美國、德國、日本氣候援助比較研究及其對中國南南氣候合作的借鑒

秦海波1,2，王毅1，譚顯春1，黃寶榮1，GANDENBERGER, C.3，LüNINCK Freiherr Von, B.3

(1. 中國科學(xué)院 科技政策與管理科學(xué)研究所，北京 100190； 2. 中國科學(xué)院大學(xué)，北京 100049；

3. 德國弗勞恩霍夫協(xié)會 系統(tǒng)與創(chuàng)新研究所，卡爾斯魯厄 76139)

摘要：在應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域推動和深化與其他發(fā)展中國家的合作是中國氣候外交工作的重要內(nèi)容，對于維護(hù)中國和發(fā)展中國家的整體利益，樹立中國負(fù)責(zé)任的大國形象等都具有重要意義。本文深入分析比較了美國、德國和日本開展的氣候援助，總結(jié)歸納了三國的重點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，并在此基礎(chǔ)上討論了國際氣候援助的歷史演進(jìn)以及2012年后的發(fā)展趨勢。本文最后結(jié)合研究發(fā)現(xiàn)以及中國的現(xiàn)實(shí)國情提出了幾點(diǎn)政策建議，以期為中國今后深化和加強(qiáng)氣候變化領(lǐng)域的對外援助和南南合作提供決策參考。

關(guān)鍵詞：氣候變化；氣候合作；氣候援助；氣候融資；南南合作

收稿日期：2014-05-08修回日期：2014-11-20

基金項(xiàng)目：國家發(fā)改委“中國應(yīng)對氣候變化南南技術(shù)合作戰(zhàn)略研究”課題、“氣候變化南南合作與‘一帶一路’建設(shè)研究”課題和中國科學(xué)院戰(zhàn)略性先導(dǎo)科技專項(xiàng)資助(XDA05140300)。

作者簡介：秦海波(1982-)，男，新疆沙灣人，中國科學(xué)院與德國弗勞恩霍夫協(xié)會聯(lián)合培養(yǎng)博士研究生，研究方向?yàn)榭沙掷m(xù)發(fā)展領(lǐng)域的公共政策及發(fā)展戰(zhàn)略。

中圖分類號：F205; F114.4

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1002-9753(2015)02-0022-13

Abstract：South-South climate-related cooperation is an important part of China’s climate diplomatic activities and an important tool to protect the overall interests of China and other developing countries, to shape a responsible image of China. This paper made an in-depth analysis of the United States, Germany and Japan, the three typical donors’ climate-related aid work and, tried to summarize the international experiences. Then it discussed strategic evolution of climate-related aid of OECD-DAC and the future development of international climate-related aid after 2012. Based on the research findings and China’s actual situation, this paper finally proposed several recommendations, in order to promote China’s South-South climate-related cooperation in future.

A Comparative Study of Climate-related Aid among the United States, Germany,

and Japan:Implications for China’s South-South Cooperation Concerning Climate Change

QIN Hai-bo1,2, WANG Yi1, TAN Xian-chun1, HUANG Bao-rong1,

GANDENBERGER, C.3, LüNINCK Freiherr Von, B.3

(1.InstituteofPolicyandManagement,ChineseAcademyofSciences,Beijing100190,China;

2.UniversityofChineseAcademyofSciences,Beijing100049,China;

3.FraunhoferInstituteforSystemandInnovationResearchISI,Karlsruhe76139,Germany)

Key words： climate change; climate cooperation; climate aid; climate finance; South-South cooperation

一、 引言

氣候援助，是指向發(fā)展中國家提供與應(yīng)對氣候變化有關(guān)的資金和技術(shù)等援助[1-2]。近年來，隨著氣候變化背后的各國博弈愈發(fā)復(fù)雜尖銳，發(fā)達(dá)國家從自身政治、經(jīng)濟(jì)利益角度出發(fā)，日益重視在應(yīng)對氣候變化方面與發(fā)展中國家的援外及合作，意圖拉攏分化發(fā)展中國家，同時開發(fā)潛在的氣候技術(shù)市場[3]。中國是發(fā)展中國家，與發(fā)達(dá)國家承擔(dān)著共同但有區(qū)別的責(zé)任。但作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體和最大碳排放國，中國目前也正承受著國際社會日益加劇的巨大減排壓力。在南南合作框架下向其他發(fā)展中國家提供力所能及的氣候援助，既可以幫助和促進(jìn)發(fā)展中國家提高應(yīng)對氣候變化的能力，提升中國負(fù)責(zé)任的大國形象，創(chuàng)造良好的國際環(huán)境；同時也有助于增強(qiáng)我國與其他發(fā)展中國家在國際氣候談判中的相互理解和支持，維護(hù)中國和發(fā)展中國家的整體利益[3-5]。

中國已經(jīng)在對發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化的援助和合作中投入了大量的資金和專業(yè)力量，但中國目前的氣候援外局限于能力培訓(xùn)、清潔能源設(shè)備捐贈“及相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等[6]”。援助手段單一、管理較為分散、資金規(guī)模有限，尚存在很大的改進(jìn)空間。與此同時，國內(nèi)學(xué)者對氣候援外的深入研究較少，已有研究多從宏觀視角論述中國實(shí)施氣候援外和南南氣候合作的必要性和重要意義[3, 7-8]，難以為中國制定氣候援外戰(zhàn)略方案、構(gòu)建政策支持體系、提高援助管理績效等提供必要的理論支撐。

美國、德國和日本是發(fā)達(dá)國家中提供氣候援助最多的三個國家，2010-2012年三國共計(jì)提供了約380億美元的氣候援助[9-11，16]。美國、德國和日本氣候援助的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，對中國的氣候援外和南南氣候合作具有重要的借鑒意義。有鑒于此，本文將深入分析、比較和總結(jié)美、德、日三國的氣候援助工作，并以此為基礎(chǔ)討論國際氣候援助的歷史演進(jìn)及未來的發(fā)展趨勢。本文的研究數(shù)據(jù)主要來自經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(Organization for Economic Co-operation and Development，OECD)發(fā)展援助委員會(Development Assistance Committee，DAC)的CRS數(shù)據(jù)庫*DAC成立于1960年，是OECD屬下的委員會之一，主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)發(fā)達(dá)國家向發(fā)展中國家提供官方發(fā)展援助(Official Development Assistance，ODA)。DAC包括了28個發(fā)達(dá)國家成員國和歐盟，其成員國提供的援助占世界ODA的90%以上。從1998年起，DAC開始通過其援助申報(bào)系統(tǒng)(Creditor Reporting System，CRS)監(jiān)測成員國針對“減緩氣候變化”、“生物多樣性”和“沙漠化”類別的發(fā)展援助；2009年12月，又增加了“適應(yīng)氣候變化”類別。詳細(xì)內(nèi)容參見www.oecd.org/dac。和歷年氣候援助統(tǒng)計(jì)報(bào)告，以及一些國際組織的研究報(bào)告。由于統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)不一致，DAC-CRS數(shù)據(jù)庫并未完全涵蓋美國的氣候援助數(shù)據(jù)。除個別說明外，有關(guān)美國的數(shù)據(jù)主要來自其2010-2013財(cái)年預(yù)算報(bào)告和2012財(cái)年氣候援助報(bào)告。

二、美國、德國和日本氣候援助分析

(一)美國

1. 美國的氣候援助戰(zhàn)略

美國長期對國際氣候談判持消極態(tài)度，拒絕履行《聯(lián)合國氣候變化框架公約》[12]。但自2008年奧巴馬總統(tǒng)上任之后美國的氣候政策發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，明確表示將在氣候變化方面擔(dān)當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)者的角色[13]。奧巴馬政府大刀闊斧制定了一系列氣候變化新政策，在國內(nèi)減少石油消費(fèi)，鼓勵清潔能源和低碳能源發(fā)展；在國際上積極參與氣候變化問題上的多邊和雙邊合作，發(fā)揮美國的全球領(lǐng)導(dǎo)作用[12]。2009年哥本哈根氣候大會上，美國政府承諾2010-2012年期間提供75億美元的“快速啟動資金”(Fast-start Finance，F(xiàn)SF)*2009年12月聯(lián)合國氣候變化框架公約第15次締約方會議(即哥本哈根氣候大會)上，發(fā)達(dá)國家承諾在2010-2012年期間提供300億美元的“快速啟動資金”，到2020年每年籌集1000億美元，用于幫助發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化。這一資金目標(biāo)后被寫入《坎昆協(xié)議》(2010年)中，成為聯(lián)合國氣候變化框架公約談判的正式內(nèi)容和成果。，來幫助最貧窮和最易受氣候變化影響的國家抗擊氣候變化[14]。次年9月，奧巴馬總統(tǒng)簽署《全球氣候變化倡議》(Global Climate Change Initiative，GCCI)，計(jì)劃借助雙邊、多邊和民營機(jī)制，把氣候變化問題納入有關(guān)的對外援助方案，以倡導(dǎo)低碳增長，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展和增強(qiáng)社會氣候適應(yīng)能力，并減少森林砍伐和土地退化造成的排放[15]。根據(jù)美國國務(wù)院《2012財(cái)年氣候援助報(bào)告》(U.S. Climate Finance in Fiscal Year 2012)，2010-2012財(cái)年，美國政府累計(jì)向發(fā)展中國家提供了74.6億美元的FSF氣候援助[16]。國會撥款援助、發(fā)展融資和出口信貸是美國氣候援助的三個主要形式，其中國會撥款援助(主要通過美國國際開發(fā)署、國務(wù)院和財(cái)政部等政府機(jī)構(gòu))占全部援助總額的六成多(見表1)。

表1　2010-2012財(cái)年美國“快速啟動”氣候援助一覽　單位：百萬美元，現(xiàn)價(jià)

數(shù)據(jù)來源：U.S. Department of State，2013。

注：ⅰ.美國政府財(cái)年是從當(dāng)年10月1日起至下年9月30日止。

ⅱ.美國的FSF氣候援助不僅統(tǒng)計(jì)了有關(guān)減緩和適應(yīng)氣候變化援助，也包括生物多樣性保護(hù)等其他援助中與氣候變化相關(guān)的部分。

ⅲ.表中的縮寫：USAID指美國國際開發(fā)署，State指美國國務(wù)院，Treasury指美國財(cái)政部，MCC指美國千年挑戰(zhàn)署，OPIC指美國海外投資公司，Ex-Im指美國進(jìn)出口銀行。

2. 美國氣候援助的重點(diǎn)領(lǐng)域

美國在GCCI框架下的氣候援助包括清潔能源、可持續(xù)景觀以及能力建設(shè)三大領(lǐng)域，主要通過國務(wù)院、財(cái)政部和國際開發(fā)署(United States Agency for International Development，USAID)三個核心部門以項(xiàng)目的形式實(shí)施。2010-2012財(cái)年，這三個部門的GCCI預(yù)算分別達(dá)到4.6、11.3和10.5億美元[17]。清潔能源是GCCI最主要的援助領(lǐng)域，2010-2012財(cái)年美國政府批準(zhǔn)用于清潔能源雙邊援助的資金累計(jì)達(dá)到13.3億美元，占GCCI預(yù)算的52.5%。清潔能源援助主要通過加速推行清潔能源技術(shù)、政策和方法，減少生產(chǎn)和使用能源過程中產(chǎn)生的溫室氣體排放?？沙掷m(xù)景觀援助主要包括森林和土地使用項(xiàng)目，美國在2010-2012財(cái)年撥款10.0億美元，幫助有關(guān)國家制定高標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)劃，以減少毀林和森林退化(REDD+*REDD+是指通過減少毀林、減緩森林退化以及可持續(xù)管理，增加森林碳匯、降低溫室氣體排放。詳細(xì)內(nèi)容可參見www.un-redd.org。)導(dǎo)致的溫室氣體排放。能力建設(shè)重點(diǎn)是幫助氣候變化最脆弱的低收入國家建立廣泛、透明并且能夠滿足其成員需要的管理系統(tǒng)，以幫助其減少氣候脆弱性，緩和氣候變化對環(huán)境和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的后果，提高正在進(jìn)行的發(fā)展努力的有效性和可持續(xù)性。2010-2012財(cái)年，美國國務(wù)院、財(cái)政部和USAID一共獲得6.4億美元的財(cái)政撥款，用于支持發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化能力建設(shè)。

3. 美國氣候援助的具體措施

USAID是負(fù)責(zé)美國ODA具體執(zhí)行的主要部門。USAID將氣候援助列為其重要的工作領(lǐng)域[18]，已經(jīng)開展了數(shù)十年與氣候變化有關(guān)的援助工作。除了幫助發(fā)展中國家免受氣候變化影響的之外，目前USAID主要致力于通過援助促進(jìn)發(fā)展中國家走氣候友好型的低碳發(fā)展之路，包括：一，幫助發(fā)展中國家制定和執(zhí)行低碳發(fā)展戰(zhàn)略；二，向其提供早期預(yù)警系統(tǒng)以及其他設(shè)備；三，幫助其改善水資源管理、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生以及災(zāi)后重建；四，探索將氣候變化融入進(jìn)農(nóng)業(yè)、減災(zāi)、政府治理等發(fā)展援助之中等。2012年1月，USAID發(fā)布《氣候變化與發(fā)展戰(zhàn)略報(bào)告2012-2016》(Climate Change and Development Strategy 2012-2016)，提出了未來五年氣候援助的三大戰(zhàn)略：一，加大清潔能源技術(shù)的投資，以減少森林砍伐降低溫室氣體排放；二，幫助發(fā)展中國家和社區(qū)應(yīng)對和適應(yīng)氣候變化；三，將氣候變化融入到USAID的所有項(xiàng)目與行動。到2016年，USAID計(jì)劃幫助20個伙伴國家制定和執(zhí)行低碳發(fā)展戰(zhàn)略，將氣候變化融入糧食安全、全球健康、民主以及其他的發(fā)展援助中，并最終找出最有效的方法來支持低排放的氣候友好型發(fā)展[19]。

(二)德國

1. 德國的氣候援助戰(zhàn)略

在過去20年中，德國一直積極履行千年宣言及其核心目標(biāo)“消除貧困”，目前已經(jīng)成為世界最大的雙邊援助國之一[20]。德國一直將氣候變化視為是幫助發(fā)展中國家實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)型的主要挑戰(zhàn)，2003-2012年累計(jì)提供了180多億美元的氣候援助，是歐盟所有成員國里最多的。特別是自2007年擔(dān)任歐盟輪值主席國以后，德國開始加大對氣候變化和發(fā)展等一些關(guān)鍵性全球挑戰(zhàn)的話語權(quán)爭奪[21]，氣候援助規(guī)模也明顯增加(見圖1)。2009年哥本哈根大會上，德國承諾的FSF氣候援助份額約為16.6億美元(12.6億歐元)。根據(jù)Kowalzig的研究報(bào)告，2010-2012年，德國實(shí)際提供了約17億美元(12.9億歐元)FSF援助，略微超過了原先的承諾[22]。實(shí)際上，F(xiàn)SF援助只占同期德國氣候援助的七分之一。DAC-CRS的數(shù)據(jù)顯示，2010-2012年德國的氣候援助總計(jì)達(dá)115.7億美元，占其同期ODA總額的近三成。目前國際社會對于FSF所要求“新的、額外的”標(biāo)準(zhǔn)還沒有明確的定義*《聯(lián)合國氣候變化框架公約》規(guī)定發(fā)達(dá)國家締約方有義務(wù)為發(fā)展中國家提供新的、額外的、充足的、可預(yù)期的資金以支持發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化，但公約以及隨后的《京都議定書》、《哥本哈根協(xié)議》和《坎昆協(xié)議》都未對“新的、額外的”做出明確的定義。由于一些發(fā)達(dá)國家向發(fā)展中國家提供的ODA仍低于其國民生產(chǎn)總值0.7%的國際社會公認(rèn)目標(biāo)，目前發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家對氣候援助標(biāo)準(zhǔn)還存在很大的爭議。，德國是少數(shù)幾個對FSF有明確定義并應(yīng)用到實(shí)際援助工作中的國家之一[23]，但目前還缺乏更充足的數(shù)據(jù)來評判德國的FSF援助。從最新的數(shù)據(jù)來看，F(xiàn)SF資金到期后德國并沒有縮減氣候領(lǐng)域的援助。2013年德國政府氣候援助預(yù)算資金為19.2億美元，比2011和2012年還略微有所增加(見圖2)。

圖1　2003-2012年德國氣候援助及其占ODA總額的比重(2011年美元不變價(jià)) 數(shù)據(jù)來源：DAC-CRS數(shù)據(jù)庫，www.stats.oecd.org。 注： ⅰ.援助總額包括雙邊援助及其通過聯(lián)合國、世界銀行等多邊機(jī)構(gòu)開展的多邊援助。 ⅱ.DAC將氣候援助根據(jù)援助類型分為適應(yīng)援助和減緩援助，根據(jù)援助方式分為直接援助(Principal Objective)和間接援助(Significant Objective)，根據(jù)DAC氣候援助統(tǒng)計(jì)報(bào)告 [9-11]，2010-2012年德國分別有2.9億、8.1億和5.8億美元項(xiàng)目同時申報(bào)了減緩和適應(yīng)援助。圖1中援助總額的計(jì)算方法為：適應(yīng)援助(直接援助+間接援助)+減緩援助(直接援助+間接援助)-重復(fù)統(tǒng)計(jì)部分。

2. 德國氣候援助的管理*本段部分德國機(jī)構(gòu)的名稱(BMZ、BMU、KfW Bank、GIZ)為德國縮寫。

德國氣候援助主要由經(jīng)濟(jì)合作和發(fā)展部(Federal Ministry for Economic Cooperation and Development，BMZ)和環(huán)境部(Federal Ministry for the Environment, Nature Conservation, Building and Nuclear Safety，BMU)負(fù)責(zé)，但兩部門常常各自為政，缺乏一致性的援助戰(zhàn)略，招致了很多批評聲音。不過BMZ和BMU已經(jīng)意識到了這個問題，在2013年聯(lián)合發(fā)布合作戰(zhàn)略報(bào)告，提出未來要加強(qiáng)彼此間合作，發(fā)展更加成熟的援助辦法[24]。BMZ的氣候援助可以分為氣候融資和技術(shù)援助兩類，前者主要通過德國開發(fā)銀行(German Development Bank，KfW Bank)渠道，后者主要由德國國際合作機(jī)構(gòu)(German Agency for International Cooperation，GIZ)負(fù)責(zé)。2010年，BMZ氣候變化項(xiàng)目資金達(dá)到15億美元，占其總預(yù)算的78億美元的近兩成。這一方面反映了氣候援助與發(fā)展合作內(nèi)在聯(lián)系，另一方面也表明BMZ將氣候援助視為幫助受援國實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)型的重要手段，而不是僅僅把它當(dāng)作環(huán)境援助的“升級版”。BMU是德國氣候援助另一個重要的提供者，2008年BMU發(fā)起成立《國際氣候倡議》(International Climate Initiative，ICI)，其氣候援助主要通過ICI渠道。ICI每年預(yù)算1.6億美元，主要關(guān)注氣候減緩項(xiàng)目以及碳捕獲和封存技術(shù)，適應(yīng)性的項(xiàng)目僅占10%左右，所有發(fā)展中國家都可以申請。起初ICI的資金主要來自歐盟碳交易(European Emissions Trading Scheme，EU ETS)收入，這種通過ETS資金幫助發(fā)展中國家減排在當(dāng)時也被認(rèn)為是一種政策創(chuàng)新。隨著排放許可證價(jià)格的下跌，目前ICI的資金主要來自BMU的預(yù)算[25]。

3. 德國氣候援助的優(yōu)先領(lǐng)域

德國的氣候援助主要包括減緩、適應(yīng)和REDD+/生物多樣性三種類型，其中減緩援助占大約五成，適應(yīng)援助占兩成多，REDD+援助占將近三成，這個比例構(gòu)成與過去德國的氣候援助戰(zhàn)略一直比較重視減緩氣候變化有關(guān)。目前德國的氣候援助理念正在發(fā)生轉(zhuǎn)變，不再強(qiáng)調(diào)減緩氣候變化，而是希望通過投資提高受援國應(yīng)對氣候變化的能力以增加援助的成本有效性。德國政府的氣候援助預(yù)算也反映出這一變化趨勢[22]。如圖2所示，德國政府2013年適應(yīng)援助預(yù)算支出達(dá)到9.5億美元，比上一年上漲了五成多；減緩援助預(yù)算支出為8.7億美元，比上一年減少了1.2億美元，減緩、適應(yīng)和REDD+的三類援助的比例更加平衡。德國通常只向DAC受援國名單里58個國家提供氣候援助，不過也有特例，主要是針對一些對氣候變化特別脆弱的小島嶼國家。德國先會和受援國開展一系列對話來確定氣候援助的優(yōu)先領(lǐng)域，隨后雙方共同參與制定優(yōu)先領(lǐng)域戰(zhàn)略報(bào)告，受援國可以根據(jù)這些戰(zhàn)略文件向BMZ及其執(zhí)行機(jī)構(gòu)提交實(shí)施方案建議書[24]。

圖2　2008-2013年德國氣候相關(guān)援助及FSF份額(現(xiàn)價(jià)) 數(shù)據(jù)來源：Jan Kowalzig，2013。 注：2013年數(shù)據(jù)來自于德國政府2012年的預(yù)算報(bào)告，并不是最終數(shù)據(jù)，僅作為參考。

(三)日本

1. 日本的氣候援助戰(zhàn)略

日本一直不甘心做“經(jīng)濟(jì)大國-政治小國”式的跛足國家，自冷戰(zhàn)結(jié)束以后就將氣候變化、生物多樣性等全球性環(huán)境議題作為其外交戰(zhàn)略的重點(diǎn)領(lǐng)域，試圖擴(kuò)大國際影響力，為其邁向政治大國鋪平道路[26]。日本政府一方面積極通過國際場合強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)的重要性，闡述其環(huán)境援助政策；另一方面則利用在資金和技術(shù)方面的雄厚優(yōu)勢，積極開展國際環(huán)境合作和援助[27]。正是在這種外交戰(zhàn)略背景下，日本一直積極參與全球氣候變化議題，于1997年成功主辦了具有里程碑意義的京都?xì)夂虼髸?即聯(lián)合國氣候變化框架公約第3次締約方會議。，并為《京都議定書》的生效做出了貢獻(xiàn)。進(jìn)入新世紀(jì)，日本依然將氣候變化作為其環(huán)境外交的重要內(nèi)容。2002年，時任日本首相的小泉純一郎提出“小泉構(gòu)想”，指出日本將積極利用ODA并加強(qiáng)技術(shù)轉(zhuǎn)移、人才培育等工作，促進(jìn)《京都議定書》生效[28]。近年來盡管日本政局持續(xù)動蕩，首相更迭頻繁，但歷任首相都對氣候變化外交的目標(biāo)保持了一致，極力通過在氣候變化領(lǐng)域內(nèi)的作為塑造日本的大國形象。2009年的哥本哈根氣候大會上，日本政府承諾到2012年提供150億美元的FSF援助，占到所有發(fā)達(dá)國家FSF承諾捐款總額的一半[29]。

2. 日本氣候援助的發(fā)展趨勢

日本是DAC成員國中提供氣候援助最多的國家。2003-2012年十年間，日本累計(jì)提供了400億美元的氣候援助，占同時期DAC氣候援助總額的四成。從趨勢上看，2003-2007年日本的氣候援助一直比較穩(wěn)定，維持在每年20億美元左右的規(guī)模，只是在2008年以后才開始快速增長(見圖3)。從比例上看，日本氣候援助占其ODA比重是DAC成員國中最高的，即使是最低的2006年，氣候援助也占到日本ODA的12.5%。2009年以后，日本的氣候援助一直占其ODA總額的50%，最高的2010年甚至一度達(dá)到70.5%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于DAC平均水平。由于受到2011年東日本大地震的影響，截止到2012年12月，日本累計(jì)提供了約135億美元FSF援助，其中來自O(shè)DA資金大約在76億美元左右[30-31]。僅從數(shù)據(jù)上直觀地看，2010-2012年，日本的氣候援助達(dá)到195.6億美元，幾乎相當(dāng)于前七年的總和，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了其承諾的FSF份額。但是如果結(jié)合日本的ODA總額一起分析，不難發(fā)現(xiàn)2010-2012年日本ODA總額和前幾年相比甚至還略微下降。這也反映出日本看似大規(guī)模的氣候援助，實(shí)際上只是把原有已存在的發(fā)展援助貼上了一個“氣候變化”的新標(biāo)簽，增加的只是紙面上的比例而已。很多學(xué)者批評日本用“新瓶裝舊酒”顯然是不無道理的[32]。

圖3　2003-2012年日本氣候援助及占其ODA的比重(2011年美元不變價(jià)) 數(shù)據(jù)來源： DAC-CRS數(shù)據(jù)庫，www.stats.oecd.org。 注： ⅰ.援助總額包括雙邊援助及其通過聯(lián)合國、世界銀行等多邊機(jī)構(gòu)開展的多邊援助。 ⅱ.DAC將氣候援助根據(jù)援助類型分為適應(yīng)援助和減緩援助，根據(jù)援助方式分為直接援助(Principal Objective)和間接援助(Significant Objective)，根據(jù)DAC氣候援助統(tǒng)計(jì)報(bào)告 [9-11]，2010-2011年日本分別有6.4億、5.7億美元和3.4億美元項(xiàng)目同時申報(bào)了減緩和適應(yīng)援助。圖3中援助總額的計(jì)算方法為：適應(yīng)援助(直接援助+間接援助)+減緩援助(直接援助+間接援助)-重復(fù)統(tǒng)計(jì)部分。

3. 日本氣候援助的管理

日本的氣候援助有嚴(yán)密的組織和管理體系，涉及的部門和機(jī)構(gòu)主要包括日本外務(wù)省(Ministry of Foreign Affairs of Japan，MOFA)和新成立的日本國際協(xié)力組織(Japan International Cooperation Agency，JICA)。前者主要負(fù)責(zé)氣候援助的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和決策制定，而后者則是日本ODA的主要執(zhí)行機(jī)構(gòu)。為了提高援助的質(zhì)量、效率以及協(xié)同性，2008年10月日本政府將原有的負(fù)責(zé)技術(shù)援助的舊JICA，負(fù)責(zé)開發(fā)優(yōu)惠貸款的日本國際協(xié)力銀行(Japan Bank for International Cooperation，JBIC)和MOFA負(fù)責(zé)無償贈款援助的機(jī)構(gòu)(但仍有30%的贈款援助由MOFA管理)進(jìn)行整合，組建成立了新JICA。這樣一來，新JICA就從原來集中執(zhí)行技術(shù)合作的機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變成為融合贈款援助、技術(shù)援助和開發(fā)優(yōu)惠貸款三大援助機(jī)制的全新對外援助組織。新JICA目前每年預(yù)算在100億美元以上，已超越USAID成為全球最大的雙邊發(fā)展援助機(jī)構(gòu)[33]。氣候援助是新JICA援助工作中最重要的一塊，2008年成立伊始新JICA就發(fā)布了《JICA應(yīng)對氣候變化行動指南》(Direction of JICA Operation Addressing Climate Change)，聲明將幫助發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化視為其發(fā)展援助的重要議題，計(jì)劃利用日本先進(jìn)技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)，同時有效整合財(cái)政援助手段，促進(jìn)發(fā)展中國家實(shí)現(xiàn)低碳的可持續(xù)發(fā)展[34]。

三、美國、德國和日本氣候援助比較與經(jīng)驗(yàn)借鑒

(一)美國、德國和日本氣候援助比較

2007至2008年前后，美國、德國和日本的氣候政策都相繼發(fā)生調(diào)整，開始重視氣候外交以提高本國在國際氣候談判中的影響力。特別是美國一改往屆政府的消極態(tài)度，積極在氣候變化方面擔(dān)當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)者的角色。與此同時，三國氣候援助規(guī)模也開始大幅增加。2010-2012年，德國和日本分別提供了115.7億和190.3億美元的雙邊氣候援助，占其同期ODA總額的29%和58%，遠(yuǎn)高于DAC平均16%的水平。德國和日本兩國氣候援助都有七成的資金投向了減緩領(lǐng)域，適應(yīng)援助只占三成。由于缺失美國雙邊氣候援助數(shù)據(jù)，本節(jié)主要對美國、德國和日本的FSF援助進(jìn)行深入的比較分析(見表2)。

截至2012年底，美國、德國和日本都基本完成了其在哥本哈根大會上承諾的FSF援助份額。在資金來源方面，德國全部來自于其ODA資金，美國九成來自O(shè)DA資金；日本六成來自O(shè)DA資金，其余四成(約50億美元)主要由其他官方資金(Other Official Flows，OOF)提供。需要指出的是，美、日兩國的FSF援助數(shù)據(jù)都避談“新的、額外的”標(biāo)準(zhǔn)，只有德國給出了明確定義：在2009年原有氣候援助基準(zhǔn)上新增的和(或)依靠新融資渠道(如EU ETS)獲得的公共資金[23]。此外，盡管《坎昆協(xié)議》要求要平衡分配減緩與適應(yīng)領(lǐng)域的氣候援助，但美國、德國還是將七成的FSF援助投向了減緩領(lǐng)域，而日本的比例更是高達(dá)82%。

美國、德國和日本的FSF援助還存在其他很多區(qū)別之處：第一，美國和日本的FSF援助有八成是通過雙邊渠道，由本國發(fā)展援助機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施；德國的FSF援助分配比較均衡，雙邊渠道和多邊渠道的比例是55%比45%。第二，德國和日本FSF援助中無償援助占26%，其余資金通過優(yōu)惠貸款方式提供；美國有六成的FSF援助是無償提供，其余四成為優(yōu)惠貸款。第三，美國和德國的FSF援助基本上平均分配給了亞洲、非洲和拉丁美洲；日本的FSF援助則主要集中在亞洲(63%)，非洲和拉丁美洲分別只占10%。

美國、德國和日本FSF援助大都涉及多個政府部門。其中，外交部門負(fù)責(zé)援助戰(zhàn)略制定和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，但美國和日本的外交部門也安排了少量預(yù)算可以直接開展氣候援助。無償援助和技術(shù)援助主要是依托本國的雙邊發(fā)展援助機(jī)構(gòu)開展，如美國USAID、德國GIZ。優(yōu)惠貸款則由本國的開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，如美國OPIC、德國KfW Bank。日本相對特殊，2008年日本對外援助機(jī)構(gòu)進(jìn)行了重組整合，無償援助、技術(shù)援助和優(yōu)惠貸款援助都統(tǒng)一由一個部門(新JICA)負(fù)責(zé)執(zhí)行。

(二)美國、德國和日本氣候援助經(jīng)驗(yàn)借鑒

第一，倚重氣候援助手段開展氣候外交工作。2007年后美國、德國和日本逐漸開始重視氣候外交以提高本國在國際氣候談判中的影響力，而氣候援助一直是三國氣候外交倚重的重要手段之一，在其ODA中的比重逐年擴(kuò)大。此外，美、德、日三國還借助援助和合作的名義開展一系列氣候外交活動。如美國和德國積極倡導(dǎo)構(gòu)建全球氣候合作與援助新機(jī)制，提升本國在國際氣候議題中的領(lǐng)導(dǎo)力；日本以提供援助為由先后主辦與小島嶼國家、非洲國家、以及東亞國家的氣候政策對話，對發(fā)展中國家施加潛在的外交影響。

表2　2010-2012年美國、德國和日本氣候援助比較　單位：億美元，現(xiàn)價(jià)

數(shù)據(jù)來源：雙邊數(shù)據(jù)來自DAC-CRS數(shù)據(jù)庫，www.stats.oecd.org；美國FSF援助數(shù)據(jù)來自U.S. Department of State，2013；德國FSF援助數(shù)據(jù)來自Harmeling Sven, et al，2013；日本FSF援助數(shù)據(jù)來自Delegation of Japan in UNFCCC，2013；Takeshi Kuramochi, et al，2012。

注：ⅰ.DAC-CRS數(shù)據(jù)庫關(guān)于美國的氣候援助數(shù)據(jù)存在缺失，考慮到數(shù)據(jù)的一致性，表2中雙邊援助數(shù)據(jù)以O(shè)ECD-CRS數(shù)據(jù)為準(zhǔn)。

ⅱ.指占其無償援助的比重，優(yōu)惠貸款和其它資金未作減緩和適應(yīng)區(qū)分。

第二，將氣候援助融入發(fā)展援助之中。美、德、日氣候援助目前突出的趨勢就是將氣候援助融入其發(fā)展援助之中，主要表現(xiàn)在：一，制定國家級的氣候援助戰(zhàn)略，將氣候變化理念融入發(fā)展援助之中。如USAID提出，要將氣候變化融入糧食安全、全球健康、民主以及其他的發(fā)展援助中，并最終找出最有效的方法來支持低排放的氣候友好型發(fā)展[15]。二，整合本國在資金、技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)等方面的優(yōu)勢，統(tǒng)一行動形成合力。如日本將JICA、JBIC等負(fù)責(zé)對外援助的機(jī)構(gòu)重組成立新JICA，有效融合了無償援助、融資援助和技術(shù)援助等多種手段，來幫助發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化。

第三，協(xié)調(diào)和監(jiān)管機(jī)制健全完善。美、德、日的氣候援助涉及外交、援助和財(cái)政等政府部門，如何協(xié)調(diào)和監(jiān)管各有關(guān)部門就成為完成援助目標(biāo)的關(guān)鍵所在。在協(xié)調(diào)方面，美國的經(jīng)驗(yàn)是首先制定統(tǒng)一的援助原則(GCCI)，其次通過國會預(yù)算撥款的形式來審批、控制和協(xié)調(diào)各部門開展不同針對性的具體援助工作。對于項(xiàng)目監(jiān)管，德國和日本主要是依托DAC-CRS數(shù)據(jù)庫，通過援助者自行標(biāo)記、申報(bào)來識別和監(jiān)測與氣候變化有關(guān)的發(fā)展援助。

第四，注重企業(yè)、NGO等民間機(jī)構(gòu)參與氣候援助。美、德、日氣候援助還有一個顯著特點(diǎn)就是注重吸引和支持企業(yè)與NGO等民間機(jī)構(gòu)參與氣候援助，主要包括：一，加快通過氣候融資、出口信貸等措施吸引私營企業(yè)參與氣候援助與合作，搶占全球綠色低碳發(fā)展和氣候技術(shù)市場。如日本FSF援助中有約四成的資金(50億美元)都是通過OOF渠道以鼓勵私人企業(yè)參與氣候投資。二，重視對本國以及受援國非政府組織(Non-Governmental Organization，NGO)的支持，促進(jìn)氣候援助的多元化操作和使用。德國FSF援助中資助各類NGO的資金達(dá)一億美元，其中近八成分配給了本國的NGO[23]。

四、討論

(一)DAC氣候援助戰(zhàn)略演進(jìn)與發(fā)達(dá)國家的氣候援助

通過對美國、德國和日本氣候援助的比較研究，本文發(fā)現(xiàn)2003-2012年德國和日本的氣候援助資金變化都表現(xiàn)出明顯的兩階段特征：2007年之前，德、日兩國氣候援助資金規(guī)模基本穩(wěn)定，占其ODA比重的變化幅度較??；從2008年開始，德、日兩國氣候援助無論是數(shù)額還是占ODA比重都開始大幅增長，并在FSF階段(2010-2012)達(dá)到頂峰(見圖1和圖3)。而DAC的數(shù)據(jù)顯示，這一時期發(fā)達(dá)國家整體的氣候援助資金變化也呈現(xiàn)出與德國和日本類似的趨勢特征(見圖4)。前文中曾指出2007年后美、德、日都開始注重氣候援助，而究竟何種因素促使這些發(fā)達(dá)國家的氣候援助戰(zhàn)略發(fā)生調(diào)整？本文將嘗試從DAC氣候援助戰(zhàn)略演進(jìn)的視角討論發(fā)達(dá)國家氣候援助戰(zhàn)略變化的驅(qū)動因素。

圖4　2003-2012年DAC針對環(huán)境的援助(按里約公約分類)及氣候援助占ODA的比重(2011年美元不變價(jià)) 數(shù)據(jù)來源：DAC-CRS數(shù)據(jù)庫，www.stats.oecd.org。 注： ⅰ.援助總額包括雙邊援助及其通過聯(lián)合國、世界銀行等多邊機(jī)構(gòu)開展的多邊援助。 ⅱ.DAC將氣候援助根據(jù)援助類型分為適應(yīng)援助和減緩援助，根據(jù)援助方式分為直接援助(principal objective)和間接援助(significant objective)，根據(jù)DAC氣候援助統(tǒng)計(jì)報(bào)告 [9-11]，2010-2012年分別有38.8億、36.1億和41.7億美元項(xiàng)目同時申報(bào)了減緩和適應(yīng)援助，圖4中援助總額的計(jì)算方法為：適應(yīng)援助(直接援助+間接援助)+減緩援助(直接援助+間接援助)-重復(fù)統(tǒng)計(jì)部分。 ⅲ.美國氣候援助申報(bào)的要求與DAC“里約標(biāo)簽”并不完全一致，DAC-CRS數(shù)據(jù)庫關(guān)于美國的氣候援助數(shù)據(jù)存在缺失?？紤]到數(shù)據(jù)的一致性，圖4以DAC-CRS數(shù)據(jù)為準(zhǔn)。有關(guān)美國氣候援助的詳細(xì)信息，可參見www.state.gov/faststartfinance。

深入分析DAC近二十年氣候援助戰(zhàn)略的變遷，可以發(fā)現(xiàn)幾個重要的事件(時間)節(jié)點(diǎn)(見圖5)：一，1998年1月，開始監(jiān)測成員國針對減緩氣候變化等里約公約*指1992年聯(lián)合國里約環(huán)境與發(fā)展地球峰會簽署的《生物多樣性公約》、《氣候變化框架公約》和《防治荒漠化公約》的總稱。目標(biāo)的援助[35]；二，2002年5月，發(fā)布政策聲明要將里約公約整合到發(fā)展合作與援助之中[36]；三，2006年4月，將適應(yīng)氣候變化確立為幫助發(fā)展中國家實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的三個優(yōu)先援助領(lǐng)域之一[37-38]；四，2008年1月，強(qiáng)制要求申報(bào)里約公約援助[39]；五，2009年12月，在里約公約援助中增加適應(yīng)氣候變化援助類別[40]。這些事件(時間)節(jié)點(diǎn)表明，DAC的氣候援助戰(zhàn)略并不是靜止不變而是一個不斷調(diào)整的演進(jìn)過程。依據(jù)這些節(jié)點(diǎn)，DAC的氣候援助戰(zhàn)略可以劃分為兩個發(fā)展階段：2006年之前，減緩氣候變化是與生物多樣性保護(hù)和荒漠化防治并列的里約公約目標(biāo)援助類別；2006年之后，適應(yīng)氣候變化被升級為幫助發(fā)展中國家實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的優(yōu)先援助領(lǐng)域之一。DAC氣候援助戰(zhàn)略調(diào)整對發(fā)達(dá)國家在氣候變化領(lǐng)域的對外援助有著非常顯著的影響，新世紀(jì)以來德國(圖1)、日本(圖3)以及DAC(圖4)的氣候援助數(shù)據(jù)都印證了這一點(diǎn)。2003-2007年DAC的氣候援助幾乎沒有變化，維持在每年50億美元左右的規(guī)模，與生物多樣性以及荒漠化相關(guān)援助的差距較小。隨著2006年適應(yīng)氣候變化被DAC確立優(yōu)先援助領(lǐng)域之一以及2008年強(qiáng)制要求申報(bào)里約公約援助，2008-2012年DAC氣候援助逐年快速增長，與生物多樣性保護(hù)以及荒漠化防治援助的差距也越拉越大。

當(dāng)然，發(fā)達(dá)國家氣候援助戰(zhàn)略必然也會受到國際氣候談判形勢和世界可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程的影響(見圖5)。特別是在哥本哈根氣候大會上，發(fā)達(dá)國家集體做出“2010-2012年提供300億美元的快速啟動援助(FSF)，到2020年每年提供1000億美元資金”的承諾后，2010-2012年DAC氣候援助數(shù)據(jù)暴漲至每年200億美元左右規(guī)模。但本文認(rèn)為DAC氣候援助戰(zhàn)略相對獨(dú)立于國際氣候談判形勢，且對發(fā)達(dá)國家的影響更為直接有效且具有約束性。理由有三：第一，2009年之前，國際氣候談判在氣候援助方面未有任何顯著進(jìn)展。但同期DAC的氣候援助戰(zhàn)略一直在調(diào)整演進(jìn)中，發(fā)達(dá)國家氣候援助規(guī)模也隨著DAC氣候援助地位的上升和要求的變化逐漸增加。第二，雖然國際氣候談判在2009年哥本哈根會議和2010年坎昆會議上就氣候援助取得重大進(jìn)展，但截至目前(2014年8月)DAC除了在2009年底增加適應(yīng)氣候變化援助以外，并未進(jìn)一步提升氣候援助的戰(zhàn)略地位。第三，F(xiàn)SF承諾雖然大幅提升了發(fā)達(dá)國家2010-2012年的氣候援助規(guī)模，但其影響只是短期的、不可持續(xù)的，未見發(fā)達(dá)國家對FSF階段結(jié)束以后的氣候援助戰(zhàn)略有任何實(shí)質(zhì)性部署或行動[32]。

綜合以上的分析，本文認(rèn)為發(fā)達(dá)國家的氣候援助雖受到DAC氣候援助戰(zhàn)略和國際氣候談判形勢的雙重驅(qū)動，但前者的影響更為直接有效且具有約束性，對發(fā)達(dá)國家氣候援助的發(fā)展起決定性作用。下節(jié)中筆者將基于這一論斷討論國際氣候援助中的幾個關(guān)鍵問題。

(二)國際氣候援助中幾個焦點(diǎn)問題

目前，國際社會正在為實(shí)現(xiàn)2020年每年1000億美元長期氣候援助目標(biāo)而艱苦談判。關(guān)于國際氣候援助談判的爭議主要聚焦在三個議題：一，發(fā)達(dá)國家是否兌現(xiàn)了2010-2012年300億FSF承諾；二，2012年FSF到期后國際氣候援助的發(fā)展趨勢；三，到2020年每年1000億美元長期氣候援助的資金來源。本節(jié)將基于前文對美、德、日以及DAC氣候援助的研究結(jié)論，對這三個問題作出回答。

第一，由于很多發(fā)達(dá)國家公布的FSF援助數(shù)據(jù)避談“新的、額外的”標(biāo)準(zhǔn)，目前發(fā)展中國家對于發(fā)達(dá)國家是否兌現(xiàn)了FSF承諾還存有很大的爭議。本文根據(jù)DAC-CRS數(shù)據(jù)計(jì)算發(fā)現(xiàn)：一，2010-2012年發(fā)達(dá)國家氣候援助整體規(guī)模在2007-2009年的水平上增加了近400億美元；二，2007年-2012年發(fā)達(dá)國家的ODA援助總額一直維持在每年1300億美元左右的規(guī)模。與此同時，針對美國、德國和日本的分析也發(fā)現(xiàn)，其FSF全部或大部分來自于ODA資金。由此本文認(rèn)為，發(fā)達(dá)國家在數(shù)額上基本兌現(xiàn)了FSF承諾，但絕大多數(shù)FSF資金實(shí)際上來源其原有的ODA。

第二，F(xiàn)SF援助已于2012年到期，而氣候公約下的新資金機(jī)制(綠色氣候基金)目前仍在艱難談判之中[41]。實(shí)際上，國際氣候援助中雙邊援助總量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過多邊援助，是更為重要的資金來源。而本文研究發(fā)現(xiàn)發(fā)達(dá)國家的雙邊氣候援助主要受OECD-DAC氣候援助戰(zhàn)略的驅(qū)動，其在2006年確定的“將氣候變化作為促進(jìn)全球?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的優(yōu)先援助領(lǐng)域之一”戰(zhàn)略中并未發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。因此本文判斷，2013年后一段時期內(nèi)國際氣候援助還將以雙邊援助為主并至少維持在2008-2009年的水平，即每年100億美元以上。

圖5　發(fā)達(dá)國家氣候援助的外部與內(nèi)部驅(qū)動因素 資料來源：作者根據(jù)UNFCCC網(wǎng)站內(nèi)容及OECD相關(guān)報(bào)告總結(jié)整理。

第三，對于2020年長期氣候援助目標(biāo)的資金來源，發(fā)展中國家主張以公共融資為主，發(fā)達(dá)國家則更傾向于依靠碳市場和私人資金，雙方仍處在博弈之中[41]。綜合國際氣候援助歷史與現(xiàn)狀，以及其他學(xué)者的研究成果[22]，本文認(rèn)為到2020年后國際氣候援助仍將主要依靠雙邊渠道；而要實(shí)現(xiàn)每年1000億美元的援助目標(biāo)，來自O(shè)DA的資金須達(dá)到500億美元以上的規(guī)模。這對于現(xiàn)有的國際發(fā)展援助體系將會是一個非常大的挑戰(zhàn)。

五、對中國南南氣候合作工作的建議

綜合以上的研究成果，本文對中國在氣候變化領(lǐng)域的對外援助和南南合作工作提出如下幾點(diǎn)建議：

第一，重視氣候援助在氣候外交中的重要作用，將南南氣候合作上升為國家戰(zhàn)略。建議盡快提出中國應(yīng)對氣候變化南南合作的政策倡議，制定出臺國家級的合作規(guī)劃，推動建立發(fā)展中國家之間應(yīng)對氣候變化的合作機(jī)制；借助南南氣候合作方式，積極開展與發(fā)展中國家的雙邊氣候外交，逐步提升中國的影響力。

第二，增加氣候援助的資金投入，將氣候援助逐步擴(kuò)展到發(fā)展援助領(lǐng)域。建議適度調(diào)高財(cái)政資金對南南氣候合作的支持力度，加強(qiáng)對援助資金的監(jiān)管和審計(jì)；建立完善氣候援助的管理協(xié)調(diào)機(jī)制，將一部分氣候援助項(xiàng)目交由科技、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生等專業(yè)部門負(fù)責(zé)實(shí)施。

第三，建立多元化的氣候融資機(jī)制，擴(kuò)大氣候援助的資金來源。建議成立應(yīng)對氣候變化南南合作基金，建立多元化的氣候合作融資渠道，吸引社會資金參與；借助現(xiàn)代型、專業(yè)型的基金管理模式，提高氣候合作資金的使用效率和效果。

第四，加強(qiáng)對企業(yè)、NGO等民間機(jī)構(gòu)的支持，促進(jìn)本國與受援國的公眾參與。建議加強(qiáng)對中國綠色低碳企業(yè)借助南南氣候合作渠道“走出去”問題的研究，建立完善相關(guān)政策支持體系和管理服務(wù)體系；增加對相關(guān)NGO、科研機(jī)構(gòu)以及其他民間機(jī)構(gòu)的資助，以“稀釋”官方援助的政治性，增進(jìn)本國、受援國以及國際社會的理解與支持。

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(本文責(zé)編：辛城)