摘要：從法律和信任兩個維度，運用比較經(jīng)濟學(xué)的分析方法對我國當(dāng)前居民小區(qū)物業(yè)管理糾紛頻發(fā)的原因進(jìn)行研究后不難發(fā)現(xiàn)，在物業(yè)管理中大量地存在政府行為被市場行為的不當(dāng)替代，以及政府行政管理退出后，相關(guān)配套法律制度供給呈現(xiàn)嚴(yán)重不足的情形;而當(dāng)代中國社會所普遍存在的信任危機，使得業(yè)主和物業(yè)管理公司難以擺脫“維權(quán)難”、“治理難”的雙重困境;同時，由于市民資本運作意識缺位，進(jìn)一步加劇了物業(yè)管理中信任危機的頻度和力度，進(jìn)而阻礙有效的溝通與合作。要建立順暢的物業(yè)管理秩序就必須盡快改善法律的制度供給，重建各方信任關(guān)系。

關(guān)鍵詞：法律;信任;物業(yè)管理;比較經(jīng)濟學(xué)

中圖分類號：DF438.2文獻(xiàn)標(biāo)識碼：ADOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2014.06.14

引言自實行住房市場化改革以來，我國房地產(chǎn)行業(yè)經(jīng)歷了“爆炸式”發(fā)展，居民特別是城鎮(zhèn)居民被抑制多年的住房需求被集中釋放。截止2012年底，我國城鎮(zhèn)人均住房建筑面積達(dá)到32.9平方米，較1998年的18.7平方米增長了76%，是住房改革前1994年的人均7.8平方米的4.22倍。數(shù)據(jù)來源：《2013政府工作報告》和《中國人權(quán)事業(yè)的進(jìn)展（1994，1998）》。順應(yīng)這種變化，居民住宅物業(yè)管理行業(yè)得到迅速發(fā)展。2012年，我國物業(yè)管理企業(yè)總數(shù)近7萬家，從業(yè)人員612.3萬人，在管住宅物業(yè)管理規(guī)模達(dá)到145.3億平方米[1]。2002年，城鎮(zhèn)居民人均居住服務(wù)費支出僅24.72元，其中物業(yè)管理費約13元;截止2011年底，上述兩項數(shù)值分別增加到112.07和83.95元。與此同時，物業(yè)管理服務(wù)的內(nèi)容發(fā)生了較大改變，從僅提供以安保、清潔、綠化等為主的基礎(chǔ)性公共服務(wù)，逐步拓展到包括車輛管理、經(jīng)紀(jì)代理、商業(yè)服務(wù)、金融服務(wù)和文化體育等在內(nèi)的針對性專項服務(wù)，以及委托性特約服務(wù)領(lǐng)域。正是由于物業(yè)管理涉及內(nèi)容的廣泛性，優(yōu)質(zhì)的物業(yè)管理服務(wù)在城鎮(zhèn)公共管理和居民生活中發(fā)揮著不可或缺的重要作用，它不僅直接關(guān)系到居民的生活質(zhì)量，也承擔(dān)著部分社會公共管理服務(wù)職能，從而促進(jìn)社區(qū)的和諧發(fā)展。

不過，我國的物業(yè)管理是在由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌這一大背景下產(chǎn)生和發(fā)展的。物業(yè)管理迅速從計劃經(jīng)濟向市場化過渡，在這個過程中，不僅相關(guān)法律缺位，而且市場化適應(yīng)不足。物業(yè)公司經(jīng)營多種模式并存、管理規(guī)模小、服務(wù)能力參差不齊。無論是物業(yè)管理公司還是業(yè)主，對于物業(yè)管理均存在一定理解上的誤區(qū)，致使業(yè)主和物業(yè)公司之間的糾紛數(shù)量日漸增多。導(dǎo)致這種局面的一個重要原因在于——政府退出太快以及法律規(guī)定不完善。另一方面，相較于法律制定而言，法律的實施更為復(fù)雜，特別是當(dāng)一項制度安排無法被參與者理解并積極遵守時，法律目標(biāo)的實現(xiàn)便遙遙無期。在我國的物業(yè)管理中，居民有法不依、不積極履行自身責(zé)任義務(wù)、對小區(qū)共同治理事務(wù)參與不足也是導(dǎo)致物業(yè)管理糾紛日漸增多的重要原因。因此，創(chuàng)建一個和諧的小區(qū)管理環(huán)境，不僅需要法律的強力支持，更需要不斷提升居民素質(zhì)、建立起業(yè)主和物業(yè)管理公司之間的信任關(guān)系。

本文不再討論相關(guān)文獻(xiàn)，而是利用Djankov、Glaeser、La Porta、Lopez-de-Silanes和Shleifer （ 以下簡稱DGLLS）等建立的比較經(jīng)濟學(xué)分析框架，并結(jié)合具體案例從法律規(guī)制和信任的建立兩個維度討論我國的物業(yè)管理關(guān)系。余下內(nèi)容結(jié)構(gòu)如下：第一部分是案例分析，結(jié)合媒體公布的資訊對廣東省佛山市三水區(qū)匯豐花園物業(yè)管理糾紛案例進(jìn)行梳理;第二部分從正式制度角度，利用制度設(shè)計的比較經(jīng)濟學(xué)理論，結(jié)合本案例對我國物業(yè)管理糾紛的主要原因加以分析;第三部分從非正式制度角度，討論信任缺失對物業(yè)管理的影響，尋找解決問題的路徑和方法;最后是結(jié)論與啟示。

一、案情梳理：“最佳小區(qū)”緣何變成“最差小區(qū)”？現(xiàn)代法學(xué)鄭國洪：法律、信任與物業(yè)管理匯豐花園住宅小區(qū)位于廣東省佛山市三水區(qū)西南街道（以下簡稱“匯豐花園”），始建于2001年，是佛山市三水區(qū)較早建立的全封閉式管理文明示范小區(qū)。該小區(qū)現(xiàn)有住戶831戶，居住人口近4800人。在地理位置上，該小區(qū)位于三水區(qū)中心地段，是當(dāng)?shù)厥着邫n住宅小區(qū)。但從該小區(qū)建成以來的十多年間，該小區(qū)物業(yè)糾紛一直不斷，特別是自2008年第二任物業(yè)管理公司突然撤離以來，匯豐花園的物業(yè)糾紛持續(xù)升級，居民與物業(yè)管理公司相互指責(zé)，導(dǎo)致小區(qū)管理越管越亂、積弊叢生。這個曾在當(dāng)?shù)乇辉u論為“無論是在所處地段、小區(qū)環(huán)境還是人際相處和諧度上均在當(dāng)?shù)厥浊恢浮钡拿餍切^(qū)淪為了三水區(qū)管理水平最差的小區(qū)。

表1列出了迄今為止該小區(qū)五任物業(yè)管理公司及其與業(yè)主之間的主要糾紛情況。自2001年小區(qū)建成以來，該小區(qū)四度更換物業(yè)管理公司，其中第二任和第四任物管公司是主動撤離，第三任為業(yè)主投票更換。從媒體報道的情況來看，該小區(qū)物業(yè)糾紛的主要矛盾集中在以下幾個方面：表1匯豐花園歷任物業(yè)管理糾紛一覽表序號公司名稱經(jīng)營時間主要糾紛結(jié)果1金鑰匙物業(yè)管理有限公司2002-2006.112三水金匙物業(yè)管理有限公司2006.11-

2008.11.301.停車庫被擅自改成了出租屋或商鋪，小區(qū)空地車輛亂停亂放。2.物管費收繳率低。業(yè)主欠繳管理費，甚至逃避公共水電分?jǐn)傎M，致小區(qū)的收費率只能維持在40%。物業(yè)管理公司入不敷出，主動撤離。3三水樂萬家物業(yè)管理有限公司2009.1-

2012.41.車位管理：車位不足、車輛亂停亂放、部分業(yè)主改造自己的車庫出租;2.業(yè)主欠費，物業(yè)費0.4元/㎡。業(yè)主投票解聘物業(yè)管理公司。4佛山美家苑物業(yè)管理有限公司2012.4-

2012.71.繳費率低，只達(dá)到22%;2.物管收費標(biāo)準(zhǔn)偏高，0.7元/㎡;3.車輛管理混亂。物業(yè)管理公司虧損，主動撤離。5佛山美家苑物業(yè)管理有限公司2012.7至今物管費用從每月0.7元/平方米降低到0.55元/㎡，原物業(yè)公司美家苑被業(yè)主續(xù)聘，再次接手匯豐花園物業(yè)。經(jīng)公開招標(biāo)，前任物業(yè)再度接手。資料來源：作者根據(jù)媒體公開資料整理。（1）違規(guī)改建。2006年間，整個三水區(qū)爆發(fā)了違規(guī)改建風(fēng)潮，具體形式包括一房改多房、住宅改商用、車庫改商鋪、住宅，以及占用公共用地修（擴）建住宅花園等。在這一過程中，匯豐花園一百余戶業(yè)主將停車庫擅自改建為房屋出租，盡管時任物業(yè)管理公司進(jìn)行了勸阻和干涉，并向當(dāng)?shù)毓芾聿块T進(jìn)行了情況反映，但仍無法阻擋這股風(fēng)潮，導(dǎo)致小區(qū)真正能用于停車的車位（庫）寥寥無幾，這為日后爆發(fā)停車難問題埋下了伏筆。

（2）小區(qū)“停車難”。隨著家用轎車的快速增加，“停車難”問題迅速成為我國小區(qū)管理中的共同問題。從時間上來看，匯豐花園建成時間較早，停車位（庫）數(shù)量本來就不多，加上前述 “車庫改商鋪”等違規(guī)改建現(xiàn)象的存在，致使“停車難”問題愈演愈烈。由于小區(qū)車位不足，為解決部分業(yè)主在公共用地亂停亂放車輛問題，物業(yè)管理公司經(jīng)與居委會和國土部門協(xié)調(diào)，在小區(qū)公共用地劃定了150個車位，并以抽簽方式?jīng)Q定公共停車位的使用權(quán)，并確定未抽到停車位的車輛不得進(jìn)入小區(qū)范圍內(nèi)停放。由于小區(qū)業(yè)主及租賃戶擁有近300臺車輛，公共車位根本無法滿足需要，此舉屢次引發(fā)了糾紛。僅以2012年為例，在第四任物管公司美家苑接手小區(qū)后，至少出現(xiàn)了6次車輛堵住小區(qū)入口的事件。4月20日晚更是發(fā)生一起外來車輛強行沖卡致保安隊長被撞傷的惡性事件，當(dāng)120趕到準(zhǔn)備送他就醫(yī)時，卻被車主親友包圍[2] 。

（3）物業(yè)費標(biāo)準(zhǔn)及收繳問題。在該小區(qū)，物業(yè)費“收取難”是糾纏在物管公司和業(yè)主之間的“死結(jié)”。在我國，物業(yè)公司和業(yè)主之間的糾紛，很容易陷入“服務(wù)質(zhì)量不高→拒交或拖欠物管費→物業(yè)公司經(jīng)營困難→服務(wù)質(zhì)量下降→更多業(yè)主拒交物管費”的惡性循環(huán)。匯豐花園的情況更為突出。從第一任物業(yè)管理公司開始，物管費收繳率低便是困擾該小區(qū)物業(yè)管理公司的一大難題?？陀^而言，匯豐花園的物業(yè)管理費用定價并不高，起初物業(yè)費僅為0.4元/m2，在第一任物管公司離開后，第二任物管公司物業(yè)收費率一直維持在40%左右，直接導(dǎo)致物業(yè)管理公司經(jīng)營困難和服務(wù)質(zhì)量嚴(yán)重下滑，這也是第二任物業(yè)管理公司突然撤離的主要原因。在第三任物業(yè)管理公司樂萬家接手后，收費率一度提高到95%，到2010年物業(yè)費收費率仍有80%，但也爆出“46名業(yè)主拒交物管費成被告”和“37業(yè)主‘死磕， 法院挨家敲門”（涉及匯豐花園16名業(yè)主）等糾紛[3]，后隨著車位管理矛盾的激化，樂萬家物業(yè)管理公司退出小區(qū)管理。在第四任物業(yè)管理公司美家苑進(jìn)駐后，為提高服務(wù)質(zhì)量，在社區(qū)居委會、街道辦事處監(jiān)督下，召開了調(diào)價會議，逐戶發(fā)放選票，得到通過后將物業(yè)費上漲到0.7元/m2。但此舉遭到了部分業(yè)主的強烈反對和抵制，在該公司進(jìn)駐后的一個月內(nèi)，全小區(qū)800多住戶僅100余戶繳納物管費，繳費率僅22%，進(jìn)而導(dǎo)致該公司在管理三個月后“憤然離場”。

除去上述主要問題之外，該小區(qū)還存在無大修基金、小區(qū)居民豢養(yǎng)家禽等問題，不過或者由于矛盾暫時未集中爆發(fā)或者由于影響范圍較小，因而未引起社會關(guān)注。匯豐花園的生存狀況是我國目前物業(yè)管理的一個縮影，發(fā)生在該小區(qū)的糾紛曠日持久，每任物業(yè)管理公司與業(yè)主之間糾紛產(chǎn)生的主要原因基本相同，違規(guī)改造房屋、私搭亂建、停車位不夠?qū)е碌摹巴＼囯y”和物業(yè)管理費收繳率低等均是我國目前絕大多數(shù)居民住宅小區(qū)面臨的共同問題，因而具有很強的代表性。

二、物業(yè)管理中的政府和市場：基于比較經(jīng)濟學(xué)框架的視角（一）比較經(jīng)濟學(xué)分析框架

對于制度設(shè)計，DGLLS為代表的比較經(jīng)濟學(xué)家認(rèn)為，制度設(shè)計需要解決的基本問題是無序（Disorder）和專制（Dictatorship）。所謂無序，是描述法律和秩序都處于崩潰邊緣，社會陷入“霍布斯叢林”，即“所有人對所有人的戰(zhàn)爭”。它意味著個人的人身和財產(chǎn)面臨諸如盜竊、謀殺、搶劫、違約、侵權(quán)以及壟斷性定價等方式侵害的風(fēng)險;無序同時也意味著當(dāng)個人的利益受到侵犯時無法得到公共部門的保護，因為加害方會通過行賄、威脅等方式逃脫應(yīng)有的懲罰。專制則是描述所有社會秩序處于政府完全控制的另一種極端狀態(tài)。在這種狀態(tài)下，個人人身和財產(chǎn)利益會面臨被政府及其代理人掠奪的風(fēng)險，可能的方式包括征稅、陰謀、對私人財產(chǎn)的侵犯以及基于自身利益實施管制等。

在此基礎(chǔ)上，前述五位比較經(jīng)濟學(xué)家提出了制度可能性邊界（Institutional Possibility Frontier，簡稱為IPF）的概念（如圖1）。橫軸表明因政府介入程度增加帶來的社會損失，縱軸表明因無序造成的社會損失。制度可能性邊界是一條曲線，表明減少無序的水平的同時會增加專制為代價。IPF曲線上的點衡量一個經(jīng)濟體或一個經(jīng)濟單位的所有制度選擇的可能性，同時他們也提出，對于一種商業(yè)活動的控制大致存在四種控制戰(zhàn)略，即：私人秩序、獨立法官、監(jiān)管型政府和國家化。它們依國家權(quán)力的介入程度由小至大排序。在政府介入程度不斷增加的過程中，對商業(yè)行為中的無序狀態(tài)的控制的效果逐漸增強，不斷減少由于無序而產(chǎn)生的社會損失，但政府介入本身是需要付出成本的，反過來也會增加政府介入而產(chǎn)生的社會損失[4]。

圖1制度可能性邊界（IPF）

利用上述比較經(jīng)濟學(xué)的研究框架對我國目前的物業(yè)管理進(jìn)行分析。參照制度可能性邊界，本文用圖2描述我國物業(yè)管理的制度安排。

圖2物業(yè)管理的制度可能性邊界

與比較經(jīng)濟學(xué)中的IPF曲線相同，橫軸描述政府介入需要花費的成本，縱軸描述無序的代價，圖2中IPF的曲線為物業(yè)管理的制度可能性邊緣。曲線上的各點描述具體的管理方式。在我國住房市場化改革之前，針對居民提供的物業(yè)管理服務(wù)主要由房屋所有權(quán)單位或者房管部門組建的房管所來提供[5]， 對于這種類物業(yè)管理，在圖2中用A點來描述，表示一種極端情況，用來描述政府介入程度最強的一種物業(yè)管理模式。這種情況下：（1）事實上沒有業(yè)主概念，居民對房屋只有使用權(quán)而沒有產(chǎn)權(quán)，住房分配按等級秩序而非市場原則安排，住戶無需付費或支付較低對價（如租金）;（2）相應(yīng)的物業(yè)管理服務(wù)實際上是公共品或準(zhǔn)公共品，具有福利性質(zhì)，物業(yè)管理服務(wù)職能（如綠化、安保和保潔等）溶于政府部門、企事業(yè)單位日常管理之中，由專門部門負(fù)責(zé)，住戶無需或僅需支付少量費用;（3）居住環(huán)境屬于熟人社會，出現(xiàn)糾紛可以通過聲譽機制、鄰里協(xié)調(diào)或所在工作單位行政調(diào)解等方式解決，使得“團體懲罰”成為可能[6]。

圖2中D點描述另外一種極端情況，描述政府基本不介入居民物業(yè)管理，業(yè)主居住環(huán)境無物業(yè)管理機構(gòu)，相應(yīng)的物業(yè)服務(wù)主要由業(yè)主自身、公共機構(gòu)（如市政管理機構(gòu)）提供。這種形式在農(nóng)村、城鎮(zhèn)（市）中部分開放式住宅以及“城中村”中大量存在。這種情況下，居民盡管無需或僅需繳納少量費用，但也未獲得除市政管理提供的基礎(chǔ)性公共服務(wù)外的其他服務(wù)，對于盜竊、搶劫等安全性問題主要通過自身途徑來防范，陷入“霍布斯叢林”，因而仍將其稱為“私人秩序”。對于封閉式小區(qū)的管理，如果有物業(yè)管理公司但如果無法有效發(fā)揮作用也可納入此列。

圖2中B和C點代表兩種中間形態(tài)。C點描述市場化物業(yè)管理，業(yè)主通過與物業(yè)管理公司簽訂管理協(xié)議并由該公司提供物業(yè)服務(wù)。這種情況下：（1）住宅通過市場化方式獲得，業(yè)主通過支付對價的方式獲得房屋產(chǎn)權(quán);（2）物業(yè)管理公司通過市場化方式遴選，主要由業(yè)主委員會通過公開招標(biāo)的形式選任，管理機構(gòu)與業(yè)主之間不存在行政上的隸屬關(guān)系;（3）所有的物業(yè)服務(wù)通過契約的方式委托物業(yè)管理公司提供，物業(yè)管理公司聘請相應(yīng)人員負(fù)責(zé)小區(qū)所有的物業(yè)管理;（4）所有業(yè)主通過繳納物業(yè)費的形式獲取服務(wù)，除部分特約項目外，業(yè)主享受均等化服務(wù);（5）政府不直接介入物業(yè)管理，但業(yè)主委員會應(yīng)當(dāng)接受物業(yè)所在地的區(qū)、縣人民政府房地產(chǎn)行政主管部門或者街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的指導(dǎo)。業(yè)主之間不存在工作關(guān)系，是熟悉的陌生人，“聲譽機制”、鄰里關(guān)系無法有效發(fā)揮作用，如果出現(xiàn)糾紛無法通過行政方式加以解決。

B點描述部分企事業(yè)單位、政府部門自建或集資修建生活小區(qū)的物業(yè)管理。這種情況下：（1）住宅主要是通過市場化或半市場化而不再是單純根據(jù)內(nèi)部等級原則獲得，所有居民均是業(yè)主，通過支付對價的方式取得房產(chǎn);（2）這類小區(qū)的物業(yè)管理形式多樣化。部分采用市場化方式運作，部分是將本單位的后勤部門改制成獨立核算、有償服務(wù)的物業(yè)服務(wù)企業(yè)進(jìn)行運作，但是服務(wù)管理的對象仍然以本單位職工和本單位房屋為主，一般不對外拓展業(yè)務(wù)、接管樓盤;（3）這類小區(qū)居民較為集中，為本單位職工或家屬，是“陌生的熟悉人”，是熟人社會。盡管其中出現(xiàn)的各類糾紛，無法再完全通過行政方式解決，但行政手段仍可有限地發(fā)揮作用。

從D移動到A點，可以看做是政府和市場相互替代的過程，政府對于物業(yè)管理的介入程度不斷加強，這個過程中對無序的控制能力和糾紛的解決能力逐步加強，但同時也意味著政府的投入不斷增加。在D點上，政府投入較少，居民獲得的物業(yè)服務(wù)主要依賴于政府或社區(qū)提供的基礎(chǔ)性公共服務(wù)，個人需要投入較高成本以預(yù)防如盜竊、搶劫等違法行為以及居住環(huán)境的無序?qū)ι羁赡墚a(chǎn)生的影響。在A點上，政府對居民物業(yè)服務(wù)的介入較深，相應(yīng)的投入較多，特殊情況下，政府需要撥付專門的經(jīng)費、配備專門人員為居民提供服務(wù)。圖2中向下傾斜的45°直線代表社會為控制無序和專制的總損失，它與IPF的切點為均衡點，代表物業(yè)管理的有效制度選擇。

（二）物業(yè)管理中的政府與市場：替代還是互補？

匯豐花園物業(yè)管理糾紛事件凸顯了法律在市場化物業(yè)管理中的缺位，特別是當(dāng)前執(zhí)法體系對物業(yè)管理的支持力度不夠，為物業(yè)管理公司和業(yè)主之間矛盾的爆發(fā)埋下了伏筆。從1998年以來，隨著我國房地產(chǎn)市場的快速發(fā)展，大量物業(yè)企業(yè)設(shè)立，特別是1994-2004年是我國物業(yè)管理發(fā)展最快的時期，我國絕大多數(shù)居民住宅小區(qū)的物業(yè)管理迅速完成了從行政化到市場化的過渡，即從圖2中A點移動到了C點，政府逐漸退出物業(yè)管理，市場機制發(fā)揮的作用相應(yīng)增加，絕大多數(shù)的管理服務(wù)責(zé)任從政府手中移交到了物業(yè)管理企業(yè)。

對于私搭亂建，我國多部法律和行政法規(guī)均做了禁止性規(guī)定。對于私搭亂建，我國《城市規(guī)劃法》、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《住宅室內(nèi)裝飾裝修管理辦法》、《物權(quán)法》和《物業(yè)管理條例》等均做出了規(guī)定。如《城市規(guī)劃法》第40 條明確規(guī)定：“在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者違反建設(shè)工程規(guī)劃許可證件的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)，嚴(yán)重影響城市規(guī)劃的，由縣級以上地方人民政府城市規(guī)劃行政主管部門責(zé)令停止建設(shè)，限期拆除或者沒收違法建筑物或者其他設(shè)施?！薄段飿I(yè)管理條例》第46條規(guī)定：“對物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)違反有關(guān)治安、環(huán)保、物業(yè)裝飾裝修和使用等方面法律、法規(guī)規(guī)定的行為，物業(yè)服務(wù)企業(yè)應(yīng)當(dāng)制止，并及時向有關(guān)行政管理部門報告。有關(guān)行政管理部門在接到物業(yè)服務(wù)企業(yè)的報告后，應(yīng)當(dāng)依法對違法行為予以制止或者依法處理?！钡F(xiàn)實生活中，居民小區(qū)私搭亂建現(xiàn)象屢禁不絕，特別是一些社會知名人士對房屋的肆意改造，使得該現(xiàn)象迅速成為社會輿論關(guān)注的焦點問題。究其原因是執(zhí)法權(quán)力配置的分散。從目前的情況來看，對于私搭亂建的執(zhí)法涉及到建設(shè)和規(guī)劃部門、城管監(jiān)察部門、業(yè)委會、業(yè)主和物業(yè)管理公司等多個主體，其中建設(shè)和規(guī)劃部門有管理權(quán)而無執(zhí)法權(quán)，業(yè)主委員會和物業(yè)管理公司有勸阻義務(wù)但無任何強制能力，城管監(jiān)察部門有執(zhí)法權(quán)但無法及時發(fā)現(xiàn)，而且如果得不到業(yè)主和物管公司的配合，如何查定私搭違建也是一件困難的事情 。正因為如此，我國房屋的私搭亂建處于“四不管”狀態(tài)，即： 鄰居不愿管、物業(yè)不敢管、建設(shè)和規(guī)劃部門無法管和城管管不好的狀態(tài)[7]。另一個重要原因是現(xiàn)行物業(yè)管理模式模糊了公共服務(wù)與物業(yè)服務(wù)的邊界，物業(yè)服務(wù)包含了大量政府應(yīng)提供的公共服務(wù)內(nèi)容，如秩序維護、消防安全、供水供電供暖以及車輛管理等[8]。這一方面部分地免除了政府應(yīng)該提供的公共服務(wù)，另一方面也為政府執(zhí)法制造了障礙。物業(yè)管理公司沒有權(quán)力，也沒有有效的辦法對私搭亂建行為加以阻止，而且，違章建搭的業(yè)主通常會以威脅、拒交物業(yè)費等方式向物業(yè)管理公司施加壓力。但私搭亂建如果無法做到“早發(fā)現(xiàn)、早制止”，極容易出現(xiàn)群體效應(yīng)，進(jìn)而使得小區(qū)秩序失去控制。為解決這個問題，我國多地采用“聯(lián)合執(zhí)法、集中治理”的方式加以整頓，由地方政府組成臨時治理小組，組織包括城市管理、國土、建設(shè)和規(guī)劃、公安乃至供電供水等部門在一定期限內(nèi)對特定領(lǐng)域內(nèi)的私搭亂建行為進(jìn)行集中整治。這可能會在短時期內(nèi)取得明顯的效果，但無法保持這項工作的長期性，一旦治理活動結(jié)束，私搭亂建現(xiàn)象又會重新抬頭。

業(yè)主拒交而導(dǎo)致物業(yè)費收繳率低下的問題，不僅凸顯了業(yè)主的無奈，也凸顯了物業(yè)管理公司的無奈。在當(dāng)下，業(yè)主維權(quán)還需要走過漫長的探索之路。業(yè)主從購買房屋到居住的整個過程中，可能遭遇到的矛盾重重。其中，不僅包括業(yè)主與物業(yè)管理公司之間直接的對抗，也包括業(yè)主與業(yè)主之間的鄰里糾紛，還包括由開發(fā)商遺留下來的如房屋質(zhì)量問題、房屋面積縮水等矛盾引發(fā)的糾紛[9]。對于絕大多數(shù)業(yè)主來說，住房是其擁有的最大的一項資產(chǎn)，許多人需要窮其本人乃至親友的積蓄才能支付房產(chǎn)的首付，從而背上了沉重的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)，因此房屋對業(yè)主而言其意義重大。但當(dāng)他們的利益受到侵犯時，法律賦予他們維護自身權(quán)益的手段少、維權(quán)成本高。當(dāng)他們利益受損失，業(yè)主寧愿采取信訪、拉橫幅、站馬路等成本較低的方式而非訴訟的方式來解決糾紛。因此，當(dāng)他們感覺到物業(yè)管理公司提供的服務(wù)沒有達(dá)到自己的預(yù)期時，選擇拒交物業(yè)費也自然成了他們本能和最后的選擇。他們認(rèn)為這是對抗物業(yè)管理公司服務(wù)差的最有效手段。另一方面，物管公司也存在“治理難”的問題。物業(yè)費是維持經(jīng)營的最重要的收入來源，在行業(yè)員工平均工資明顯低于全國社會平均工資水平的情況下，多數(shù)獨立的物業(yè)管理公司僅能保持微利，即便是采取一體化管理方式的小區(qū)，物管服務(wù)也只被房產(chǎn)開發(fā)商主要作為一種營銷手段而存在，是無法為公司貢獻(xiàn)利潤的“雞肋”。對于業(yè)主拖欠或拒交物業(yè)費的行為，除可通過訴訟途徑之外，我國相關(guān)法律法規(guī)并未提供其他有效的救濟途徑。當(dāng)物業(yè)管理公司遭遇業(yè)主拒交物業(yè)費時，通常會采取視而不見、打折乃至免收部分物業(yè)費的方式進(jìn)行妥協(xié)。而委曲求全的后果可能會導(dǎo)致其他業(yè)主認(rèn)為自己受到“不公正”的待遇，進(jìn)而導(dǎo)致拒繳或拖欠物業(yè)管理費用行為進(jìn)一步蔓延。

在本文選取的案例中，一方面物業(yè)管理公司表達(dá)了提供良好服務(wù)的誠意，以第四任物管公司美家苑為例，在公司進(jìn)駐的第一個月即投入40余萬元用于改善小區(qū)公共設(shè)施，但由于業(yè)主的抵制導(dǎo)致其經(jīng)營三個月后離開;另一方面業(yè)主也存在對建立良好小區(qū)環(huán)境的強烈期盼。但由于我國目前的法律體系對物業(yè)管理和業(yè)主支持力度不夠，所產(chǎn)生的歷史遺留問題成為了橫亙在物業(yè)公司和小區(qū)居民之間的藩籬。

三、市民資本、信任與物業(yè)管理：從囚徒困境走向合作共贏（一） 市民資本、信任與合作

如果將政府視為通用治理機制的提供者，那么法律作為一種正式制度，就應(yīng)當(dāng)為解決市場和組織中的合作問題提供一套具有可預(yù)見性和可信賴性的制度安排。但通常情況下，法律是不完備的，法律本身的發(fā)展具有靜態(tài)的相對“點狀完備性”和動態(tài)的“不完備性”，即法律在制定時具有相對的完備性，但隨著形式的變更，在進(jìn)入下一次修正前，必然會呈現(xiàn)出某種程度的不完備性[10][11]。特別是在遵循大陸法系傳統(tǒng)的國家中，成文立法通常會保持相對穩(wěn)定性，無法跟隨現(xiàn)實的變化而及時進(jìn)行調(diào)整。而且，制度本身不會自動發(fā)揮作用，只有在一個社會對規(guī)則能夠建立共同的認(rèn)知，該項規(guī)則才能被有效執(zhí)行和遵守。因此，除去正式制度框架之外，非正式制度對于一種商業(yè)活動的順利進(jìn)行而言至關(guān)重要。

在DGLLS分析框架中，他們認(rèn)為不同國家或社會中IPF的形狀和位置有很大的差異。IPF的形狀主要取決于政府控制與市場機制的相對效率，如果政府控制效率較高，允許更大的政府控制力度，那么意味著IPF較為陡峭，反之，如果市場機制效率較高，則IPF較為平坦。IPF的位置反映了國家或社會中的市民資本（Civic Capital）水平。這種資本水平越高，其內(nèi)部成員進(jìn)行合作的可能性就越大，IPF曲線越接近原點，社會總損失越小，因而相應(yīng)的最優(yōu)選擇越靠近原點。

這里，市民資本是指“在一項有價值的社會性的活動中，那些有助于克服搭便車問題的穩(wěn)定的、共享的信念和價值觀。”[12]它與社會資本是一對既有聯(lián)系又相區(qū)別的概念：（1）市民資本發(fā)生在對社會有積極意義的活動中， 排除了如團伙、幫派、腐敗等對社會有害活動形成的消極因素;（2）與社會資本過于寬泛、模糊的概念不同，市民資本特指一個群體中所具有的共同信念和價值觀，是父輩或社會（區(qū)）其他成員將一套價值觀和信念灌輸或潛移默化地對個體施加的影響;（3）市民資本是資本概念，與物質(zhì)資本和人力資本概念類似，市民資本的建立需要投資，不過投資主體不是個體而是社會性的，在特殊情況下，市民資本投資是指父輩將合作觀念傳遞給子女所花費的資源[13]。只有當(dāng)一套價值觀和信念被社會（區(qū)）所接受并形成共同的行為準(zhǔn)則時，才會形成市民資本。在合作觀念較強的社會（區(qū)）中市民資本積累較多。與此相反，當(dāng)這些共同的價值觀和信念因被退化而導(dǎo)致合作崩潰時，表示市民資本被減弱。

在現(xiàn)有經(jīng)濟學(xué)理論中，對于市民資本的形成有不同看法。Tabellini [12]建立了一個由合作觀念形成的家庭傳承模型，認(rèn)為在家庭教育中，父母會根據(jù)他們自己的生活經(jīng)驗，將認(rèn)為有價值的觀念灌輸給自己的下一代。一旦有更多的人傾向于合作，那么合作產(chǎn)生的收益會增加，這反過來又會促使人們合作的范圍擴大。在這種情況下，父輩們會更容易將信任、合作等于社會有益的觀念傳遞給下一代。但如果人們發(fā)現(xiàn)合作的好處不夠大或者合作會給自己帶來損失，人們便不再彼此信任，其結(jié)果是合作的意愿降低和合作的范圍縮小。Aghion、Algan、Cahuc和 Shleifer[14]分析了市民資本與國家管制之間的關(guān)系，認(rèn)為它們存在替代關(guān)系，如果一個國家市民資本水平越高，人們越會注意自己的行為可能對他人和社會產(chǎn)生的負(fù)面影響，因而對政府管制的需要便會減弱;反之，如果一個國家中信任缺失，就更加需要政府的介入。Guiso、Sapienza和Zingales[11]分析了文化代際傳承和社會化與市民資本的形成。在文化代際傳承模型中，他們指出，子女會從父輩那里吸取經(jīng)驗，在真實世界中檢驗后再有選擇地傳遞給下一代;在這個過程中，父輩為保護自己及下一代不受傷害，會將那些不合作的觀念采用各種方式進(jìn)一步加強，在某些場合個人甚至?xí)w現(xiàn)出一定的侵略性，此時表現(xiàn)為市民資本的流失。同時，在社會交往中，當(dāng)一個人從高信任度的環(huán)境流動到低信任度環(huán)境中時，他很快會發(fā)現(xiàn)保持對他人的高信任度會付出很高的成本，進(jìn)而會降低他的信任標(biāo)準(zhǔn);與此相反，當(dāng)一個人從低信任度環(huán)境中轉(zhuǎn)移到高信任度的環(huán)境中時，則需要相對較長時間才能意識到不信任而錯失的交易良機。

在物業(yè)管理中，除去少量特約服務(wù)外，所有業(yè)主均需要付費并獲得均等化服務(wù)，物業(yè)管理公司無法有效地將未付費業(yè)主排斥在提供的服務(wù)之外，換言之，物業(yè)管理公司所提供的基礎(chǔ)性服務(wù)，如安保、綠化等服務(wù)，具有公共產(chǎn)品的屬性，不具有排他性和競爭性。在任何時候，只要一個人無法被排除在分享他人努力所帶來的利益之外，就沒有動力為共同的利益做貢獻(xiàn)，而只會采取機會主義行為選擇“搭便車”，而當(dāng)所有參與人都選擇“搭便車”時，則不會形成共同利益。這項商業(yè)活動會陷入“囚徒困境”。而且，在一個共同居住的小區(qū)環(huán)境內(nèi)，居民的信任會顯著受到其他居住在同一小區(qū)居民的影響，即存在顯著的“同群效應(yīng)”[15]。此時，由于信任的缺失導(dǎo)致需要花費更多精力來排解人際沖突，物業(yè)管理公司質(zhì)量下滑，此時物業(yè)管理的總成本曲線將往外移動（如圖3所示），從L0移動到L1，物業(yè)管理的制度可能性邊緣從IPF0外移到IPF1，在新的均衡點B處，所有居民的福利將下降。

圖3市民資本與制度可能性邊界

（二）信任缺失下的物業(yè)管理

通過本文選取的案例，我們可以清楚地看到市民資本在物業(yè)管理中的重要性。車位不夠、消防設(shè)施不健全、電梯老化和專項維修基金不足（或無專項維修基金）等問題，在我國當(dāng)前居民商品住宅小區(qū)管理中具有普遍性。通過剖析匯豐花園小區(qū)曠日持久的物業(yè)管理糾紛，不難發(fā)現(xiàn)，由于市民資本的缺乏，導(dǎo)致該小區(qū)居民對自身責(zé)任認(rèn)識不清以及對居住小區(qū)共同治理事項參與度不足。

首先是該小區(qū)消防設(shè)施配備不足和維護不善問題。我國財政部和住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部（原建設(shè)部）先后聯(lián)合頒布了《住宅共用部位共用設(shè)施設(shè)備維修基金管理辦法 》（1998年）和《住宅專項維修資金管理辦法》（2008年）。文件中對住宅共用部位和共用設(shè)施設(shè)備的具體內(nèi)容我國2008年《住宅專項維修資金管理辦法》第3條明確指出，住宅共用部位是指：“根據(jù)法律、法規(guī)和房屋買賣合同，由單幢住宅內(nèi)業(yè)主或者單幢住宅內(nèi)業(yè)主及與之結(jié)構(gòu)相連的非住宅業(yè)主共有的部位，一般包括：住宅的基礎(chǔ)、承重墻體、柱、梁、樓板、屋頂以及戶外的墻面、門廳、樓梯間、走廊通道等?！惫灿迷O(shè)施設(shè)備是指：“根據(jù)法律、法規(guī)和房屋買賣合同，由住宅業(yè)主或者住宅業(yè)主及有關(guān)非住宅業(yè)主共有的附屬設(shè)施設(shè)備，一般包括電梯、天線、照明、消防設(shè)施、綠地、道路、路燈、溝渠、池、井、非經(jīng)營性車場車庫、公益性文體設(shè)施和共用設(shè)施設(shè)備使用的房屋等。”、保修期滿后的維修和更新、改造的資金的籌集和使用均進(jìn)行了明確的規(guī)定。我國2008年《住宅專項維修資金管理辦法》以下簡稱《辦法》確定了以業(yè)主大會是專項維修資金管理機構(gòu)。對于專項維修資金管理的原則，該《辦法》第4條規(guī)定：“專項維修資金管理實行專戶存儲、專款專用、所有權(quán)人決策、政府監(jiān)督的原則?！备鶕?jù)該《辦法》，專項維修資金包括首期資金與補充資金，該《辦法》第7條第1款規(guī)定：“商品住宅的業(yè)主、非住宅的業(yè)主按照所擁有物業(yè)的建筑面積交存住宅專項維修資金，每平方米建筑面積交存首期住宅專項維修資金的數(shù)額為當(dāng)?shù)刈≌ㄖ惭b工程每平方米造價的5%至8%?！钡?7條規(guī)定：“業(yè)主分戶賬面住宅專項維修資金余額不足首期交存額30%的，應(yīng)當(dāng)及時續(xù)交?！蓖瑫r，該辦法第13條規(guī)定：“未按本辦法規(guī)定交存首期住宅專項維修資金的，開發(fā)建設(shè)單位或者公有住房售房單位不得將房屋交付購買人?！睆姆山嵌葋碚f，小區(qū)消防設(shè)施屬于典型的共用設(shè)備設(shè)施，消防設(shè)施的提供和改善應(yīng)該由業(yè)主大會決議，由業(yè)主委員會負(fù)責(zé)并委托物業(yè)管理公司具體執(zhí)行，資金應(yīng)主要來源于專項維修資金，其籌措和使用應(yīng)由業(yè)主大會而非物業(yè)管理公司負(fù)責(zé)。換言之，當(dāng)因?qū)ｍ椌S修資金不足而導(dǎo)致小區(qū)管理服務(wù)出現(xiàn)問題時，所有業(yè)主均有責(zé)任和義務(wù)加以協(xié)商解決。由于歷史的原因，該小區(qū)沒有建立專項維修基金，這是由原房屋開發(fā)商造成的，消防設(shè)備維護不善也主要是由于專項維修資金缺乏造成的，因此如何有效建立專項維修資金是該小區(qū)業(yè)主大會應(yīng)該解決的重點問題。但遺憾的是，在媒體公開報道的材料中，沒有發(fā)現(xiàn)業(yè)主委員會和業(yè)主為該問題而付出努力尋求解決之道，而是一味地指責(zé)物業(yè)管理公司管理不善，并采用過激的手段與物業(yè)管理公司對抗[16]。

接下來是“停車難”問題。該小區(qū)建成時間較長，同期居民生活水平增長較快，家用車輛迅速增加而導(dǎo)致停車位不足。盡管業(yè)主委員會、物業(yè)管理公司和政府部門在一定程度上有義務(wù)協(xié)同解決該問題，為居民生活提供便利，但從服務(wù)性質(zhì)上來看，車輛停放屬于私人物品范疇，具有排他性和競爭性。該項服務(wù)的提供應(yīng)由車主自己或通過業(yè)主委員會與物業(yè)管理公司簽訂單獨的管理服務(wù)協(xié)議。當(dāng)停車位不足時車主自行解決。將車輛停入小區(qū)絕非業(yè)主固有的權(quán)利，也不是物業(yè)管理公司的法定責(zé)任。而且，該小區(qū)也存在部分業(yè)主擅自將車庫改建為出租房而額外占用車位的情況，但卻反過來指責(zé)物業(yè)管理公司服務(wù)質(zhì)量差和業(yè)主委員會不負(fù)責(zé)任?？梢?，在私人利益和公共利益的權(quán)衡過程中，該小區(qū)的居民選擇了放大自己的利益訴求，將個人利益放在了首位，部分情況下甚至不惜損害公共利益來實現(xiàn)個人利益;在個人責(zé)任和社會責(zé)任之間，居民選擇了降低個人責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)，而將因此引發(fā)沖突的責(zé)任推卸給物業(yè)管理公司和業(yè)主委員會，他們自身的行為對矛盾的產(chǎn)生和激化起到了推波助瀾的作用。

最后是居民對小區(qū)共同治理事項參與度不足和信任缺乏問題。業(yè)主大會和業(yè)主委員會是小區(qū)治理的重要主體，代表和維護全體業(yè)主的利益，業(yè)主大會或者業(yè)主委員會的決定，對全體業(yè)主具有約束力。同時，業(yè)主大會也是業(yè)主表達(dá)意見、維護自身權(quán)益的重要形式。但在當(dāng)前，我國多數(shù)小區(qū)的業(yè)主對成立業(yè)委會和參加業(yè)主委員會日常工作及活動的積極性低、參與意愿不高、參與率低，導(dǎo)致在現(xiàn)實生活中，業(yè)主委員會被基層（ 準(zhǔn)） 政府組織、少數(shù)精英業(yè)主乃至物業(yè)公司等控制，甚至在某些小區(qū)中出現(xiàn)了業(yè)主精英為謀求私利而與物業(yè)公司等勾結(jié)，損害大多數(shù)業(yè)主利益的現(xiàn)象[17]。匯豐花園小區(qū)的情況同樣如此。從時間上來看，該小區(qū)建成于2001年，當(dāng)時我國《物權(quán)法》和《物業(yè)管理條例》并未出臺，成為當(dāng)?shù)赝ㄟ^成立業(yè)主委員會實行自治的先行試驗者，但此舉不僅沒有為小區(qū)帶來業(yè)主自治下良好的小區(qū)管理環(huán)境，反而逐步演變成業(yè)主、物管、業(yè)委會三方相互指責(zé)、互不信任的結(jié)局。其表現(xiàn)包括：（1）居民對共同事項治理參與度不足，在多次表決重大事件時出現(xiàn)了投票不足的情況。以最近一次的物業(yè)管理公司票選為例，在該次投票中，匯豐花園共有業(yè)主831戶，收回選票數(shù)429張，其中棄權(quán)票73張，反對票40張。換言之，相當(dāng)一部分業(yè)主對此次投票進(jìn)行了“冷處理”;（2）對業(yè)主委員會不信任。例如，在2012年小區(qū)新一屆業(yè)主委員會通過選舉成立并通過投票遴選新的物業(yè)管理公司后，面對物業(yè)管理費的提高，部分業(yè)主立即開始質(zhì)疑新一屆業(yè)委會當(dāng)選的正當(dāng)性，懷疑業(yè)委會成員從物業(yè)公司獲得回扣，也有部分業(yè)主懷疑業(yè)主委員會與物業(yè)公司相互勾結(jié)、暗箱操作，擅自提高物業(yè)管理費[18]。在這種情況下，一旦出現(xiàn)無法滿足部分業(yè)主需要的情況，極易引發(fā)糾紛。

上述問題的存在，凸顯了我國小區(qū)物業(yè)管理中市民資本和信任關(guān)系的培育不足，特別是居民對于自身責(zé)任義務(wù)認(rèn)識不清、對集體決策事項漠不關(guān)心以及“搭便車”心理的客觀存在，在很多場合下誘發(fā)了物業(yè)管理糾紛。

四、結(jié)論與啟示由于人口居住的高度密集性，我國的物業(yè)管理注定要走一條漫長的發(fā)展之路。在人民生活水平快速提高而引致對生活質(zhì)量有更高追求時，物業(yè)管理糾紛已經(jīng)成為影響居民生活安全和質(zhì)量的重要因素。本文認(rèn)為：（1）我國居民小區(qū)物業(yè)管理服務(wù)從行政化過渡到市場化的過程太快，政府對業(yè)主和物業(yè)管理公司的法律支持不足，加之相關(guān)法律設(shè)置中出現(xiàn)的權(quán)力配置分散、責(zé)任承擔(dān)的問題，導(dǎo)致出現(xiàn)業(yè)主“維權(quán)難”和物業(yè)管理公司“治理難”的雙重困難局面;（2）在小區(qū)這個匿名社會中，市民資本的匱乏導(dǎo)致小區(qū)業(yè)主對自身責(zé)任和義務(wù)理解不清，對物業(yè)管理公司和業(yè)主委員會缺乏信任，進(jìn)而導(dǎo)致對公共事項決策參與度不足，這是當(dāng)前我國小區(qū)物業(yè)管理糾紛頻發(fā)的另一個重要原因。

因此，為改善我國目前的物業(yè)管理性，需要加大包含立法和執(zhí)法在內(nèi)的法律體系對物業(yè)管理的支持力度，建議主要從以下幾個方面進(jìn)行完善。

（一）對物業(yè)用途變更和物業(yè)管理中產(chǎn)生的違法違規(guī)行為及其處理進(jìn)行明確規(guī)定

對此，我國《物權(quán)法》第77條和83條有總括性規(guī)定我國《物權(quán)法》第77條規(guī)定：“業(yè)主不得違反法律、法規(guī)以及管理規(guī)約，將住宅改變?yōu)榻?jīng)營性用房。業(yè)主將住宅改變?yōu)榻?jīng)營性用房的，除遵守法律、法規(guī)以及管理規(guī)約外，應(yīng)當(dāng)經(jīng)有利害關(guān)系的業(yè)主同意?！钡?3條規(guī)定：“業(yè)主應(yīng)當(dāng)遵守法律、法規(guī)以及管理規(guī)約。業(yè)主大會和業(yè)主委員會，對任意棄置垃圾、排放污染物或者噪聲、違反規(guī)定飼養(yǎng)動物、違章搭建、侵占通道、拒付物業(yè)費等損害他人合法權(quán)益的行為，有權(quán)依照法律、法規(guī)以及管理規(guī)約，要求行為人停止侵害、消除危險、排除妨害、賠償損失。業(yè)主對侵害自己合法權(quán)益的行為，可以依法向人民法院提起訴訟?！保段飿I(yè)管理條例》也在第六章中列出了各類違法行為的法律責(zé)任。本文認(rèn)為，我國目前的相關(guān)規(guī)定過于簡略，對業(yè)主違規(guī)改（擴）建行為、日常生活中侵害小區(qū)公共利益和損害居住環(huán)境行為的約束力有限，應(yīng)對《物權(quán)法》第77條和83條進(jìn)一步解釋。首先，涵蓋的范圍過窄?！段餀?quán)法》77條僅規(guī)定了業(yè)主將住宅改變?yōu)榻?jīng)營性用房應(yīng)遵守的基本原則，未考慮業(yè)主對同樣為其所有的車庫（車位）進(jìn)行改建或改變用途的情形。其次，該法第77條對于業(yè)主改變房產(chǎn)用途應(yīng)遵循的法律和法規(guī)缺乏明確指引?！段餀?quán)法》是保護居民財產(chǎn)、規(guī)范居民財產(chǎn)處分的基本法律，與物業(yè)管理相關(guān)的法律法規(guī)均需以此為基礎(chǔ)，在業(yè)主需要改變房產(chǎn)用途時，需要依據(jù)其他何種法律法規(guī)？應(yīng)向哪個（些）部門提出申請？應(yīng)該經(jīng)過哪些程序？該條規(guī)定均沒有給出明確的回答。第三，對違法違規(guī)行為處理的救濟力度及界線不明確。對于侵害他人利益和公共利益的違法違規(guī)行為，我國《物權(quán)法》僅規(guī)定了業(yè)主大會、業(yè)主委員會和業(yè)主三類主體可以采取民事救濟手段。但在現(xiàn)實生活中，當(dāng)切身利益沒有受到侵害時，無論是業(yè)主委員會成員或是業(yè)主，均沒有動機對物業(yè)管理中的違法違規(guī)行為予以制止，對小區(qū)的公共管理實務(wù)傾向于采取“理性”的冷漠態(tài)度，這也是諸多物業(yè)管理糾紛無法被遏制從而逾演逾烈的一個重要原因，進(jìn)而造成了物業(yè)管理公司“治理難”的局面。因此，建議從兩大方面著手，一是加強發(fā)揮物業(yè)管理公司的作用，將《物權(quán)法》第83條修改為“……業(yè)主大會、業(yè)主委員會和物業(yè)管理公司，對任意棄置垃圾、排放污染物或者噪聲、違反規(guī)定飼養(yǎng)動物、違章搭建、侵占通道、拒付物業(yè)費等損害他人合法權(quán)益的行為，有權(quán)依照法律、法規(guī)以及管理規(guī)約，要求行為人停止侵害、消除危險、排除妨害、賠償損失……”二是加大對公共管理資源的利用力度，充分發(fā)揮地方城市管理部門在解決小區(qū)糾紛中的作用，建立日常治理機制，及時有效制止私搭亂建、違規(guī)裝修和亂停亂放等行為。

（二）加強對小區(qū)物業(yè)維修資金籌集和使用的立法支持

專項維修資金是小區(qū)維護物業(yè)管理正常的基礎(chǔ)，其重要性毋容置疑?？陀^而言，我國的相關(guān)立法活動對此給予了足夠重視。除《物權(quán)法》和《物業(yè)管理條例》之外，財政部和原建設(shè)部分別于1998年和2007年專門聯(lián)合出臺了與住宅專項維修資金管理有關(guān)的管理辦法，對專項維修資金的交存、使用和監(jiān)督等進(jìn)行了詳盡規(guī)定。

但由于客觀情況的復(fù)雜性，導(dǎo)致了我國的物業(yè)管理中仍存在專項維修資金“籌集難”及“使用難”的問題。其中“籌集難”現(xiàn)象的一個表現(xiàn)是仍有部分小區(qū)未繳存首期專項維修資金，本文選取的案例就是如此;另一個表現(xiàn)是大量的小區(qū)管理出現(xiàn)后續(xù)資金收取難、續(xù)籌規(guī)定過于簡單的情況。2007年出臺的《住宅專項維修資金管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）第17條第1款規(guī)定“業(yè)主分戶賬面住宅專項維修資金余額不足首期交存額30%的，應(yīng)當(dāng)及時續(xù)交”，如此簡單的規(guī)定在實際操作過程中就會衍生出續(xù)籌主體不明確、程序及方法莫衷一是等問題。這正是導(dǎo)致物業(yè)服務(wù)質(zhì)量下降、物業(yè)管理糾紛頻出的重要原因。因此需要在立法層面上進(jìn)一步加大支持力度。一方面，應(yīng)本著保護業(yè)主利益的原則，加強對后續(xù)專項維修資金籌集方案的立法保護力度，建議在該《管理辦法》第17條第1款增加有關(guān)后續(xù)資金籌集的組織主體、籌集方法、程序的規(guī)定，提高依法籌集后續(xù)資金的可操作性;將第2款修改為“……成立業(yè)主大會的，續(xù)交方案由業(yè)主大會決定，并報物業(yè)所在地直轄市、市、縣人民政府財政部門或者建設(shè)（房地產(chǎn)）主管部門同意”;同時，為加強續(xù)交方案的約束力，在第17條中增加一款“續(xù)交方案對所有業(yè)主具有約束力”，并在法律責(zé)任部分增加相應(yīng)的內(nèi)容;另一方面，可以鼓勵物業(yè)服務(wù)企業(yè)加強運營，通過經(jīng)營所得補充專項維修資金。另外，關(guān)于專項維修資金“使用難”問題，主要表現(xiàn)為保修期內(nèi)資金“啟用難”及保修期外資金“支取難”兩方面。首先，在保修期內(nèi)，根據(jù)《物業(yè)管理條例》第31條和《管理辦法》第2條、第18條的規(guī)定，建設(shè)單位在保修期限及保修范圍內(nèi)對物業(yè)承擔(dān)保修責(zé)任，專項維修資金只能用于保修期滿后的維修和更新、改造，但同時根據(jù)《合同法》關(guān)于不可抗力免責(zé)的相關(guān)規(guī)定以及《房屋建筑工程質(zhì)量保修辦法》有關(guān)“因不可抗力造成的質(zhì)量缺陷不屬于本辦法規(guī)定的保修范圍”的規(guī)定，在物業(yè)公共設(shè)施由于地震、臺風(fēng)等不可抗力造成損害時，出現(xiàn)“建設(shè)單位免責(zé)，維修資金不能動用”的兩難局面。因此，建議將《管理辦法》第18條修改為“住宅專項維修資金應(yīng)當(dāng)專項用于住宅共用部位、共用設(shè)施設(shè)備保修期內(nèi)因不可抗力造成的維修及保修期滿后的維修和更新、改造，不得挪作他用”;同時相應(yīng)修改該《管理辦法》第2條對專項維修資金定義中有關(guān)使用范圍的內(nèi)容。另一方面，在保修期外，根據(jù)《管理辦法》第22條規(guī)定，專項維修資金需經(jīng)“專有部分占建筑物總面積三分之二以上的業(yè)主且占總?cè)藬?shù)三分之二以上的業(yè)主討論通過”方能支取使用。前文已經(jīng)提及，居民對小區(qū)共同治理事項存在參與度不足和信任缺乏的雙重障礙，即使解決參與度問題，也存在由于業(yè)主對物業(yè)管理公司的不信任進(jìn)而對維修資金使用方案的質(zhì)疑等問題，“雙三分之二”的資金使用條件在實際操作過程中很難滿足。因此，可以在相應(yīng)條款下增加一款，在資金使用方案由于客觀原因難以達(dá)到上述要求時，在適當(dāng)降低要求的同時賦予行政主管部門“強制通過權(quán)”，具體而言，以使用方案滿足“專有部分占建筑物總面積二分之一以上的業(yè)主且占總?cè)藬?shù)二分之一以上的業(yè)主討論通過”為原則，為保護大多數(shù)業(yè)主利益行政主管部門有權(quán)通過補充程序強制通過資金使用方案，實行“雙二分之一”加“行政強制通過”的雙重要件，發(fā)揮公共管理資源保護公共利益的作用。

（三）提升業(yè)主意識，共筑業(yè)主、業(yè)主委員會和物業(yè)管理公司之間的信任

良好的物業(yè)治理不僅需要完善的法律保障，還需要不斷提升業(yè)主的參與和責(zé)任意識，在強調(diào)權(quán)利的同時注重自身行為的合法性和恰當(dāng)性。首先，業(yè)主委員會應(yīng)協(xié)同物業(yè)管理公司加強宣傳，明確業(yè)主的權(quán)利和責(zé)任內(nèi)容，對其行為準(zhǔn)則提供指引;其次，提高物業(yè)服務(wù)質(zhì)量，提高業(yè)主大會和業(yè)主委員會決策的透明度，避免因信息不對稱引發(fā)沖突。最后，建立業(yè)主、業(yè)主委員會和物業(yè)管理公司之間的信息交流平臺與溝通機制，充分發(fā)揮業(yè)主大會和業(yè)主委員會在業(yè)主和物業(yè)管理公司之間的溝通和信息傳遞作用，避免因信任危機將物業(yè)管理公司與業(yè)主雙方拖入“囚徒困境”。ML

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Law， Trust and Property Management

ZHENG Guohong

（Southwest University of Political Science and Law， Changqing 401120， China）

Abstract：Analyzing the reasons of property management disputes frequently happened in current China by employing comparative economics approach from the dimension of law and trust， it is not hard to find out that governments role has been replaced by market force improperly and that relevant legislations are in serious short supply with the withdrawal of administrative force from government side. Additionally， the prevalent crisis of trust in current China makes it difficult for both property owners and property management companies escape from the double dilemma of maintaining lawful rights and ensuring proper governance. In the meantime， due to the lack of financial awareness of common citizens， the frequency and intensity of the trust crisis in property management have been accelerated， thus greatly hindering the effective communication and cooperation of both sides. Improvement in legislation supply and reconstruction of mutual trust are needed for the establishment of smooth property management order.

Key Words：? law; trust; property management; comparative economics