席　靜凌　莉蔡　　純李志勇相大鵬（1.廣東出入境檢驗(yàn)檢疫局　廣東廣州　510623；2.廣東省動(dòng)植物與食品進(jìn)出口技術(shù)措施研究重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室）

我國出口食品安全監(jiān)管模式淺析

席靜1，2凌莉1，2蔡純1李志勇1，2相大鵬1*
（1.廣東出入境檢驗(yàn)檢疫局廣東廣州510623；2.廣東省動(dòng)植物與食品進(jìn)出口技術(shù)措施研究重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室）

為滿足我國出口食品外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，檢驗(yàn)檢疫系統(tǒng)應(yīng)探索建立與國家深化改革要求相一致的檢驗(yàn)檢疫監(jiān)管模式。本文研究了新形勢(shì)下我國食品出口監(jiān)管面臨的問題，并結(jié)合實(shí)際工作提出了創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制的對(duì)策建議。

出口；食品；監(jiān)管機(jī)制

1　前言

近年來，我國出口食品呈穩(wěn)定增長態(tài)勢(shì)。2014年，我國出口食品金額超過600萬美元，同比增長6.0%。而與此同時(shí)，隨著各國進(jìn)口關(guān)稅的下降和配額的取消，為了保護(hù)本國市場(chǎng)而設(shè)置嚴(yán)格的技術(shù)性貿(mào)易措施已成為新趨勢(shì)。世界各國以安全、衛(wèi)生、健康為由，打著保護(hù)人類與動(dòng)植物生命健康的旗號(hào)，設(shè)置了形形色色的技術(shù)性貿(mào)易壁壘。2014年我國有近三分之一的出口農(nóng)產(chǎn)品和食品企業(yè)受到國外技術(shù)性貿(mào)易措施的影響，其中主要是農(nóng)獸藥殘留、重金屬等有害物質(zhì)限量要求以及食品接觸材料要求、微生物指標(biāo)要求、食品標(biāo)簽要求。此外，近年來進(jìn)出口食品貿(mào)易的非傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)不斷加大，各國貿(mào)易爭端和糾紛都可能直接對(duì)某類食品的進(jìn)出口產(chǎn)生致命的影響；疫情疫病的爆發(fā)和環(huán)境突發(fā)污染事件等也會(huì)影響食品安全。食品安全問題越來越受到政府及消費(fèi)者的重視，一旦不能妥善解決，就會(huì)導(dǎo)致社會(huì)問題的集中暴發(fā)。

食品安全需要政府監(jiān)管部門投入更多的管理資源進(jìn)行更嚴(yán)格、更科學(xué)的監(jiān)管，解決食品安全領(lǐng)域的一些新問題也需要更高的技術(shù)條件。但我國現(xiàn)有監(jiān)管資源和技術(shù)支持不足的問題仍然普遍存在，從事出口食品檢驗(yàn)監(jiān)管的人員短缺且壓力較大。隨著全球一體化的不斷深入、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的加快及消費(fèi)者對(duì)食品安全的高度重視，國內(nèi)改革呼聲的逐漸高漲，現(xiàn)有的出口食品檢驗(yàn)檢疫監(jiān)管模式面臨著前所未有的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。如何主動(dòng)轉(zhuǎn)變思想，積極實(shí)施出口食品檢驗(yàn)檢疫監(jiān)管新模式，建立與信用等級(jí)相適應(yīng)的出口食品監(jiān)督管理制度是目前我國急需解決的問題。

2　我國出口食品監(jiān)管現(xiàn)狀及存在的主要問題

目前，我國出口食品安全管理主要包括出口食品生產(chǎn)企業(yè)備案管理制度和法定檢驗(yàn)檢疫制度，由檢驗(yàn)檢疫監(jiān)督管理部門對(duì)出口食品生產(chǎn)企業(yè)和出口食品原料種植、養(yǎng)殖場(chǎng)實(shí)施備案管理，對(duì)出口食品實(shí)施監(jiān)督、抽檢，對(duì)出口食品實(shí)施分類管理、對(duì)出口食品生產(chǎn)經(jīng)營者實(shí)施誠信管理。出口食品的檢驗(yàn)檢疫監(jiān)管是建立在國內(nèi)食品安全監(jiān)管的基礎(chǔ)之上，按照“預(yù)防為主，全過程監(jiān)控”原則，建立“從田間食品原料生產(chǎn)，到工廠加工生產(chǎn)過程監(jiān)管，再到出口前抽樣檢驗(yàn)”全過程的出口食品質(zhì)量安全管理體系，主要是“一個(gè)模式，十項(xiàng)制度”?！耙粋€(gè)模式”就是出口食品的“公司＋基地＋標(biāo)準(zhǔn)化”生產(chǎn)管理模式；“十項(xiàng)制度”包括：對(duì)種植養(yǎng)殖基地實(shí)施檢驗(yàn)檢疫備案管理制度、疫情疫病監(jiān)測(cè)制度、農(nóng)獸藥殘留監(jiān)控制度、衛(wèi)生注冊(cè)制度、企業(yè)分類管理制度、高風(fēng)險(xiǎn)食品大型出口生產(chǎn)企業(yè)駐廠檢驗(yàn)檢疫官制度、對(duì)出口食品的法定檢驗(yàn)檢疫制度、質(zhì)量追溯與不合格品召回制度、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與快速反應(yīng)制度和對(duì)出口食品企業(yè)實(shí)施紅黑名單制度?；究梢詽M足出口食品的質(zhì)量監(jiān)管要求，但是仍存在著以下一些問題。

（1）企業(yè)主體責(zé)任落實(shí)不足。

《食品安全法》第一章第四條規(guī)定“食品生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)和食品安全標(biāo)準(zhǔn)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，對(duì)社會(huì)和公眾負(fù)責(zé)，保證食品安全，接受社會(huì)監(jiān)督，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任”［1］，這是對(duì)經(jīng)營企業(yè)主體責(zé)任的規(guī)定。出口企業(yè)作為第一責(zé)任人應(yīng)該對(duì)出口食品產(chǎn)地、品名、成分等的真實(shí)性負(fù)責(zé)，并負(fù)有證明其真實(shí)的義務(wù)。但目前部分出口企業(yè)及出口商的食品安全責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，檢驗(yàn)檢疫部門對(duì)其監(jiān)管力度不足，導(dǎo)致其主體責(zé)任未得到有效落實(shí)。尤其在目前制度下，出口企業(yè)違規(guī)違法成本較低，檢驗(yàn)檢疫部門對(duì)食品出口安全主體責(zé)任落實(shí)還存在著一定的困難。

（2）未真正落實(shí)全過程無縫銜接的監(jiān)管。

從全球食品貿(mào)易發(fā)展來看，進(jìn)出口食品全鏈條無縫監(jiān)管成為確保食品安全的必由之路。當(dāng)前我國出口食品監(jiān)管各環(huán)節(jié)銜接不足，未有效形成全過程嚴(yán)密監(jiān)管，具體情況有：出口前監(jiān)管、出口時(shí)檢驗(yàn)檢疫和日常監(jiān)管3個(gè)環(huán)節(jié)未形成制度上相互銜接的體系，相關(guān)規(guī)定只散見于各類食品的出口管理辦法中；在實(shí)際執(zhí)行中，各檢驗(yàn)檢疫部門把握尺度不一、日常監(jiān)管能力不足等問題較為突出，與全鏈條無縫監(jiān)管的要求還有一定距離。

（3）口岸檢驗(yàn)檢疫制度過于僵化。

在檢驗(yàn)檢疫制度方面，“檢驗(yàn)合格”是基于檢驗(yàn)的結(jié)果判定，而“檢驗(yàn)”本身有多種形式，如貨證核查、抽樣感觀檢查、抽樣實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)等。如果將“檢驗(yàn)合格”機(jī)械理解為“批批檢驗(yàn)合格”、甚至“批批實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)合格”，既無此必要，在實(shí)際工作中也難以做到。以廣東出入境檢驗(yàn)檢疫局為例，目前從事出口食品檢驗(yàn)檢疫的工作人員400人，2014年出口食品近25萬批，平均每人每年檢驗(yàn)檢疫進(jìn)出口食品近600批，批批檢驗(yàn)的壓力相當(dāng)大。而反觀歐美日等發(fā)達(dá)國家，均是推行風(fēng)險(xiǎn)控制的制度，采取基于風(fēng)險(xiǎn)分析的分級(jí)查驗(yàn)制度。如日本以法的形式明確了進(jìn)出口食品的風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管理制度，口岸抽查包括監(jiān)控檢查、強(qiáng)化監(jiān)控檢查、命令檢查乃至不經(jīng)檢查直接禁止進(jìn)出口等措施。因此，及時(shí)轉(zhuǎn)換監(jiān)管思路，改革口岸監(jiān)管模式勢(shì)在必行。

3　我國出口食品監(jiān)管機(jī)制創(chuàng)新的對(duì)策和建議

在當(dāng)前出口食品迅猛增長的形勢(shì)下，現(xiàn)有的檢驗(yàn)檢疫監(jiān)管模式已經(jīng)不能滿足食品出口外向型企業(yè)發(fā)展的要求。檢驗(yàn)監(jiān)管模式與發(fā)展形勢(shì)不相適應(yīng)的矛盾如不及時(shí)解決，必將嚴(yán)重?fù)p害檢驗(yàn)檢疫社會(huì)權(quán)威，各種責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)也從生產(chǎn)企業(yè)轉(zhuǎn)移到檢驗(yàn)檢疫部門。因此，改變傳統(tǒng)的檢驗(yàn)檢疫監(jiān)管模式勢(shì)在必行，必須建立對(duì)出口食品企業(yè)責(zé)任追究體系，進(jìn)一步完善出口食品的分類管理，建立健全出口食品合格評(píng)定模式，實(shí)施通關(guān)一體化、分線管理、出口食品集中監(jiān)管等新措施。具體對(duì)策和建議如下：

（1）建立對(duì)出口食品企業(yè)責(zé)任追究體系。

以建設(shè)完善誠信體系為抓手，加快建立對(duì)出口食品企業(yè)責(zé)任追究體系，充分發(fā)揮檢驗(yàn)檢疫部門對(duì)出口食品企業(yè)管理科學(xué)化水平。為貫徹落實(shí)食品安全法規(guī)定的企業(yè)是產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全第一責(zé)任人的責(zé)任意識(shí)，充分發(fā)揮企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量安全的主體作用，引導(dǎo)企業(yè)牢固樹立質(zhì)量第一的理念，必須盡快建立和完善出口食品企業(yè)的誠信管理體系，并根據(jù)信用等級(jí)制定科學(xué)合理的分類管理制度，及時(shí)調(diào)整監(jiān)管政策，采取不同監(jiān)督方式和抽檢比例，讓誠實(shí)守信者獲利，讓違約失信者擔(dān)責(zé)，督促食品出口企業(yè)自覺做到誠信自律，守法生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)全員、全過程、全方位質(zhì)量管理的目標(biāo)。

（2）進(jìn)一步完善出口食品的分類管理。

檢驗(yàn)檢疫監(jiān)管部門應(yīng)結(jié)合企業(yè)分類、產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)和貿(mào)易國家地區(qū)分類，對(duì)出口食品實(shí)施檢驗(yàn)放行、監(jiān)管放行和快速核放3類抽檢機(jī)制和放行模式。

1）檢驗(yàn)放行是指對(duì)出口食品報(bào)檢批采取報(bào)檢資料驗(yàn)證、現(xiàn)場(chǎng)查驗(yàn)、抽樣檢驗(yàn)合格評(píng)定方式，抽中批在檢測(cè)結(jié)果合格才準(zhǔn)予出口的放行模式。適用于國家質(zhì)檢總局明確規(guī)定的情形：企業(yè)出口的新品種首3批；企業(yè)年出口少于4批的品種；監(jiān)督抽檢發(fā)現(xiàn)和貿(mào)易國家地區(qū)通報(bào)檢出質(zhì)量安全問題后企業(yè)10批后續(xù)同類產(chǎn)品；貿(mào)易國家地區(qū)對(duì)我國實(shí)施自動(dòng)扣檢或命令檢查等特殊監(jiān)管要求的品種；貿(mào)易國家地區(qū)官方、合同、信用證要求出具具體檢驗(yàn)檢疫項(xiàng)目附加證書的品種；存在嚴(yán)重質(zhì)量安全隱患的品種等。

2）監(jiān)管放行是指對(duì)報(bào)檢批采取報(bào)檢資料驗(yàn)證、抽樣檢驗(yàn)合格評(píng)定方式，抽中批在抽樣后即準(zhǔn)予出口的放行模式，未抽中批適用快速核放放行模式。

3）快速核放是指對(duì)報(bào)檢批采取報(bào)檢資料驗(yàn)證合格評(píng)定方式，文件審核合格按合格假定原則無需查驗(yàn)和抽樣即準(zhǔn)予出口的放行模式。低風(fēng)險(xiǎn)深加工食品自動(dòng)適用快速放行模式。

（3）建立健全出口食品合格評(píng)定模式。

出口食品合格評(píng)定模式是指為實(shí)現(xiàn)出口食品合格評(píng)定目的而設(shè)定的相互關(guān)聯(lián)、相互作用的一組要素，包括合格評(píng)定所需的技術(shù)規(guī)范、工作制度、合格評(píng)定程序、資源保障及反饋機(jī)制等。出口食品企業(yè)分類綜合評(píng)定要素應(yīng)包括：

1）依法經(jīng)營和履行質(zhì)量安全主體責(zé)任的程度和有效性；

2）企業(yè)對(duì)原輔料驗(yàn)證的程度和有效性；

3）企業(yè)質(zhì)量管理體系建立及運(yùn)行情況；

4）企業(yè)技術(shù)條件、檢測(cè)能力和產(chǎn)品追溯能力；

5）近兩年誠信記錄；

6）近一年出口食品自檢、出口前檢測(cè)情況，境外通報(bào)情況，問題原因及整改措施的有效性；

7）其他影響企業(yè)質(zhì)量控制能力的情況。

（4）加快對(duì)出口食品口岸查驗(yàn)?zāi)Ｊ降难芯亢透母铩?/p>

從全國出口食品檢驗(yàn)檢疫政策的戰(zhàn)略思考，檢驗(yàn)檢疫部門應(yīng)加快對(duì)出口食品口岸查驗(yàn)?zāi)Ｊ降难芯亢透母?，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，為出口食品企業(yè)營造良好的發(fā)展環(huán)境。按照“風(fēng)險(xiǎn)可控、科學(xué)管理”原則和“通報(bào)通檢通放”模式，加大“出口食品集中監(jiān)管區(qū)”、“食品農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全示范區(qū)”建設(shè)，嚴(yán)格落實(shí)生產(chǎn)基地備案制度和日常監(jiān)管制度，實(shí)施以區(qū)域一體化檢驗(yàn)檢疫通關(guān)模式為目標(biāo)，以“出口直放、進(jìn)口直通”為主要內(nèi)容，以“通報(bào)通檢通放”為主要特征的新模式。逐步實(shí)施“分線管理”、“通關(guān)一體化”，對(duì)出口食品實(shí)施集中監(jiān)管，出口直放，切實(shí)幫助企業(yè)解決出口食品檢測(cè)周期長，貨物流轉(zhuǎn)速度慢的難題，落實(shí)從“源頭”抓質(zhì)量的出口食品管理理念。

（5）加強(qiáng)出口食品安全信息保障機(jī)制建設(shè)。

檢驗(yàn)檢疫系統(tǒng)應(yīng)加強(qiáng)出口食品安全信息監(jiān)測(cè)、通報(bào)、發(fā)布的“大數(shù)據(jù)”體系。實(shí)現(xiàn)地方監(jiān)管部門與出入境檢驗(yàn)檢疫部門信息互聯(lián)、互通共享，逐步形成統(tǒng)一、科學(xué)的食品安全信息評(píng)估和預(yù)警指標(biāo)體系，及時(shí)研究分析食品安全形勢(shì)，對(duì)食品安全問題力爭做到早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)防、早整治、早解決。向社會(huì)發(fā)布統(tǒng)一、權(quán)威的食品安全報(bào)告或安全預(yù)警信息，推薦優(yōu)質(zhì)食品、公布誠信企業(yè)，披露不合格食品及企業(yè)，引導(dǎo)消費(fèi)者，營造良好的食品消費(fèi)環(huán)境。通過有效的風(fēng)險(xiǎn)管理，切實(shí)把風(fēng)險(xiǎn)管理的階段成果不斷應(yīng)用于市場(chǎng)準(zhǔn)入、產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)分析及企業(yè)分類管理、日常監(jiān)管及抽查驗(yàn)證、質(zhì)量信息反饋及動(dòng)態(tài)管理實(shí)際中，不斷促進(jìn)出口食品檢驗(yàn)監(jiān)管的管理思想的轉(zhuǎn)變和管理體制的不斷創(chuàng)新，不斷提高我國出口食品突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)能力。

（6）加強(qiáng)食品出口全過程監(jiān)管效果評(píng)價(jià)工作。

食品出口全過程監(jiān)管效果評(píng)價(jià)是指對(duì)食品出口全過程監(jiān)管的效益、效率和有效性進(jìn)行評(píng)估。檢驗(yàn)檢疫系統(tǒng)需要從評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)方法和評(píng)價(jià)原則等方面進(jìn)行深入分析，有針對(duì)性地引導(dǎo)出口企業(yè)按照出口食品監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范開展工作。檢驗(yàn)檢疫系統(tǒng)可以根據(jù)調(diào)查情況對(duì)監(jiān)督抽檢發(fā)現(xiàn)和貿(mào)易國家地區(qū)通報(bào)檢出出口食品質(zhì)量安全問題的生產(chǎn)企業(yè)采取調(diào)整分類、同類產(chǎn)品檢驗(yàn)放行等后續(xù)處置措施。對(duì)于監(jiān)督抽檢發(fā)現(xiàn)和貿(mào)易國家地區(qū)通報(bào)檢出有毒有害物質(zhì)殘留和致病微生物等較嚴(yán)重質(zhì)量安全問題的出口食品，檢驗(yàn)檢疫系統(tǒng)除實(shí)施分類處置措施外，還應(yīng)督促生產(chǎn)加工企業(yè)對(duì)庫存同類產(chǎn)品進(jìn)行重新追溯、抽檢檢測(cè)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；對(duì)使用相同原料加工的產(chǎn)品進(jìn)行封存，在查清問題原因和消除隱患前不得出廠。產(chǎn)品因質(zhì)量安全問題被貿(mào)易國家地區(qū)拒絕入境的，應(yīng)督促涉及企業(yè)立即辦理相關(guān)產(chǎn)品退運(yùn)或銷毀手續(xù)，酌情召回與被通報(bào)產(chǎn)品存在相同或類似風(fēng)險(xiǎn)因素和其他可能存在質(zhì)量安全隱患的產(chǎn)品。

（7）加強(qiáng)食品安全培訓(xùn)，提升檢驗(yàn)檢疫系統(tǒng)執(zhí)行力。

食品生產(chǎn)技術(shù)日新月異，食品安全問題層出不窮，食品監(jiān)管的措施和手段必須與時(shí)俱進(jìn)。及時(shí)做好檢驗(yàn)檢疫監(jiān)管人員的培訓(xùn)工作，是保障其執(zhí)行力水平、確保有效監(jiān)管的重要手段。發(fā)達(dá)國家的主管部門均對(duì)工作人員的培訓(xùn)高度重視：日本厚生勞動(dòng)省每年均對(duì)在檢疫所從事監(jiān)視指導(dǎo)、檢驗(yàn)檢查的食品衛(wèi)生監(jiān)視員進(jìn)行有關(guān)食品衛(wèi)生相關(guān)知識(shí)和技術(shù)掌握等的培訓(xùn)；美國FDA在馬里蘭州設(shè)立專門的培訓(xùn)中心，每年對(duì)各口岸的檢查人員進(jìn)行輪訓(xùn)；歐盟專門實(shí)施一個(gè)名為BTBF的項(xiàng)目，用于對(duì)歐盟內(nèi)部和第三國食品檢查人員的培訓(xùn)［2］。建議國家質(zhì)檢總局設(shè)立專門的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，針對(duì)各類進(jìn)口食品制定專門的檢驗(yàn)檢疫工作手冊(cè)，劃撥年度專項(xiàng)資金用于對(duì)全國各地檢驗(yàn)檢疫人員的輪訓(xùn)，在提升食品安全監(jiān)管工作水平的同時(shí)，保障總局的最新規(guī)定和要求得到及時(shí)掌握和落實(shí)。

4　結(jié)論

雖然經(jīng)過多年努力，檢驗(yàn)檢疫系統(tǒng)已基本建立了從“農(nóng)田到餐桌”的出口食品安全監(jiān)管模式，但為出口食品加工提供安全原料的種養(yǎng)殖源頭環(huán)節(jié)仍然薄弱，食品生產(chǎn)企業(yè)的整體誠信狀況不容樂觀。在此背景下，中國出口食品的安全形勢(shì)依然十分嚴(yán)峻。同時(shí)，中國外向型經(jīng)濟(jì)要求出口食品不斷增長與檢驗(yàn)檢疫監(jiān)管人員相對(duì)短缺的矛盾日益突出，出口食品檢驗(yàn)監(jiān)管工作必須加強(qiáng)機(jī)制研究，加快出口食品檢驗(yàn)監(jiān)管模式的改革，建立一種既提高放行、通關(guān)效率，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，又能充分發(fā)揮企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量安全的主體作用，引導(dǎo)企業(yè)牢固樹立質(zhì)量第一的理念，自覺做到誠信自律、守法生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)全過程、全方位、全社會(huì)參與的質(zhì)量管理，切實(shí)保障出口食品安全達(dá)到一個(gè)科學(xué)合理的水平的新機(jī)制。

［1］第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì).中華人民共和國食品安全法［Z］.主席令［2015］第21號(hào).

［2］黃卿，張翔.國外食品安全質(zhì)量監(jiān)管模式對(duì)我國的啟示［J］.醫(yī)學(xué)與社會(huì)，2011，24（10）：42-44.

Analysis about China Export Food Safety Supervision Model

XI Jing1，2，LING Li1，2，CAI Chun1，LI Zhiyong1，2，XIANG Dapeng1*
（1.Guangdong Entry-Exit Inspection and Quarantine Bureau，Guangzhou，Guangdong，510623；2.Guangzhou Key Lab.of Import and Export Technical Measure of Animal，Plant and Food）

In order to meet the requirements of the export food export-oriented economic development of China，CIQ should establish the inspection and quarantine supervision mode which consistent with national deepening reform required.The article studied China food export regulation problems under the new situation，and gave the suggestions about export food supervision mechanism innovation which combined with practical work.

Export；Food；Regulatory Mechanisms

R197

E-mail：ellenxi@sina.com；*通訊作者E-mail：xiangdp1967@126.com

國家質(zhì)檢總局科技計(jì)劃項(xiàng)目 （2014IK108）

2015-08-31