張麗新

摘要：黨的十八大報告在提高行政效能和政府服務(wù)水平、優(yōu)化發(fā)展環(huán)境方面提出明確要求。目前，黑龍江在全面發(fā)展進(jìn)程中政務(wù)發(fā)展環(huán)境還存在著諸多問題。本文立足為服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境，提出應(yīng)切實(shí)創(chuàng)造勤政、廉潔、務(wù)實(shí)、高效的政務(wù)發(fā)展環(huán)境，在加快建設(shè)服務(wù)型政府、規(guī)范政務(wù)管理制度、推進(jìn)行政審批制度改革、提升干部隊伍素質(zhì)和服務(wù)理念等方面不斷加強(qiáng)。

關(guān)鍵詞：行政效能；政務(wù)；發(fā)展環(huán)境

中圖分類號：D67

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1001-0475（2015）11-0051-03

發(fā)展環(huán)境是一個地區(qū)發(fā)展的重要資源、資本和生產(chǎn)力，政務(wù)環(huán)境是區(qū)域發(fā)展環(huán)境中的重要內(nèi)容，它直接反映區(qū)域發(fā)展環(huán)境的整體狀況。政府在優(yōu)化發(fā)展環(huán)境中的主體作用是不可替代的，優(yōu)化黑龍江政務(wù)發(fā)展環(huán)境的關(guān)鍵在于提高行政效率、降低行政成本。黨的十八大報告明確指出，要推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義轉(zhuǎn)變，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。在當(dāng)前加快建設(shè)小康社會的新形勢下，提高黑龍江政府服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力和水平對于更好脫貧、實(shí)現(xiàn)社會公平是非常迫切的。

一、黑龍江經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對優(yōu)化政務(wù)發(fā)展環(huán)境的要求

所謂發(fā)展環(huán)境，就是適應(yīng)這些領(lǐng)域進(jìn)步所需要的基礎(chǔ)和條件。但是，我們現(xiàn)在說的發(fā)展環(huán)境，并非涉及各個領(lǐng)域，而實(shí)際上主要是指經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域。它的內(nèi)容大致包括硬環(huán)境和軟環(huán)境兩個方面。而政務(wù)環(huán)境作為軟環(huán)境的一個方面在黑龍江經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)程中尤為重要。省委決定在開展優(yōu)化發(fā)展環(huán)境的轉(zhuǎn)型行動中，采取自檢自查、公開承諾、從嚴(yán)問責(zé)等措施，不斷強(qiáng)化正風(fēng)肅紀(jì)，集中治理辦事效率低下、服務(wù)質(zhì)量差，執(zhí)法不公，切實(shí)解決省、市、縣部門存在的“中梗阻”問題。這是促進(jìn)黑龍江轉(zhuǎn)型升級、加快發(fā)展的重要舉措，同時也是實(shí)現(xiàn)社會公平對政府職能的新要求。

（一）轉(zhuǎn)變陳舊觀念，建設(shè)服務(wù)型政府

優(yōu)化發(fā)展環(huán)境首先要徹底扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)觀念中官本位的思想，應(yīng)樹立為納稅人服務(wù)的意識，圍繞發(fā)展經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)，為企業(yè)發(fā)展提供制度支持，減輕發(fā)展的成本。政府不僅要服務(wù)，而且要主動服務(wù)。要真心實(shí)意營造創(chuàng)業(yè)環(huán)境，加強(qiáng)政策宣傳和引導(dǎo)，深入了解企業(yè)的問題和難處，主動掃清外部障礙。

（二）加強(qiáng)制度建設(shè)，打造高效政府

提高政府效能必須以法律和有關(guān)規(guī)章制度為準(zhǔn)則，建立健全保證政府管理效能的長效機(jī)制。包括建立健全科學(xué)的辦事制度及程序等，不斷理順部門間的職能關(guān)系，通過制度化、規(guī)范化提高行政效能，形成長效機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)政府職能的成功轉(zhuǎn)型。

（三）降低執(zhí)政成本，建設(shè)廉潔政府

建設(shè)廉潔政府，是優(yōu)化發(fā)展環(huán)境的一個重要價值取向。腐敗不僅損害了政府形象和政治穩(wěn)定，而且直接削弱了政府效能和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成效。對企業(yè)的“吃拿卡要”、亂攤派，直接增加了企業(yè)成本，導(dǎo)致不公平競爭，擾亂了市場環(huán)境，降低了企業(yè)的投資意愿。廉潔政府同時也應(yīng)是一個廉價政府。很難想象，一個層層審批、項項收費(fèi)的政府機(jī)構(gòu)能吸引多少資本、創(chuàng)造怎樣的經(jīng)濟(jì)奇跡。政府通過管理方式上的變革不斷改善發(fā)展環(huán)境，如職能轉(zhuǎn)移、精簡手續(xù)等方式來降低政府管理成本，使其本身“便宜”下來，以此來節(jié)約市場主體創(chuàng)業(yè)和運(yùn)行成本，以培育市場主體、吸引投資發(fā)展經(jīng)濟(jì)。

二、當(dāng)前政務(wù)環(huán)境中存在的主要問題

近幾年，在黑龍江各地市政府的共同努力下，政府管理服務(wù)能力不斷增強(qiáng)，依法行政水平也有所提高，政策服務(wù)體系漸趨完善，市場監(jiān)管效率得到提升，初步形成了以服務(wù)優(yōu)化環(huán)境、以環(huán)境促進(jìn)發(fā)展的良好氛圍。但是，在看到成績的同時，也要清醒地認(rèn)識到黑龍江在政務(wù)環(huán)境中存在的問題和不足。各級政府依法行政水平和整體發(fā)展環(huán)境還有相當(dāng)差距。

（一）從政府作為公共服務(wù)與管理的提供者角度

“政府這只手要用對地方”，黑龍江省社會科學(xué)院研究員王剛認(rèn)為，從“大水漫灌”到“精準(zhǔn)發(fā)力”，從“審批管制”到“加強(qiáng)服務(wù)”，東北政府部門管理經(jīng)濟(jì)的手段，要與時俱進(jìn)，不斷適應(yīng)新常態(tài)。首先，政府職能交叉、責(zé)任不清。隨著公共服務(wù)內(nèi)容的廣泛，以及社會管理標(biāo)準(zhǔn)的不斷提高，市民和企業(yè)對政府的行政水平提出了更高的要求和期望。但是，由于政府橫向部門間職責(zé)不清、縱向部門間“條塊分割”等影響，還會存在相互扯皮、執(zhí)法爭議等現(xiàn)象。甚至在一定程度上，有些國企也行使著政府部分職能，嚴(yán)重影響行政效率。其次，辦事程序過多、推諉拖拉。目前，黑龍江的政務(wù)公開水平還不算高，政府審批程序還比較繁雜，政府部門對于企業(yè)的辦事流程缺乏有效引導(dǎo)，辦事效率低下的現(xiàn)象還存在著。同時，行政評價體系的輪廓不夠清晰，在如何充分運(yùn)用評價體系和獎懲機(jī)制提高行政效率方面還需要下大力度研究，例如如何科學(xué)設(shè)計評價內(nèi)容，制定量化的評價標(biāo)準(zhǔn)，不斷規(guī)范考評方式，以及加大力度實(shí)施獎懲等方面。再次，干部素質(zhì)有待提高、作風(fēng)有待轉(zhuǎn)變。有些干部的思想觀念還不能適應(yīng)新形勢，存在工作創(chuàng)新不足、主動服務(wù)不夠、工作成效不明顯等問題。有些干部對法律法規(guī)、相關(guān)政策缺乏了解，對業(yè)務(wù)工作未完全掌握，因而對群眾的疑難問題很難解釋清楚，對辦事程序無法有效告知。另外，行政執(zhí)法中還存在行為不文明、程序不規(guī)范、運(yùn)用自由裁量權(quán)較隨意等現(xiàn)象。

（二）從作為公共服務(wù)與管理的對象角度

首先，期望政府服務(wù)內(nèi)容更加豐富。盡管政府在不斷加強(qiáng)對社會的服務(wù)，在擴(kuò)大服務(wù)范圍，提高服務(wù)質(zhì)量方面有所側(cè)重，但是，政府還需在服務(wù)上不斷創(chuàng)新，還應(yīng)不斷拓展和深化行業(yè)指導(dǎo)、專業(yè)培訓(xùn)的覆蓋面。

其次，期望政府服務(wù)平臺更加方便。社會各行業(yè)期望政府的服務(wù)更加方便，行政成本更低。盡管國家和地方在促進(jìn)社會各領(lǐng)域發(fā)展方面制定了很多優(yōu)惠政策，但是，問題在于政策與服務(wù)還沒有形成有機(jī)銜接，政策落實(shí)的責(zé)任主體有時還不夠明確，發(fā)布政策信息的機(jī)制有待完善，企業(yè)與政府溝通的渠道有待于拓寬。因此，要讓企業(yè)更好地承擔(dān)社會責(zé)任，積極參與慈善公益事業(yè)，政府則需要在法律、稅收、資金等方面為企業(yè)參與慈善公益創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。

再次，期望政府執(zhí)行落實(shí)更加有力。盡管我們的政府部門高度重視謀劃、規(guī)劃區(qū)域發(fā)展，但問題在于一旦規(guī)劃形成，在執(zhí)行落實(shí)方面卻往往力度不足，進(jìn)而導(dǎo)致一些重點(diǎn)項目推進(jìn)慢，配套服務(wù)跟不上，城市管理和環(huán)境品質(zhì)提不上來，這樣的結(jié)果導(dǎo)致有些行業(yè)對資本、人才等生產(chǎn)要素的吸引力反而下降，產(chǎn)業(yè)聚集效應(yīng)不增反減。從管制到服務(wù)，政府簡政放權(quán)會對提高市場效率產(chǎn)生除數(shù)效應(yīng)。但由于行政體制改革沒有完全到位，對經(jīng)濟(jì)工作“管、把、看”的老問題沒有根本去除，導(dǎo)致全社會市場化程度不高，民營經(jīng)濟(jì)大多忙于“搞配套”和“跑龍?zhí)住?，營商環(huán)境仍是短板。

三、優(yōu)化黑龍江政務(wù)發(fā)展環(huán)境的思路措施

2010年3月，時任黑龍江省委書記、省人大常委會主任吉炳軒提出，“優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，促進(jìn)黑龍江快速崛起的一項重大舉措。2010年5月，省社會科學(xué)院課題組撰寫了《改善黑龍江經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境對策》。因此，完善政府環(huán)境體系，必須緊密圍繞市場主體的需求，以轉(zhuǎn)變職能為前提，以創(chuàng)新方法為動力，以健全機(jī)制為保障，以提高效能為根本，充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，形成一個發(fā)展環(huán)境優(yōu)良的良好氛圍。

（一）提升政務(wù)發(fā)展環(huán)境必須處理好兩個關(guān)系

首先，正確處理好政府與社會的關(guān)系。市場經(jīng)濟(jì)體制下，社會領(lǐng)域逐步成長，基層社區(qū)開始發(fā)育，公共生活的空間逐漸擴(kuò)大。政府通過規(guī)范和管理社會組織，強(qiáng)化公共服務(wù)、促進(jìn)社會公平公正，切實(shí)加強(qiáng)對社會的服務(wù)和管理，保證經(jīng)濟(jì)社會和諧穩(wěn)定發(fā)展；同時，社會按照自身運(yùn)行規(guī)則，不斷培養(yǎng)社會自治組織力量，自主管理微觀事務(wù)，有效組織社會生活，在政府引導(dǎo)下履行社會管理職能。這樣，政府與社會才會形成良性的互動關(guān)系。其次，正確處理好政府與企業(yè)的關(guān)系。十八屆三中全會指出，使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府的作用。因此，應(yīng)不斷建設(shè)門類齊全、功能完善、統(tǒng)一開放、競爭有序的現(xiàn)代市場體系。同時，政府應(yīng)在實(shí)施宏觀調(diào)節(jié)，把握經(jīng)濟(jì)布局；完善市場體系，維護(hù)市場秩序；改善基礎(chǔ)條件，強(qiáng)化服務(wù)管理；轉(zhuǎn)變政府職能，提高行政效率，降低企業(yè)的行政成本等方面下功夫，以著重營造良好環(huán)境、彌補(bǔ)市場的不足。

（二）構(gòu)建勤政、廉潔、務(wù)實(shí)、高效的政務(wù)環(huán)境

今年的全國兩會后，李克強(qiáng)總理首次奔赴東北。李克強(qiáng)提到，“東北振興”已經(jīng)進(jìn)行10年，現(xiàn)在要上一個新臺階?！瓣P(guān)鍵還是要打破體制機(jī)制束縛，要在改革開放中實(shí)現(xiàn)東北新一輪振興?！苯衲甑?月3日，中共黑龍江省委、黑龍江省人民政府出臺了《關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化全省發(fā)展環(huán)境的意見》，這對于優(yōu)化全省發(fā)展環(huán)境提供了制度保障，因此，全省應(yīng)積極構(gòu)建良好的政務(wù)環(huán)境。

1.續(xù)深化機(jī)構(gòu)改革，轉(zhuǎn)變政府職能

（l）加大政府機(jī)構(gòu)改革力度。要使政府職能逐步轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)上來，逐步理順政府與企業(yè)、市場和社會的關(guān)系。首先，調(diào)整和完善政府機(jī)構(gòu)設(shè)置?？茖W(xué)規(guī)范政府工作部門職能，合理劃分事權(quán)，逐步理順條塊、部門之間的關(guān)系，通過深化公有資產(chǎn)管理體制改革，加強(qiáng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的綜合協(xié)調(diào)。去年，黑龍江以前所未有的改革力度，通過取消下放接近總項目一半的省級行政審批項目，強(qiáng)力推行網(wǎng)上行政審批制度，成立企業(yè)投訴中心等舉措，為龍江發(fā)展?fàn)I造了良好的發(fā)展環(huán)境。要依法全面履行政府職能，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，真正做到法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為，積極探索建立權(quán)力清單制度，更好地規(guī)范和約束行政權(quán)力。二是做好行政許可實(shí)施機(jī)構(gòu)清理工作。對照《行政許可法》有關(guān)行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)的主體資格條件，對實(shí)施行政許可的機(jī)構(gòu)進(jìn)行了細(xì)致的分類和甄別。三是探索綜合執(zhí)法新體制。結(jié)合政府機(jī)構(gòu)改革，在相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)不斷推進(jìn)綜合行政執(zhí)法工作，以改革和創(chuàng)新行政執(zhí)法體制。（2）積極推進(jìn)事業(yè)單位綜合配套改革。按照科學(xué)化布局、社會化發(fā)展、多樣化管理的要求，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)事業(yè)單位改革。根據(jù)政事、事社、事企分開的原則重新界定事業(yè)單位職能，對那些不符合法律法規(guī)規(guī)定、未經(jīng)批準(zhǔn)自行授權(quán)或委托事業(yè)單位承擔(dān)行政管理職能的，一律收回行政機(jī)關(guān)，對一時難以劃分的，以過渡形式暫授權(quán)或委托事業(yè)單位繼續(xù)承擔(dān)；同時，對事業(yè)單位承擔(dān)的由行政機(jī)關(guān)分離出來的輔助性、技術(shù)性和服務(wù)性的職能進(jìn)行了重新明晰。

2.規(guī)范政務(wù)管理制度，理順部門職責(zé)

（l）健全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，明確工作職責(zé)。在優(yōu)化黑龍江政務(wù)環(huán)境中應(yīng)落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，確保政務(wù)公開的順利推行。（2）規(guī)范公開內(nèi)容和形式，增強(qiáng)政務(wù)公開實(shí)效。以電子政務(wù)為主的方式向社會公開事項，通過政府信息網(wǎng)、電話、電子顯示屏等，同時，充分利用報刊、廣播、電視等新聞媒體等方式。（3）落實(shí)政務(wù)公開措施，提高整體工作水平。一是積極推進(jìn)電子政務(wù)。二是推進(jìn)政府政策公開。政府各項重大政策及各種政務(wù)信息及時向廣大群眾公布，同時，還就市民普遍關(guān)心的重大問題和關(guān)注的焦點(diǎn)問題，廣泛征詢意見。

3.完善民主決策機(jī)制

（1）規(guī)范政府決策程序。對于經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃、財政預(yù)算決算，以及一些重大決策、重要干部任免、重要項目安排，大額度資金的使用等方面，不斷健全重大事項集體討論決定制度。在深入調(diào)查研究以及廣泛征求意見的基礎(chǔ)上，經(jīng)集體討論做出決定后，按照法定程序公開。（2）建立決策論證和專家咨詢制度。為使決策公開化、透明化，凡做出重大決策前，都以各種形式征求人大代表、政協(xié)委員、老干部、群眾代表和專家的意見，設(shè)立政府規(guī)范性文件咨詢顧問，不斷增強(qiáng)政府規(guī)范性文件制定工作的民主性和科學(xué)性。（3）推行重大決策公示、聽證制度。政府重大決策出臺前均按規(guī)定舉辦聯(lián)合聽證會，對于與公眾關(guān)系密切的重大規(guī)劃項目進(jìn)行項目公示，組織聽證會，完善行政許可程序，增加辦事透明度。在規(guī)范性文件制定過程中，為充分保障公眾的參與權(quán)和知情權(quán)，不斷健全政府規(guī)范性文件網(wǎng)上公開征求意見制度，對于廣大群眾切身利益密切相關(guān)的政府規(guī)范性文件草案，都在政府網(wǎng)站以及相關(guān)報紙上公開征求意見。

4.提升干部隊伍的素質(zhì)和服務(wù)理念

（l）加強(qiáng)公務(wù)員的培訓(xùn)。優(yōu)化發(fā)展環(huán)境的思路措施都是由具體的人來落實(shí)和推動的，因此，應(yīng)在提高公務(wù)員隊伍的素質(zhì)和服務(wù)能力上下功夫。在加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)的基礎(chǔ)上，更應(yīng)重視對服務(wù)意識的培養(yǎng)，更應(yīng)注重對服務(wù)方式、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等方面的培訓(xùn)。（2）建立和完善吸引人才到服務(wù)一線的長效機(jī)制。目前，黑龍江在這方面的體制還存在一定弊端，例如基層崗位的級別、收入相對較低。在基層工作的干部的普遍共識就是希望盡快得到晉升，以脫離原有服務(wù)崗位。這就導(dǎo)致基層的服務(wù)崗位很難吸引那些比較適合基層工作的優(yōu)秀干部。因此，黑龍江應(yīng)切實(shí)提高服務(wù)一線干部的待遇，建立與個人利益掛鉤的長效機(jī)制，以此吸引高素質(zhì)人才愿意到服務(wù)一線工作。（3）建立完善有利于優(yōu)化服務(wù)一線干部隊伍的淘汰機(jī)制。在提高一線服務(wù)人員待遇的基礎(chǔ)上，對于那些素質(zhì)和服務(wù)水平相對較差的不適合該崗位人員淘汰出局。