海南省海洋經(jīng)濟(jì)低碳化發(fā)展的政策分析

黃小隼 海南禧瑞科技有限公司

謝媛 中國國際貿(mào)易促進(jìn)委員會紡織行業(yè)分會

海南省海洋經(jīng)濟(jì)低碳化發(fā)展的政策分析

黃小隼 海南禧瑞科技有限公司

謝媛 中國國際貿(mào)易促進(jìn)委員會紡織行業(yè)分會

海南省海洋經(jīng)濟(jì)低碳化發(fā)展是當(dāng)前響應(yīng)21世紀(jì)“海上絲綢之路”、海南國際旅游島戰(zhàn)略的具體發(fā)展路徑，也是海南省海洋經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的必由之路。本文通過市場失靈理論闡述了海南省海洋經(jīng)濟(jì)低碳化發(fā)展相關(guān)政策的重要性與必要性，簡要分析了政策管理機(jī)制與組織機(jī)制在政策實(shí)施中的作用，探討了海洋低碳化政策制定與實(shí)施的原則性問題并得出結(jié)論。

海洋經(jīng)濟(jì) 低碳化 政策分析 海南省

一、引言

海南省是中國最大的海洋省份，海域面積約200萬平方公里，約占全國2/3的海域面積，是名副其實(shí)的海洋超級大省。

自1988年建省辦特區(qū)以來，海南就利用自身政策優(yōu)勢，試圖探索一條適合海南經(jīng)濟(jì)發(fā)展的道路。但由于工業(yè)基礎(chǔ)的薄弱以及政策導(dǎo)向的失誤，并沒有找到適合海南經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式。1999年，海南省政府確立“建設(shè)生態(tài)省”的發(fā)展戰(zhàn)略。海南開始嘗試在自身優(yōu)勢資源上尋找突破口。自我縱向比較，取得了較為明顯的成效。然而，數(shù)據(jù)表明，海南省在啟動“生態(tài)省”建設(shè)后，并沒有實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展。作為全國海洋面積最大的省份，海洋面積是廣東省的五倍，但2015年GDP僅為廣東1/20，海洋生產(chǎn)總值不到廣東的一成。與海洋大省的身份極不匹配，甚至十分尷尬。另一方面，粗放型的海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式對海洋生態(tài)環(huán)境造成了較大程度的破壞，部分濱海區(qū)域因過度開發(fā)，生態(tài)已經(jīng)無法恢復(fù)。面對這些狀況，如何維護(hù)好海南的生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢并實(shí)現(xiàn)海洋經(jīng)濟(jì)的快速增長目標(biāo)，實(shí)施低碳化的海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式是唯一選擇。

二、海南省海洋經(jīng)濟(jì)低碳化發(fā)展政策環(huán)境分析

1.市場失靈理論。簡單來說，市場失靈理論認(rèn)為由于壟斷、外部性、信息不完全和在公共物品領(lǐng)域，僅僅依靠價(jià)格機(jī)制來配置資源無法實(shí)現(xiàn)效率—帕累托最優(yōu)，就出現(xiàn)了市場失靈。

在海洋經(jīng)濟(jì)低碳化發(fā)展過程中，靠市場經(jīng)濟(jì)無法解決海洋資源的公平分配也無法解決碳排放的外部性問題，最終決定了政府引導(dǎo)力量的不可替代性。這是因?yàn)樵诤Ｑ蠼?jīng)濟(jì)低碳化發(fā)展過程中有兩大缺陷無法完全依靠市場機(jī)制完美解決，一是碳排放具有外部性，自然的市場力量促使企業(yè)滿足自己的利益，而不是社會的整體利益，導(dǎo)致企業(yè)利潤最大化產(chǎn)量與社會福利最大化產(chǎn)量存在偏離，致污染物（CO2）過度排放，無法達(dá)到環(huán)境資源配置的帕累托最優(yōu)。二是因?yàn)楹Ｑ筚Y源具有競爭性與非排他性的公共池塘原理，在海洋經(jīng)濟(jì)高效低碳化發(fā)展過程中，實(shí)力強(qiáng)的企業(yè)在海洋資源分配中占有絕對的優(yōu)勢，而中小企業(yè)因?yàn)橘Y金短缺無法與強(qiáng)實(shí)力企業(yè)進(jìn)行競爭；三是低碳和海洋經(jīng)濟(jì)中的大部分產(chǎn)業(yè)，需要預(yù)先投入先進(jìn)的設(shè)備和技術(shù)，提高生產(chǎn)效率也需要大量的資本投入，并且短期很難減小成本。這些都需要國家在政策和資金等方面給予支持和引導(dǎo)。

2.政策環(huán)境影響。海南省海洋經(jīng)濟(jì)低碳化發(fā)展政策導(dǎo)向的重要性，是因?yàn)楹Ｑ蠼?jīng)濟(jì)與低碳化的公共物品屬性將導(dǎo)致市場失靈所決定的。但當(dāng)政策體制不完善，政策組織機(jī)制不健全時(shí)，海洋經(jīng)濟(jì)低碳化發(fā)展與政府績效考核之間存在矛盾，政府財(cái)政、人力資源投入不足、財(cái)稅政策的公平性和持續(xù)性難以保障、甚至是政府短視的選擇都會出現(xiàn)政策失靈現(xiàn)象。如果是政策失誤，甚至導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)停滯或倒退，后果不堪設(shè)想。

海南經(jīng)濟(jì)長期落后，客觀上與建省晚、起點(diǎn)低、缺乏大陸腹地有關(guān)，但也與早期海南經(jīng)濟(jì)的政策導(dǎo)向失誤有關(guān)。1988年，海南建省創(chuàng)辦全國最大的經(jīng)濟(jì)特區(qū)。當(dāng)時(shí)，海南就吸納海內(nèi)外資金400多億元，出現(xiàn)了“十萬人才下海南”的可喜景象。由于當(dāng)年特區(qū)政策沒有起到正確的導(dǎo)向作用。大批資金投向房地產(chǎn)，引發(fā)賣地炒房狂潮，迅速形成了“房地產(chǎn)泡沫”，并在上世紀(jì)90年代中期破滅。人才退潮、資金撤離，重創(chuàng)了海南經(jīng)濟(jì)和海南人民的熱情。海南的特區(qū)政策優(yōu)勢不僅沒有起到推動經(jīng)濟(jì)的作用，反而破壞了經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

政策導(dǎo)向性的錯(cuò)誤還體現(xiàn)在“重陸輕?！钡睦砟钌?，海南省海洋面積約占全國的2/3，最大的資源優(yōu)勢是海洋。而論海洋經(jīng)濟(jì)實(shí)力，海南比其中任何一個(gè)沿海省市都要弱。成為典型的大海洋，小產(chǎn)業(yè)格局。海南丟棄最寶貴的資源，將最大的“比較優(yōu)勢”變成了最大的“比較劣勢”。

2010年海南國際旅游島戰(zhàn)略實(shí)施，戰(zhàn)略的六個(gè)定位與生態(tài)低碳發(fā)展密切相關(guān)，海南省海洋經(jīng)濟(jì)迎來低碳化發(fā)展的新機(jī)遇。但圍繞海南國際旅游島戰(zhàn)略實(shí)施的幾年，海南房地產(chǎn)業(yè)卻得到了爆發(fā)式的增長，數(shù)據(jù)顯示，第二產(chǎn)業(yè)的增長主要由建筑業(yè)拉動。房地產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟(jì)增長和政府財(cái)政收入有明顯的拉動作用。但房地產(chǎn)建筑業(yè)是高碳排產(chǎn)業(yè)，建筑材料（如鋼材、水泥、合金、磚石等）生產(chǎn)過程中將消耗大量化石燃料，不利于海南省經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，也不利于海南經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整與升級，更要警惕海南房地產(chǎn)泡沫的歷史教訓(xùn)。

由此可見，海南省海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展并沒有在國家戰(zhàn)略落實(shí)后走入高速發(fā)展的快車道。事實(shí)上，海南省對房地產(chǎn)的放任，已經(jīng)損害到海洋經(jīng)濟(jì)資源和海洋經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，令人堪憂。

根據(jù)海南省海洋經(jīng)濟(jì)低碳化發(fā)展的特點(diǎn)，政策引導(dǎo)因素必不可少。當(dāng)?shù)胤秸吖芾頇C(jī)制、組織機(jī)制、監(jiān)管體系不夠完善時(shí)?；?qū)?dǎo)致政策的失靈。面對新一輪國家戰(zhàn)略在海南的落地實(shí)施，海南需要進(jìn)一步加強(qiáng)政策管理機(jī)制和政策組織機(jī)制上的改革，提高海洋經(jīng)濟(jì)低碳化發(fā)展的管理水平。

三、海南省海洋經(jīng)濟(jì)低碳化發(fā)展的政策機(jī)制分析

1.政策的管理機(jī)制分析。中國人民大學(xué)氣候變化與低碳經(jīng)濟(jì)研究所認(rèn)為：完善的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的管理機(jī)制，應(yīng)符合PDCA（Plan, Do, Check, Action）循環(huán)的要求，進(jìn)而運(yùn)用符合PDCA循環(huán)要求的管理機(jī)制來對生產(chǎn)者和消費(fèi)者進(jìn)行管理。[1]

海南省海洋經(jīng)濟(jì)低碳化發(fā)展既符合一般陸域經(jīng)濟(jì)低碳化發(fā)展的通性，也具有獨(dú)特的海洋特性。海南省也是全國最大的經(jīng)濟(jì)特區(qū)和島嶼海洋生態(tài)省，政策管理機(jī)制的設(shè)計(jì)要具有針對性。海南省政府在中央國務(wù)院及各部委對低碳發(fā)展的總體規(guī)劃下，不但完善自己的管理機(jī)制，理順省政府與海洋經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)部門、個(gè)人等市場主體間的相互關(guān)系，為不同主體提供行動目標(biāo)，搭建行動框架，制定行動規(guī)范，促進(jìn)海南省海洋經(jīng)濟(jì)低碳化發(fā)展的有序化。

完善管理機(jī)制不僅是政府在此過程中的重要行為，也是海洋經(jīng)濟(jì)低碳化發(fā)展的戰(zhàn)略手段和制度性保障。只有通過制定符合海南省特殊省情的海洋經(jīng)濟(jì)低碳化發(fā)展的管理體制，才能有效保障海南省實(shí)現(xiàn)“十三五”制定的海洋經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和低碳目標(biāo)。

當(dāng)前海南政策體系的管理機(jī)制還不完善。經(jīng)濟(jì)工作的形勢壓力很大，往往會疏忽了碳排放的控制。PDCA循環(huán)還沒有有效地搭建，在計(jì)劃階段（P）：對應(yīng)國家下達(dá)的指標(biāo)，制定規(guī)劃不夠及時(shí)，缺乏規(guī)劃出臺后的細(xì)則和實(shí)施方案。在執(zhí)行階段（D）：要求政府、經(jīng)濟(jì)體、個(gè)人三者之間的具有契約精神、法治精神。很多時(shí)候，政策的下達(dá)就是一紙空文，這是海洋經(jīng)濟(jì)低碳化政策管理的要點(diǎn)和難點(diǎn)。對于檢查階段（C）：海南省當(dāng)前要避免的是檢查工作的形勢主義，同時(shí)，政策執(zhí)行效果的評估體系必須完善，需要研究出一套切實(shí)可行的績效考核辦法。處置階段（A）：對于海洋經(jīng)濟(jì)低碳化發(fā)展，在保證碳排放目標(biāo)的控制和環(huán)境治理不斷向好的情況下，大力發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，建設(shè)“海南強(qiáng)省”是海南海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要目標(biāo)。目標(biāo)的階段化分解，是這個(gè)階段要處理的首要問題，目標(biāo)分解的越詳細(xì)、越具體，為下一階段訂制的PDCA循環(huán)目標(biāo)才能更有效果，政策的制定才更具針對性。

2.政策的組織機(jī)制分析。在任何一種經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制中組織協(xié)調(diào)機(jī)制都是至關(guān)重要的，它在經(jīng)濟(jì)活動中的功能主要是消除隔閡、協(xié)調(diào)不同行為主體間的利益差異和沖突，在多個(gè)組織之間求同存異、形成合力，實(shí)現(xiàn)有序和高效的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。

政府組織機(jī)構(gòu)的設(shè)立，并不是一味的以不變應(yīng)萬變，是根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的需要不斷優(yōu)化調(diào)整的，中央政府到各省政府之間、省政府到市縣政府之間、不同行業(yè)主管部門之間，在行使各自職能時(shí)，會產(chǎn)生各種各樣的協(xié)調(diào)問題和矛盾，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政府改革的深入，政府部門間關(guān)系的問題逐漸成為關(guān)注的焦點(diǎn)，只有在政府各部門之間和各級政府之間有一個(gè)健全的組織協(xié)調(diào)機(jī)制，才能更好地提高政策的效率。

國家戰(zhàn)略目標(biāo)為海南省海洋經(jīng)濟(jì)低碳化發(fā)展政策提供了基本任務(wù)和總體框架，國家層面考慮制訂發(fā)展規(guī)劃和發(fā)展目標(biāo)，各職能部門據(jù)此制定與其一致的基本政策；同時(shí)，地方政府制定基層政策時(shí)，應(yīng)當(dāng)以貫徹發(fā)展規(guī)劃為目標(biāo)，以本省海洋經(jīng)濟(jì)低碳化發(fā)展現(xiàn)狀為依據(jù)，因地制宜制定政策。由此，建立與完善自上而下與自下而上相結(jié)合的政策體系。

我們可以從海南省低碳化發(fā)展來看我國的低碳化組織結(jié)構(gòu)：第一層級，有國務(wù)院牽頭設(shè)立低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展委員會統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)國家層面的低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作，委員會成員由國家發(fā)改委等相關(guān)部委組成。委員會主任由國務(wù)院總理擔(dān)任。第二層級為海南省層級。2007年，海南省政府決定成立海南省應(yīng)對氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組（以下簡稱領(lǐng)導(dǎo)小組）。領(lǐng)導(dǎo)小組由省長擔(dān)任組長，副省長擔(dān)任副組長，34家單位的領(lǐng)導(dǎo)為其主要成員。第三層級由海南省下屬各市、縣政府相應(yīng)成立本市、縣應(yīng)對氣候變化和節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)當(dāng)?shù)厥小⒖h的應(yīng)對氣候變化和節(jié)能減排工作。在省級輔助層上，2010年成立的海南低碳經(jīng)濟(jì)政策與產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院重點(diǎn)對海南低碳經(jīng)濟(jì)政策及發(fā)展戰(zhàn)略、新能源及節(jié)能減排技術(shù)、低碳生活模式設(shè)計(jì)與示范區(qū)建設(shè)規(guī)劃等方面的課題開展研究，并為政府的低碳政策等提供咨詢服務(wù)。

政策下達(dá)的流暢性和政策反饋的及時(shí)性是檢驗(yàn)組織機(jī)制是否完善的重要手段，海南1988年建省之初，即按中央要求首創(chuàng)并成功建立起全面的省直管縣體制。至今這項(xiàng)改革措施已經(jīng)得到了推廣和應(yīng)用。對于海南海洋經(jīng)濟(jì)而言，沿海市縣無論在經(jīng)濟(jì)總量和數(shù)量上都占有絕對的優(yōu)勢。海南省直管縣的組織架構(gòu)，不僅有利于省政府對全省的一盤棋考慮，使海洋產(chǎn)業(yè)的妥善合理布局，避免各自為政的條塊分割，在政策通道上則有利于政策的下達(dá)和反饋。由于低碳目標(biāo)的控制基本是由上而下的目標(biāo)管理模式，減少了政策下達(dá)的層級，做到省縣管理直達(dá)，利于及時(shí)的溝通并提高政策制定的針對性和實(shí)效性，一縣一地的不同環(huán)境變化都最快的時(shí)間得到反應(yīng)。減少了政策失靈和政策施行的阻礙，較為有效地提高行政效率和節(jié)約行政成本。

四、海南省海洋經(jīng)濟(jì)低碳化發(fā)展的政策體系建議

1.戰(zhàn)略性與實(shí)施性。海南省海洋經(jīng)濟(jì)低碳化發(fā)展政策體系的頂層設(shè)計(jì)應(yīng)該是國家層面的設(shè)計(jì)，這是海南省制訂本省低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的指導(dǎo)思想。國家減排的目標(biāo)分配，是指導(dǎo)海南省海洋經(jīng)濟(jì)低碳化發(fā)展規(guī)劃的綱領(lǐng)性和指導(dǎo)性文件，同時(shí)，在頂層設(shè)計(jì)的綱要指導(dǎo)下，海南省海洋經(jīng)濟(jì)低碳化發(fā)展細(xì)則應(yīng)該作為底層政策設(shè)計(jì)的具體指導(dǎo)，使底層政策具有可操作性，避免過于抽象、籠統(tǒng)，否則政策執(zhí)法中會難以操作和實(shí)施。

2.規(guī)范性與靈活性。海南省海洋經(jīng)濟(jì)低碳化發(fā)展的政策體系，在治理手段上應(yīng)該運(yùn)用多種的管理手段：如激勵(lì)性政策工具、懲罰性政策工具、管制型政策工具、考核型政策工具、指導(dǎo)型政策工具等。靈活運(yùn)用。同時(shí)，各種工具必須符合國家法律法規(guī)，合理合法，解決海洋經(jīng)濟(jì)低碳化發(fā)展的實(shí)際問題。

3.系統(tǒng)性和協(xié)同性。海南省海洋經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，涉及方面很多。不僅產(chǎn)業(yè)復(fù)雜（按照國家標(biāo)準(zhǔn)《海洋及相關(guān)產(chǎn)業(yè)分類》標(biāo)準(zhǔn)， 我國海洋經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)包括 2個(gè)門類的380個(gè)小類，涉及國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類 20個(gè)門類的313個(gè)小類），而且涉及的管理部門眾多（如漁業(yè)由農(nóng)業(yè)部門、低碳化由能源部門、海洋交通運(yùn)輸業(yè)由交通運(yùn)輸部門管理等）。政策體系作為一個(gè)整體不僅包括了多項(xiàng)政策，每個(gè)政策又包含多項(xiàng)子政策，因此政策體系必須有機(jī)聯(lián)系，互相協(xié)調(diào)。在政策系統(tǒng)內(nèi)，各子政策能較好地協(xié)調(diào)，才能最大限度發(fā)揮整體性功能作用。系統(tǒng)性與協(xié)同性應(yīng)融合融入政策設(shè)計(jì)和運(yùn)行中，使政策體系更加規(guī)范，政策各層設(shè)計(jì)縱橫互動，彼此協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)政策間的協(xié)同性，運(yùn)行良好。另一個(gè)含義是政策體系的管理者與管理者之間，管理者與執(zhí)行者之間都能保持良好的運(yùn)行態(tài)勢。

4.地域性與時(shí)效性。海南省海洋經(jīng)濟(jì)低碳化發(fā)展政策的制定應(yīng)以海南的海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和碳排放現(xiàn)狀為依據(jù)，反映出海南省海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢和的碳排放特征，具有很強(qiáng)的區(qū)域特性和海洋特性。同時(shí)，海南省海洋經(jīng)濟(jì)低碳化政策必須具有時(shí)效性，即政策出臺及時(shí)性、和實(shí)施的有效性，我國在低碳化發(fā)展過程中，不乏有力度和效用的政策，但有時(shí)候政策出臺的機(jī)會不合適，政策就會顯得毫無意義?；蚴轻槍π圆粡?qiáng)，也會起到無的放矢作用，解決好政策的時(shí)效性，才能提高政策的效用，起到事半功倍的作用。

五、結(jié)論

（1）海南省海洋經(jīng)濟(jì)低碳化發(fā)展應(yīng)秉承 “創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的頂層政策指導(dǎo)思路，堅(jiān)定生態(tài)示范省建設(shè)，打造“海洋生態(tài)強(qiáng)省”。（2）建立完善的政策管理機(jī)制與組織機(jī)制；推進(jìn)實(shí)行責(zé)任、權(quán)力與負(fù)面清單機(jī)制，控制政策的責(zé)權(quán)范圍和制度邊界；研究各部門切實(shí)可行的政策周期PDCA循環(huán)管理辦法；試點(diǎn)“雙隨機(jī)、一公開”的政策監(jiān)管模式，配合省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革，充分發(fā)揮政策的監(jiān)管效力。（3）利用海南的政策環(huán)境優(yōu)勢，完善海南海洋經(jīng)濟(jì)低碳化發(fā)展的政策體系建設(shè)，堅(jiān)持民主參與和服務(wù)公眾的原則，要充分吸收社會團(tuán)體、個(gè)人、專家學(xué)者、權(quán)威機(jī)構(gòu)參與規(guī)劃編制，提高規(guī)劃時(shí)效性、科學(xué)性、公平性；做好政策的前、中、后期管理，及時(shí)評估政策執(zhí)行效果，積極開展政策創(chuàng)新，管理機(jī)制創(chuàng)新，運(yùn)用靈活有效的政策組合來推進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)高效低碳化的發(fā)展。

[1]中國人民大學(xué)氣候變化與低碳經(jīng)濟(jì)研究所.中國低碳經(jīng)濟(jì)年度報(bào)告[M].北京：石油工業(yè)出版社，2015