予地方政府。2013年，國(guó)務(wù)院明確提出逐一落實(shí)各類影子銀行主體的監(jiān)督管理責(zé)任，建立中央和地方統(tǒng)分結(jié)合的監(jiān)督管理體系。伴隨著地方金融活動(dòng)的日益活躍，地方政府對(duì)地方金融的管理日益頻繁，地方政府已逐步在地方金融治理中扮演越來(lái)越重要的角色，中央與地方分層管理的金融監(jiān)管模式已初見(jiàn)端倪，民間融資監(jiān)管的地方化趨勢(shì)日益明朗。

溫州金改中，民間融資地方監(jiān)管制度的創(chuàng)新源于國(guó)務(wù)院《方案》，《方案》第11和12條明確提出“要完善地方金融管理體制，清晰界定地方金融管理的職責(zé)邊界”?！稐l例》的出臺(tái)從法律上真正賦予了溫州地方金融監(jiān)管權(quán)?！稐l例》第4條明確規(guī)定溫州市地方政府依法履行本地區(qū)地方金融監(jiān)督管理職責(zé)；第5條規(guī)定地方金融管理部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)、監(jiān)督、管理轄區(qū)內(nèi)民間融資活動(dòng)；并且于第6章規(guī)定了相關(guān)罰則?！都?xì)則》第3條進(jìn)一步確認(rèn)政府金融工作辦公室負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的民間融資活動(dòng)的指導(dǎo)、監(jiān)督和管理等工作?？梢哉f(shuō)，《條例》及《細(xì)則》事實(shí)上構(gòu)建了民間融資的地方監(jiān)管制度，并確立了金融辦在其中的主導(dǎo)地位。

良好金融監(jiān)管的前提是監(jiān)管主體的權(quán)責(zé)明確。權(quán)責(zé)明確是指權(quán)力與責(zé)任在政府部門間配置清晰，“權(quán)責(zé)不清”是當(dāng)前民間融資監(jiān)管重疊、監(jiān)管空白問(wèn)題的根源所在。一行三會(huì)駐地機(jī)構(gòu)、地方金融辦、商務(wù)部門、工商管理部門、發(fā)改委、經(jīng)信委甚至財(cái)政局都不同程度介入民間融資的監(jiān)管領(lǐng)域，各地方政策不一，格局不一，甚至有些地方，同機(jī)構(gòu)每年的監(jiān)管主體都在變化，導(dǎo)致民間金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管環(huán)境復(fù)雜，很難跨地域生存發(fā)展。《條例》及《細(xì)則》初步在溫州確立了民間融資的地方監(jiān)管框架，賦予地方政府對(duì)民間融資的監(jiān)管權(quán)，但它們并未解決中央與地方之間、地方政府部門之間的權(quán)責(zé)界線劃分以及協(xié)調(diào)問(wèn)題。事實(shí)上，由于立法空間的限度，《條例》作為地方性法規(guī)也不可能解決涉及中央層面的監(jiān)管問(wèn)題，這也是溫州金改必然的局限性。金融具有系統(tǒng)性、整體性，牽一發(fā)而動(dòng)全身，通過(guò)局部力量在局部區(qū)域進(jìn)行局部性金融改革，效果必然是大打折扣的，甚至徒勞。當(dāng)然，這不是在貶低地方性區(qū)域金融改革的意義，地方金改不只是為解決本地區(qū)問(wèn)題，也是為全國(guó)層面金融體制改革服務(wù)的，其試驗(yàn)探索中的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)本身就具有寶貴的借鑒價(jià)值，其終極目的是將探索成功的制度或成熟的經(jīng)驗(yàn)提升到全國(guó)性的立法。

總結(jié)《條例》和《細(xì)則》在制定和實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)，從全國(guó)層面考慮，采取中央與地方統(tǒng)分結(jié)合的雙層金融監(jiān)管模式（如圖1）是將民間融資監(jiān)管納入監(jiān)管體系的最佳路徑。根據(jù)雙層監(jiān)管模式的設(shè)計(jì)，在中央層面一行三會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)正規(guī)金融體系的監(jiān)管。在地方層面，由地方政府負(fù)責(zé)對(duì)民間金融的監(jiān)管，其中金融辦起核心作用，其他相關(guān)地方政府部門（如工商管理部門、商務(wù)部門、經(jīng)信委等）則可根據(jù)各自職責(zé)，對(duì)所分管的民間金融活動(dòng)實(shí)施日常監(jiān)管。中央層面以條條為主，主要負(fù)責(zé)：重大金融立法、國(guó)家金融發(fā)展政策與戰(zhàn)略、金融宏觀調(diào)控、國(guó)家金融標(biāo)準(zhǔn)、全國(guó)信用體系建設(shè)、全國(guó)性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管、系統(tǒng)性和跨地區(qū)金融風(fēng)險(xiǎn)防控、加強(qiáng)對(duì)各地金融工作的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)、地方金融監(jiān)管人才的培訓(xùn)和輸送。地方層面以塊塊為主，主要負(fù)責(zé)：省級(jí)以下的金融管理，貫徹落實(shí)國(guó)家金融方針政策、配合中央監(jiān)管部門工作、本地金融立法、金融發(fā)展政策與規(guī)劃、地方性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管（如小貸公司、融資擔(dān)保公司、典當(dāng)行、地方產(chǎn)權(quán)股權(quán)交易所、村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村資金互助社、融資租賃公司、金融消費(fèi)公司、

農(nóng)村信用社、區(qū)域性保險(xiǎn)公司和信托公司等）、本地區(qū)金融風(fēng)險(xiǎn)防控、金融聚集區(qū)與金融功能區(qū)建設(shè)、金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)、金融人才的集聚與開發(fā)、民間金融的培育和發(fā)展。 〔2〕鑒于現(xiàn)狀和可行性，傳統(tǒng)機(jī)構(gòu)型監(jiān)管在中央層面宜持續(xù)采用；在地方層面，地方政府宜采取功能型監(jiān)管與目標(biāo)型監(jiān)管相結(jié)合的監(jiān)管體制對(duì)民間金融實(shí)施監(jiān)管。

目前，國(guó)際上對(duì)金融監(jiān)管體制并沒(méi)有統(tǒng)一的概念界定。Mayes & Wood（2007）認(rèn)為，金融監(jiān)管體制涵蓋監(jiān)管的目標(biāo)、監(jiān)管主體以及隨著金融機(jī)構(gòu)或監(jiān)管文化的變化而變化的監(jiān)管架構(gòu)等內(nèi)容。Goodhart（1998）根據(jù)金融監(jiān)管體制的特征，將其分為三類：機(jī)構(gòu)型、功能型和目標(biāo)型。作為最富歷史的傳統(tǒng)監(jiān)管模式，機(jī)構(gòu)型監(jiān)管是從金融機(jī)構(gòu)的牌照類型及法律屬性的角度出發(fā)對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行劃分。隨著金融混業(yè)化經(jīng)營(yíng)的發(fā)展，機(jī)構(gòu)型監(jiān)管的監(jiān)管重疊與空白問(wèn)題日益顯現(xiàn)。1990年代，美國(guó)學(xué)者羅伯特·莫頓（Robert Merton）和茲維·博迪（Zvi Bodie）系統(tǒng)地提出了基于功能觀點(diǎn)的金融體系改革理論，認(rèn)為金融體系的功能相對(duì)于金融機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)更具穩(wěn)定性，隨著現(xiàn)代融資技術(shù)的進(jìn)步，金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)種類界限會(huì)變得越來(lái)越模糊，因此現(xiàn)在的對(duì)策是拋棄傳統(tǒng)以“機(jī)構(gòu)類別”的概念區(qū)別金融市場(chǎng)，而改從“功能層面”來(lái)劃分各種金融活動(dòng)類型，作為相關(guān)規(guī)范的基礎(chǔ)。 〔3〕 美國(guó)從《1933年格拉斯—斯蒂格爾法》到《1999年金融服務(wù)現(xiàn)代化法》，金融監(jiān)管體制經(jīng)歷了從“機(jī)構(gòu)型監(jiān)管”到“功能型監(jiān)管”的革命性變化。目標(biāo)型監(jiān)管也可稱為雙峰型監(jiān)管。雙峰型監(jiān)管模式中包含了兩類監(jiān)管機(jī)構(gòu)：通過(guò)審慎監(jiān)管來(lái)維護(hù)整個(gè)金融體系安全穩(wěn)健的第一類機(jī)構(gòu)，和通過(guò)行為監(jiān)管來(lái)維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的第二類機(jī)構(gòu)。 〔4〕目前大多數(shù)國(guó)家采用機(jī)構(gòu)型監(jiān)管，并結(jié)合功能型監(jiān)管對(duì)現(xiàn)行監(jiān)管體系進(jìn)行革新改良，部分國(guó)家已開始向目標(biāo)監(jiān)管邁進(jìn)，特別是2008年金融危機(jī)爆發(fā)后，美英在深刻反思現(xiàn)行金融監(jiān)管體制弊端的基礎(chǔ)上，傾向于建立目標(biāo)監(jiān)管或雙峰監(jiān)管模式的監(jiān)管架構(gòu)。金融危機(jī)前，采用雙峰型監(jiān)管的主要有澳大利亞和荷蘭等國(guó)。金融危機(jī)后，美國(guó)通過(guò)《多德—弗蘭克法案》在美聯(lián)儲(chǔ)內(nèi)部建立了消費(fèi)者金融保護(hù)局（CFPB），美國(guó)已邁出向目標(biāo)監(jiān)管模式過(guò)渡的關(guān)鍵一步。與美國(guó)的局部調(diào)整不同，英國(guó)對(duì)國(guó)內(nèi)金融監(jiān)管架構(gòu)進(jìn)行了徹底改革，采納了目標(biāo)監(jiān)管模式，建立了“雙峰”監(jiān)管模型，具體包括三個(gè)部分：一是在英格蘭銀行內(nèi)部建立金融政策委員會(huì)（FPC），負(fù)責(zé)從整體上維護(hù)金融穩(wěn)定和宏觀審慎監(jiān)管；二是建立審慎監(jiān)管局（PRA），作為英格蘭銀行的附屬機(jī)構(gòu)，接管FSA的微觀審慎監(jiān)管職能；三是建立金融行為監(jiān)管局（FCA），接管FSA的消費(fèi)者保護(hù)職能?！?〕

溫州在全國(guó)率先成立了地方金融管理局，行使金融檢查與處罰等職權(quán)，與地方金融辦初步形成了“準(zhǔn)雙峰”地方監(jiān)管體系，目標(biāo)型監(jiān)管初露端倪。這一做法值得借鑒，地方政府在金融監(jiān)管負(fù)責(zé)部門的設(shè)置上可參考目標(biāo)型監(jiān)管體制，設(shè)置地方金融管理辦公室和地方金融監(jiān)管局，分別負(fù)責(zé)民間金融的審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管。負(fù)有審慎監(jiān)管職責(zé)的金融辦側(cè)重負(fù)責(zé)民間金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入審批以及系統(tǒng)性民間金融風(fēng)險(xiǎn)的防范，負(fù)責(zé)行為監(jiān)管的金融監(jiān)管局側(cè)重負(fù)責(zé)金融消費(fèi)者保護(hù)以及民間金融業(yè)務(wù)行為的合規(guī)性監(jiān)管。由于民間金融組織形態(tài)復(fù)雜多樣，創(chuàng)新層出不窮，傳統(tǒng)機(jī)構(gòu)型監(jiān)管方式無(wú)法適應(yīng)民間金融的動(dòng)態(tài)創(chuàng)新和發(fā)展，民間金融行為合規(guī)性監(jiān)管應(yīng)逐步采取功能型行為監(jiān)管，以適應(yīng)民間金融多變的狀況，功能型監(jiān)管關(guān)注的焦點(diǎn)是產(chǎn)品，而不是靜態(tài)的機(jī)構(gòu)的性質(zhì)。 〔6〕從法律上看，作為吸收資金的融資行為所運(yùn)用的工具無(wú)非四類：股、合伙、債及信托，民間金融也不例外，功能型行為監(jiān)管就是依行為法律性質(zhì)將民間金融行為分為四類分別監(jiān)管，它們分別是：股行為、合伙行為、債行為以及信托行為。

二、民間融資的備案登記制度創(chuàng)新及完善

民間融資具有市民社會(huì)習(xí)俗和公民私權(quán)的特征，不宜被過(guò)度管理，應(yīng)該得到合理的尊重。遵循這一理念，《條例》構(gòu)建了“輕觸式監(jiān)管”的創(chuàng)新性制度——民間借貸備案制度，僅對(duì)大金額、所涉人數(shù)多、有較大外部性的融資行為提出備案要求，其規(guī)定單筆借款金額300萬(wàn)元以上的，借款余額1000萬(wàn)元以上的以及向30人以上特定對(duì)象借款的三種情況，要強(qiáng)制在民間借貸中心登記備案。①備案登記制度并未強(qiáng)制要求所有的借貸行為備案，而是有所區(qū)分，對(duì)金額小、涉眾面少的借貸行為采取自愿原則，豁免強(qiáng)制備案，這種輕觸式監(jiān)管方式充分尊重了民間借貸的習(xí)俗性與私權(quán)性。

但正如一個(gè)硬幣有正反兩面，輕觸式的備案登記制度也有亟待完善的地方。民間借貸登記難落地的消息，最近出現(xiàn)在多家媒體的報(bào)道中，有報(bào)道引用數(shù)據(jù)稱“溫州依然有高達(dá)九成的民間融資未能納入登記體系”，而后又有財(cái)經(jīng)評(píng)論員表示“溫州民間借貸正規(guī)化嘗試的努力基本失敗。”鄒雯雯：《民間借貸備案量的大小之辯》，資料來(lái)源：溫州網(wǎng)，http：//news.66wz.com/system/2015/01/06/104320886.shtml，訪問(wèn)時(shí)間：2015年5月7日。雖無(wú)法確認(rèn)報(bào)道數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，但至少可以肯定的是應(yīng)備案而未備案的民間借貸大比例存在。長(zhǎng)期以來(lái)民間借貸是在私下進(jìn)行，讓其短時(shí)間內(nèi)浮上水面將信息披露并不簡(jiǎn)單，備案登記制度的推廣確實(shí)需要一定的時(shí)間成本，但造成借貸雙方備案登記積極性不高的因素主要仍是內(nèi)因。首先，備案制度本身不足，如強(qiáng)制備案的標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高、備案制度的審查方式不清晰、跨地區(qū)間民間借貸備案制度不明確；其次，備案制度外部性吸引力不夠，如備案無(wú)法排除非法集資犯罪的可能，備案可能面臨所得稅問(wèn)題等。針對(duì)制度本身問(wèn)題，建議進(jìn)一步完善《條例》中備案登記制度的設(shè)計(jì)，如設(shè)置可調(diào)節(jié)、市場(chǎng)化的備案金額標(biāo)準(zhǔn)，確定形式審查為備案審查方式，細(xì)化跨地區(qū)借貸行為的備案制度；對(duì)于外部性問(wèn)題，盡管《關(guān)于貫徹實(shí)施〈溫州市民間融資管理?xiàng)l例〉的紀(jì)要》提出“要準(zhǔn)確把握合法民間融資與非法集資行為的界限，并將民間借貸備案登記情況作為區(qū)分罪與非罪的重要依據(jù)”2014年 3月13日，溫州市中級(jí)人民法院出臺(tái)了《關(guān)于貫徹實(shí)施〈溫州市民間融資管理?xiàng)l例〉的紀(jì)要》，從司法層面進(jìn)一步強(qiáng)化大額民間借貸備案登記制度的強(qiáng)制性和法律效力。，但從理論上講，百分百排除非法集資犯罪是絕無(wú)可能的。但在稅收方面可以有所改善，可隨“營(yíng)改增”在金融行業(yè)的實(shí)施，嘗試對(duì)備案的民間借貸利息收入按金融行業(yè)增值稅稅率進(jìn)行征收，而對(duì)未備案的民間借貸按《個(gè)人所得稅法》規(guī)定征收個(gè)人所得稅。按正常狀況測(cè)算，一低一高的稅率情況雖金融行業(yè)的增值稅稅率尚待確定，但目前增值稅稅率最高檔為17%，按通常情況測(cè)算，民間借貸的利息收入按金融行業(yè)增值稅稅率征收的稅金會(huì)低于按個(gè)人所得稅稅率征收的金額。，必然會(huì)提高備案的積極性。

另外，《條例》創(chuàng)設(shè)了民間融資公共服務(wù)機(jī)構(gòu)《條例》第8條規(guī)定，在溫州市行政區(qū)域內(nèi)設(shè)立的民間融資公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，可以從事民間融資見(jiàn)證、從業(yè)人員培訓(xùn)、理財(cái)咨詢、權(quán)益轉(zhuǎn)讓服務(wù)等活動(dòng)，并應(yīng)當(dāng)為公證處、擔(dān)保公司、律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所等民間融資配套服務(wù)機(jī)構(gòu)入駐提供便利條件。民間融資公共服務(wù)機(jī)構(gòu)可以接受地方金融管理部門委托，從事下列活動(dòng)：發(fā)布民間融資綜合利率指數(shù)等相關(guān)信息；收集、統(tǒng)計(jì)民間融資信息，對(duì)民間融資進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、評(píng)估；建立民間融資信用檔案，跟蹤分析民間融資的資金使用和履約情況；受理本條例規(guī)定的民間借貸備案；地方金融管理部門委托的其他事項(xiàng)。， 為民間借貸備案提供便利。用市場(chǎng)化的手段施以監(jiān)管，值得肯定，但《條例》對(duì)民間融資公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的定位模糊不清，容易致使民間融資公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的運(yùn)作陷入兩難。如定位于非營(yíng)利性，公共服務(wù)機(jī)構(gòu)將難以生存，除非政府給予財(cái)政補(bǔ)貼；如定位為營(yíng)利性，民間融資公共服務(wù)機(jī)構(gòu)容易脫離原有公共服務(wù)本位，異化為逐利工具，可能影響其行為的公正性，從而產(chǎn)生金融風(fēng)險(xiǎn)。有觀點(diǎn)認(rèn)為，從設(shè)立初衷和運(yùn)營(yíng)現(xiàn)狀來(lái)看，民間融資公共服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)逐漸發(fā)展成為集提供公共服務(wù)和營(yíng)利服務(wù)為一體的綜合性服務(wù)平臺(tái)，應(yīng)定位為提供非營(yíng)利性公共服務(wù)、兼具營(yíng)利性衍生服務(wù)的企業(yè)化運(yùn)營(yíng)法人，對(duì)其提供的公共服務(wù)，政府應(yīng)提供資金補(bǔ)貼。在營(yíng)利與非營(yíng)利間折中而行，看似可行，但其實(shí)也難以奏效，因?yàn)樵谕还卜?wù)機(jī)構(gòu)法人下非營(yíng)利和營(yíng)利業(yè)務(wù)很難隔斷，道德風(fēng)險(xiǎn)容易滋生。在溫州之外其他地區(qū)設(shè)立的民間融資公共服務(wù)機(jī)構(gòu)模式暴露的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題就是最好例證，比如某地區(qū)的“投融資平臺(tái)”模式。保持民間融資公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的中立性和公正性是首要的，否則“歪曲”的備案制度毫無(wú)意義。《條例》應(yīng)明確民間融資公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的非營(yíng)利性定位，并規(guī)定地方政府的財(cái)政補(bǔ)貼安排。除政府提供財(cái)政支持外，民間融資公共服務(wù)機(jī)構(gòu)本身也應(yīng)開源節(jié)流，比如條件成熟時(shí)對(duì)一定超大金額的借貸實(shí)行比例收費(fèi)，進(jìn)一步推廣互聯(lián)網(wǎng)備案登記等。

三、民間融資的私募制度創(chuàng)新及完善

《條例》創(chuàng)設(shè)兩種私募工具及對(duì)應(yīng)的制度——定向債券融資和定向集合資金，意在通過(guò)工具創(chuàng)新來(lái)疏通民間資本與實(shí)體經(jīng)濟(jì)間的渠道。私募金融的發(fā)展有助于引導(dǎo)民間資金有一個(gè)規(guī)范的、合理的出口，它們?cè)诮鉀Q“兩多兩難”問(wèn)題、助推實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面將發(fā)揮積極作用。

定向債券融資是面向?qū)嶓w企業(yè)的一種金融工具，從本質(zhì)屬性上看，定向債券屬于私募債的范疇。私募債作為證券之一，承載著約定的權(quán)利義務(wù)，是為了降低交易費(fèi)用而對(duì)債權(quán)債務(wù)關(guān)系進(jìn)行的格式化設(shè)計(jì)，但格式化并未改變發(fā)行人和持有人之間債權(quán)債務(wù)法律關(guān)系的本質(zhì)。廣大中小企業(yè)可以通過(guò)發(fā)行定向債來(lái)進(jìn)行直接融資，為企業(yè)開辟了新的融資渠道。與滬深交易所的中小企業(yè)私募債相比①，定向債發(fā)行登記手續(xù)簡(jiǎn)單，門檻較低，這是全面深化改革背景下政府轉(zhuǎn)變職能、簡(jiǎn)政放權(quán)的充分體現(xiàn)。在發(fā)行方式上，為了減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)并符合定向債券的“定向”特征，在《細(xì)則》中特別規(guī)定了，企業(yè)可以進(jìn)行自辦發(fā)行，也可以選擇具備一定資質(zhì)的承銷商進(jìn)行債券發(fā)行。這兩種方式為發(fā)債企業(yè)提供了一定的靈活性，當(dāng)發(fā)債企業(yè)已經(jīng)有相對(duì)明確的投資人時(shí)，可以采用自辦發(fā)行的模式來(lái)發(fā)行債券，進(jìn)一步簡(jiǎn)化發(fā)債流程并可節(jié)約企業(yè)中介費(fèi)用；當(dāng)發(fā)債企業(yè)沒(méi)有明確的債券投資人時(shí)，可以通過(guò)聘請(qǐng)承銷商的方式來(lái)進(jìn)行債券發(fā)行，通過(guò)中介機(jī)構(gòu)的銷售能力和銷售渠道來(lái)提高定向債融資的成功率。定向債發(fā)行過(guò)程中，政府部門充分轉(zhuǎn)變職能，不再設(shè)置審核審批流程，極大地簡(jiǎn)化了企業(yè)發(fā)債流程。但對(duì)發(fā)債企業(yè)來(lái)說(shuō)，未經(jīng)政府審核或?qū)徟?，也表明政府相關(guān)部門對(duì)于發(fā)債企業(yè)發(fā)行的債券存在的風(fēng)險(xiǎn)未做任何實(shí)質(zhì)性判斷，對(duì)于廣大債券投資者來(lái)說(shuō)，投資定向債的過(guò)程，便是一個(gè)對(duì)定向債工具進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)并完成風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)的過(guò)程?！?〕任何事物都具有正反兩面。定向債一方面降低融資方的融資門檻，但另一方面必然增加投資者的投資風(fēng)險(xiǎn)。即使《條例》對(duì)投資有合格投資者的要求②，但由于合格投資者制度在實(shí)踐中容易流于形式，且操作性差，投資人利益保護(hù)應(yīng)成為監(jiān)管的重點(diǎn)所在。保護(hù)投資人利益，不僅要細(xì)化《條例》及《細(xì)則》中的合格投資者制度，而且要加強(qiáng)對(duì)信息披露的監(jiān)管。定向債的私募屬性并不能排除發(fā)行方向投資者準(zhǔn)確及時(shí)披露信息的義務(wù)。各類應(yīng)披露未披露、錯(cuò)誤披露甚至是惡意欺騙投資者的違法違規(guī)現(xiàn)象應(yīng)是監(jiān)管部門打擊的重點(diǎn)對(duì)象，以維護(hù)定向債市場(chǎng)的良性秩序。

定向集合資金是一種類信托工具，本質(zhì)上構(gòu)建的是一種類信托機(jī)制。《條文》雖未明確界定其法律性質(zhì)，但從合格投資者、財(cái)產(chǎn)獨(dú)立性和風(fēng)險(xiǎn)隔離等制度安排上分析，定向集合資金具有信托的法律特征，其運(yùn)行機(jī)理與信托原理基本契合。雖與《私募投資基金監(jiān)督管理暫行辦法》中私募股權(quán)投資存在差異，但從定向集合資金制度中卻不難看到信托契約型私募股權(quán)的“身影”，管理定向集合資金的民間資金管理企業(yè)扮演的就是基金管理人的角色。定向集合資金以地方性法規(guī)為法律依據(jù)，地方政府為監(jiān)管主體，為此，其甚至可稱為地方版的私募股權(quán)投資制度。從整體上看，定向集合資金是私募股權(quán)投資基金的“寬松版”，合格投資者要求、投資方式要求等等都要更為寬松。當(dāng)然，它們之間顯著不同是投資工具的使用不同，定向集合資金可以運(yùn)用債權(quán)工具對(duì)企業(yè)投資，私募股權(quán)基金則不能。在實(shí)踐中定向集合資金制度也存在一定的問(wèn)題。首先，資金投向規(guī)范不清晰。這極易導(dǎo)致資金投向偏離實(shí)業(yè)，違背定向集合資金服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的初衷。其次，財(cái)產(chǎn)獨(dú)立性缺乏保障。由于缺乏會(huì)計(jì)、稅收制度方面的協(xié)同安排，定向集合資金的財(cái)產(chǎn)獨(dú)立性很難在實(shí)踐中得到切實(shí)落實(shí)。因此，應(yīng)進(jìn)一步完善定向集合資金制度：首先，明晰募集資金的投向。對(duì)資金投向于“特定的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目”的內(nèi)容，宜對(duì)《條例》采取縮小性解釋的方法，規(guī)定“投資于特定的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目是指直接投資于單一法人自身的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目”。其次，完善財(cái)產(chǎn)獨(dú)立的制度保障。借鑒證券投資基金的做法，建議由地方出臺(tái)類似《證券投資基金會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)指引》的規(guī)范定向集合資金會(huì)計(jì)處理的相關(guān)文件，以規(guī)定定向集合資金及其管理人的會(huì)計(jì)信息處理，確立定向集合資金為會(huì)計(jì)核算主體，在會(huì)計(jì)核算方面徹底落實(shí)《條例》中有關(guān)定向集合資金的財(cái)產(chǎn)獨(dú)立原則。〔8〕

四、民間融資的信息服務(wù)制度創(chuàng)新及完善

隨著互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)與金融的融合創(chuàng)新，民間融資的線上模式（P2P借貸、眾籌等）異?；钴S，大有借道互聯(lián)網(wǎng)逐漸成為互聯(lián)網(wǎng)金融主角之勢(shì)。目前，P2P等互聯(lián)網(wǎng)融資平臺(tái)已屢現(xiàn)兌付危機(jī)、倒閉、卷款跑路現(xiàn)象，給民間融資監(jiān)管帶來(lái)新挑戰(zhàn)?！稐l例》雖未專門對(duì)P2P借貸、眾籌等借道于互聯(lián)網(wǎng)的新興民間融資行為做出制度安排，但其第7條中有關(guān)從事資金撮合等業(yè)務(wù)的民間融資信息服務(wù)企業(yè)之規(guī)定為互聯(lián)網(wǎng)融資平臺(tái)監(jiān)管提供了切入點(diǎn)?！稐l例》第7條規(guī)定，在溫州市行政區(qū)域內(nèi)設(shè)立的從事資金撮合、理財(cái)產(chǎn)品推介等業(yè)務(wù)的民間融資信息服務(wù)企業(yè)，應(yīng)當(dāng)自工商注冊(cè)登記之日起十五日內(nèi)，持營(yíng)業(yè)執(zhí)照副本向溫州市地方金融管理部門備案。民間融資信息服務(wù)企業(yè)開展業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)保證其提供的信息真實(shí)、準(zhǔn)確、完整，并向民間融資當(dāng)事人提示風(fēng)險(xiǎn)?！都?xì)則》以此為基礎(chǔ)在其第39條將信貸服務(wù)中介企業(yè)（P2P）、理財(cái)信息服務(wù)企業(yè)、眾籌融資服務(wù)企業(yè)等在內(nèi)的非金融企業(yè)都納入民間融資信息服務(wù)企業(yè)范疇之內(nèi)，把互聯(lián)網(wǎng)融資平臺(tái)定性為從事資金撮合服務(wù)的民間融資信息服務(wù)平臺(tái)。盡管存在諸多不足之處，比如有觀點(diǎn)認(rèn)為，鑒于眾籌、P2P 的概念尚模糊不清，合法與否尚有爭(zhēng)議，在未明確概念的前提下直接引入這些名詞似乎有所不妥〔9〕，但《細(xì)則》將P2P借貸和眾籌等互聯(lián)網(wǎng)融資平臺(tái)界定為提供資金撮合服務(wù)的民間融資信息服務(wù)中介卻是十分重要的創(chuàng)新之舉。《條例》與《細(xì)則》互動(dòng)所構(gòu)建的民間融資信息服務(wù)制度為規(guī)制互聯(lián)網(wǎng)融資平臺(tái)的經(jīng)營(yíng)行為提供了框架性的法律依據(jù)。

是否將P2P等互聯(lián)網(wǎng)融資平臺(tái)界定為信息服務(wù)中介加以監(jiān)管，學(xué)界存在分歧。譬如，有觀點(diǎn)認(rèn)為，P2P 網(wǎng)貸在中國(guó)的現(xiàn)實(shí)環(huán)境中形成了多種多樣的商業(yè)模式，僅用信息中介并不能完全概括，其監(jiān)管模式不能削足適履，簡(jiǎn)單套用國(guó)外P2P網(wǎng)貸的信息中介監(jiān)管模式，并認(rèn)為P2P網(wǎng)貸到底是信息中介還是信用中介，主要涉及P2P網(wǎng)貸中的擔(dān)保問(wèn)題。沒(méi)有任何擔(dān)保的P2P平臺(tái)屬信息中介沒(méi)有爭(zhēng)議，如涉及擔(dān)保，就要區(qū)別待之。平臺(tái)自身或其關(guān)聯(lián)方承擔(dān)擔(dān)保應(yīng)被禁止，但如果擔(dān)保來(lái)自獨(dú)立于P2P平臺(tái)的第三方，則應(yīng)該被允許，在此情況下P2P網(wǎng)貸平臺(tái)和第三方擔(dān)保機(jī)構(gòu)一起構(gòu)成了信用中介?！?0〕誠(chéng)然，從整體上看，P2P平臺(tái)與獨(dú)立第三方擔(dān)保機(jī)構(gòu)的“捆綁體”確是信用中介，但如果將第三方擔(dān)保機(jī)構(gòu)撇除，P2P網(wǎng)貸平臺(tái)其實(shí)仍不能脫離信息中介的范疇。既然第三方擔(dān)保機(jī)構(gòu)是獨(dú)立存在的法人，將之排除在外來(lái)觀察P2P網(wǎng)貸平臺(tái)的屬性也是合情合理的。至于監(jiān)管，可分別對(duì)待。參與P2P平臺(tái)業(yè)務(wù)擔(dān)保的獨(dú)立第三方，可按融資性擔(dān)保公司的監(jiān)管制度施以監(jiān)管2010年3月8日，銀監(jiān)會(huì)、發(fā)改委、工信部、財(cái)政部、商務(wù)部、人民銀行、工商局為加強(qiáng)對(duì)融資性擔(dān)保公司的監(jiān)督管理，規(guī)范融資性擔(dān)保行為，促進(jìn)融資性擔(dān)保行業(yè)健康發(fā)展，頒布了《融資性擔(dān)保公司管理暫行辦法》。，而P2P網(wǎng)貸平臺(tái)則可另起爐灶加以規(guī)制，二者分開監(jiān)管，涇渭分明，并未使問(wèn)題復(fù)雜化，也未帶來(lái)額外的風(fēng)險(xiǎn)或監(jiān)管負(fù)擔(dān)。P2P如此，眾籌亦如此，只不過(guò)股權(quán)性質(zhì)的眾籌應(yīng)禁止任何形式的擔(dān)保，獨(dú)立第三方性質(zhì)的擔(dān)保也不例外。由此可見(jiàn)，《條例》及《細(xì)則》將互聯(lián)網(wǎng)融資平臺(tái)定位為從事資金撮合服務(wù)的民間融資信息服務(wù)中介是恰當(dāng)?shù)摹?/p>

目前民間融資線上模式的核心風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題就是脫離融資信息服務(wù)中介的原有定位，異化為信用中介，進(jìn)而在法律上可能觸碰非法集資的紅線。例如，在運(yùn)營(yíng)模式上，我國(guó)的P2P網(wǎng)貸平臺(tái)與國(guó)外單純作為信息中介平臺(tái)的P2P公司有很大不同，其多數(shù)參與到了借貸雙方的交易過(guò)程中。學(xué)界將這一現(xiàn)象稱為“P2P平臺(tái)的中國(guó)式變形”?！稐l例》及《細(xì)則》雖定位恰當(dāng)，但由于過(guò)于粗放，有關(guān)民間融資信息服務(wù)的內(nèi)容僅限于備案與信息披露兩方面的框架性要求，并不能很好發(fā)揮其規(guī)制互聯(lián)網(wǎng)融資平臺(tái)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的作用。比如，信息服務(wù)中介的定位原則其實(shí)就涵蓋了“嚴(yán)禁資金池，平臺(tái)自身或關(guān)聯(lián)方不參與擔(dān)保，資金進(jìn)行第三方托管”等內(nèi)在要求，但由于缺乏具體規(guī)則的明示，該基礎(chǔ)性原則的規(guī)制效用并未得到充分的釋放。為此，《條例》及《細(xì)則》需進(jìn)一步細(xì)化與完善。然而，細(xì)化與完善該制度又面臨相當(dāng)困難?；ヂ?lián)網(wǎng)金融已經(jīng)被納入中央層面的監(jiān)管議程，按照基本確定的監(jiān)管思路，P2P、眾籌分別歸口銀監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)，相應(yīng)監(jiān)管規(guī)范也正在醞釀當(dāng)中，在監(jiān)管措施尚不明朗之時(shí)，包括修法在內(nèi)的地方性立法活動(dòng)很難展開，地方性的立法很可能與以后中央監(jiān)管層面的規(guī)章相沖突，何況地方立法活動(dòng)也有時(shí)間過(guò)長(zhǎng)和程序復(fù)雜的問(wèn)題，無(wú)法滿足互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。因此，《條例》或《細(xì)則》在此方面的修訂應(yīng)審慎開展。

目前對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)最好的辦法是先從行業(yè)自律角度著手，引導(dǎo)互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)制定自律規(guī)則，自我規(guī)范，從而達(dá)到自我約束的目的。自律規(guī)則是一種軟法，軟法是指產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要有社會(huì)組織，發(fā)揮社會(huì)組織作用，引導(dǎo)企業(yè)形成產(chǎn)品的規(guī)則、企業(yè)的規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)流程，提煉出來(lái)形成行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，形成的行業(yè)慣例和公約，現(xiàn)代法學(xué)認(rèn)為這也是一種立法。在互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域加強(qiáng)社會(huì)組織、行業(yè)自律組織建設(shè)和軟法治理能夠起到更靈活有效的作用?！?1〕自律應(yīng)基于信息服務(wù)中介的定位涵蓋如下核心原則：一是禁止資金池模式；二是禁止平臺(tái)自身或關(guān)聯(lián)方擔(dān)保；三是要求資金第三方托管；四是落實(shí)實(shí)名制與信息披露；五是信息安全保護(hù)；六是堅(jiān)持小額化、普惠金融方向。

五、結(jié)語(yǔ)

中國(guó)改革開放30余年，并非是按照某一先驗(yàn)的社會(huì)工程藍(lán)圖進(jìn)行的理性設(shè)計(jì)，而是在復(fù)雜的內(nèi)外約束條件下，在原有的路徑障礙的壓力下〔12〕，通過(guò)漸次的、局部的試驗(yàn)來(lái)實(shí)現(xiàn)的，是一種漸進(jìn)式的改革與制度變遷。這些圍繞經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，社會(huì)發(fā)展問(wèn)題進(jìn)行的試驗(yàn)，多數(shù)是在地方政府引領(lǐng)下以點(diǎn)帶面的情況下逐漸完成的，金融改革領(lǐng)域同樣不例外?！?3〕溫州金改是由地方引領(lǐng)的，在地方區(qū)域內(nèi)開展的有關(guān)民間融資制度創(chuàng)新的試驗(yàn)活動(dòng)。是試驗(yàn)，就意味著可能錯(cuò)誤，何況因立法空間的束縛，金改也無(wú)法擺脫其制度創(chuàng)新中的局限性。為此，對(duì)地方金改不能抱以一蹴而就的想法，而是要在腳踏實(shí)地中積累經(jīng)驗(yàn)，吸收教訓(xùn)，自下而上逐步改革現(xiàn)有的民間融資制度壓制，為從國(guó)家層面改革相關(guān)法律制度奠定基礎(chǔ)。

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（責(zé)任編輯：何進(jìn)平）