淺析我國公務(wù)員申訴制度

袁淑華

（133002　延邊大學(xué)　吉林 延吉）

淺析我國公務(wù)員申訴制度

袁淑華

（133002延邊大學(xué)吉林 延吉）

申訴制度是我國公務(wù)員權(quán)利受到侵害時獲得救濟的一大重要途徑，但是由于我國公務(wù)員法起步較晚，發(fā)展不夠健全，還存在可申請事由規(guī)范不夠廣泛，實體權(quán)利保障不夠；申訴機構(gòu)設(shè)置不夠中立；程序性規(guī)定過于粗糙實際操作性不強等問題。筆者在文中提出將任職和升職、考核結(jié)果等列入申訴范圍；設(shè)置具有獨立地位的機構(gòu)處理申訴案件；完善公務(wù)員申訴制度的程序規(guī)定等設(shè)想，以期為我國公務(wù)員救濟制度的發(fā)展有幫助。

申訴制度；公務(wù)員；問題

一、我國公務(wù)員申訴制度

申訴是指公務(wù)員對機關(guān)做出的涉及其個人權(quán)益處理決定不服時，依法向申訴處理機關(guān)陳述理由，并請求審查原處理決定和重新作出處理的行為。是我國公務(wù)員在進(jìn)行權(quán)利救濟時可以選擇的救濟途徑的一種。我國《公務(wù)員法》在第十五章中具體規(guī)定了公務(wù)員權(quán)利救濟的方式，其中關(guān)于申訴制度的規(guī)定為第90條、91條、92條以及第94條。第一，《公務(wù)員法》具體規(guī)定了可以申訴的事由，一共有八項：①處分；②辭退或者取消錄用；③降職；④定期考核定為不稱職；⑤免職；⑥申請辭職、提前退休未予批準(zhǔn)；⑦未按規(guī)定確定或者扣減工資、福利、保險待遇；⑧法律、法規(guī)規(guī)定可以申訴的其他情形。第二，第90條還規(guī)定公務(wù)員何時可以提出申訴。公務(wù)員提出申訴有兩個時間階段，一個是公務(wù)員在申請復(fù)核之后，接到復(fù)核決定之日起15日內(nèi)，或者不經(jīng)過復(fù)核，自知道該人事處理之日起30內(nèi)提出申訴。第三，規(guī)定了申訴的受理機關(guān)為公務(wù)員主管部門或者作出人事處理機關(guān)的上一級機關(guān)，關(guān)于處分的申訴處理機關(guān)為行政監(jiān)察機關(guān)。第四、受理申訴的機關(guān)的處理期限為60日，案情復(fù)雜的可以適當(dāng)延長但是不得超過30日。第五、規(guī)定了申訴期間不停止原人事處理的執(zhí)行，以及對省級以下機關(guān)作出的申訴處理可以申請再申訴。另外，中共中央組織部以及人社部在2008年印發(fā)了《公務(wù)員申訴規(guī)定（試行）》為申訴制度提供了更為細(xì)化的規(guī)范指導(dǎo)。

受理機關(guān)立案后，成立申訴處理機構(gòu)-臨時性公證委員會，不公開處理申訴案件。臨時性公證委員會的組成人員為政府人事部門中與申訴事項有關(guān)的工作機構(gòu)的負(fù)責(zé)人。申訴制度中還包括再申訴程序，處理決定是省級以下機關(guān)作出的案件可以申請在申訴。

二、關(guān)于我國公務(wù)員申訴制度若干問題的分析

1.可申訴事范圍不夠廣、不夠明確

筆者在上一章中提到過可申訴事由的范圍是以下八種情況處分：職務(wù)任免與升降中的辭退或者取消錄用、降職以及免職還有公務(wù)員申請辭職、提前退休未予批準(zhǔn)；定期考核結(jié)果中的不稱職情況；經(jīng)濟利益方面的未按規(guī)定確定或者扣減工資、福利、保險待遇；以及一項兜底條款法律、法規(guī)規(guī)定可以申訴的其他情形。雖然現(xiàn)行的法律規(guī)定較之之前的規(guī)定，擴大了提出申訴的事由范圍，增加了取消錄用、申請辭職、提前退休未予批準(zhǔn)、未按規(guī)定確定或者扣減工資、福利、保障待遇、法律、法規(guī)規(guī)定可以申訴的其他情形等。但是，相對于實踐中公務(wù)員權(quán)利侵害的復(fù)雜情況而言，現(xiàn)有的可申訴事由范圍還是偏窄。例如，一是公務(wù)員人事管理方面，任用以及除不稱職以外的定期考核未列入申訴范圍；二是公務(wù)員經(jīng)濟利益方面，獲得履行職責(zé)應(yīng)當(dāng)具有的工作條件、參加培訓(xùn)、獎勵未列入申訴范圍。

2.申訴處理機構(gòu)設(shè)置不夠獨立、缺乏公平公正性

《公務(wù)員法》第90條規(guī)定，公務(wù)員申訴處理機關(guān)為同級公務(wù)員主管部門或者作出該人事處理的機關(guān)的上一級機關(guān)，《公務(wù)員申訴規(guī)定（試行）》第6條規(guī)定，受理機關(guān)組成公務(wù)員申訴公正委員會。公務(wù)員申訴公正委員會為臨時性機構(gòu)，組成人員由受理機關(guān)中相關(guān)工作機構(gòu)的人員組成。必要時，可以吸收其他機關(guān)的有關(guān)人員參加?？梢钥闯錾暝V處理人員為政府機關(guān)工作人員，雖然政府機關(guān)工作人員在行政處理方面更加專業(yè)，但是這畢竟有既是當(dāng)事人又是裁判員的嫌疑。同為公務(wù)員救濟途徑的處理機關(guān)的人事爭議仲裁委員會在人員組成方面就有借鑒意義。人事爭議仲裁委員會的人員組成既有當(dāng)事雙方代表又吸收了法律專家等加入，相互監(jiān)督更能體現(xiàn)其公正性。

3.缺乏嚴(yán)格、公正的程序保障

申訴制度救濟程序規(guī)定得過于粗糙，缺少嚴(yán)格的程序來保證其公平公正。公務(wù)員在申訴過程中不能享有聽證、申請律師、質(zhì)證等司法訴訟中的權(quán)利。并且申訴處理過程不公開，不利于外部監(jiān)督進(jìn)行合理監(jiān)督。并且時限規(guī)定過于模糊不利于申訴及時有效的處理。例如，《公務(wù)與申訴規(guī)定（試行）》第21條中規(guī)定“申訴材料不齊備的，應(yīng)當(dāng)及時告知申請人”這其中的“及時”是要如何確定，而且沒有時限規(guī)定，這樣為申訴處理機關(guān)拖延審查提供了可能性。程序規(guī)定過于模糊，使得公務(wù)員處理機關(guān)的自由裁量權(quán)過大，不利于公務(wù)員權(quán)利的保護(hù)。

三、完善我國公務(wù)員申訴制度的若干構(gòu)想

1.依據(jù)實踐要求擴大公務(wù)員申訴范圍

（1）將公務(wù)員職務(wù)的任職與升職列入申訴范圍。公務(wù)員職務(wù)任免與升降包括任職、免職、降職和升職?，F(xiàn)有的《公務(wù)員法》和《公務(wù)員申訴規(guī)定（試行）》的法律規(guī)定中只將降職和免職列入申訴范圍，而未規(guī)定任職與升職。在此，筆者認(rèn)為，無論是降職與免職還是升職與任職，都是應(yīng)列入申訴范圍受法律保護(hù)的權(quán)利。從我國公務(wù)員權(quán)利保障的現(xiàn)實要求以及國家公務(wù)員法律制度的建設(shè)情況來看，筆者認(rèn)為，將任職和升職列入申訴范圍已經(jīng)擁有了現(xiàn)實要求和法律依據(jù)。

2008年中組部出臺的《公務(wù)員職務(wù)任免與職務(wù)升降規(guī)定（試行）》以及2014年新修訂的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，對公務(wù)員職務(wù)任免、職務(wù)升降作了進(jìn)一步細(xì)化。干部人事管理法律法規(guī)的不斷完善，為公務(wù)員實體權(quán)利救濟提供了更為細(xì)致的法律保障。將公務(wù)員職務(wù)任免與升降列入申訴救濟范圍內(nèi)，通過法律法規(guī)規(guī)范公務(wù)員人事任免工作，促進(jìn)公務(wù)員任免工作的制度化、法治化發(fā)展，同時，也有利于廉政建設(shè)發(fā)展。

（2）將公務(wù)員年度考核結(jié)果全部列入申訴范圍。公務(wù)員年度考核的結(jié)果作為調(diào)整公務(wù)職務(wù)、級別、工資以及公務(wù)員獎勵、培訓(xùn)、辭退的依據(jù)。公務(wù)員年度考核結(jié)果分為優(yōu)秀、稱職、基本稱職、不稱職等四個等次?，F(xiàn)有公務(wù)員申訴制度的相關(guān)法律規(guī)定中僅規(guī)定將不稱職列入申訴范圍。正如上一部分中筆者闡述的將公務(wù)員職務(wù)的任免與升降的全部情況列入公務(wù)員申訴范圍一樣，作為公務(wù)員職務(wù)任免與升降依據(jù)的公務(wù)員年度考核的結(jié)果也應(yīng)全面列入申訴范圍，促進(jìn)公務(wù)員人事工作的公平公正發(fā)展。

2.設(shè)置具有獨立地位的機關(guān)專司申訴管理

“衡量一項為公民權(quán)益提供保護(hù)和救濟的法律制度是否健全和成熟，一個重要的標(biāo)準(zhǔn)就是看其有無保證此項制度正常運作，相對獨立和負(fù)責(zé)的工作機構(gòu)?！比缃駜?nèi)部行政行為不屬于行政訴訟的管轄范圍，并且，在我國司法改革完成、法院獨立性得到保證之前，將內(nèi)部行政行為納入行政訴訟是不利于公務(wù)員權(quán)利的保證的。筆者認(rèn)為，專門性、獨立性的申訴處理機關(guān)應(yīng)具備一下兩點要求：第一是保證申訴處理機構(gòu)其機構(gòu)設(shè)置體制上的獨立性。第二是保證申訴受理機構(gòu)的專業(yè)性。申訴處理機構(gòu)，體制上的獨立性體現(xiàn)在，其在人事、財政以及上下級從屬關(guān)系上不應(yīng)受制于當(dāng)事人中的一方。而申訴處理機構(gòu)的專業(yè)性實質(zhì)上為申訴處理機構(gòu)組成人員的專業(yè)性?；诖?，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)建立具有獨立性的專門機關(guān)來專門處理行政申訴以及復(fù)議案件，而不是由現(xiàn)有規(guī)定的做出決定的同級人事處理機關(guān)或者上級機關(guān)來組成的臨時申訴公證委員會來處理。同時，該機構(gòu)的組成人員需要具備專業(yè)水準(zhǔn)，行政專業(yè)與法律專業(yè)等人員都應(yīng)包括在內(nèi)。

3.完善申訴制度的程序規(guī)定

（1）完善公務(wù)員申訴的程序性權(quán)利。程序正義是實體正義的保證，正如上一部分提到的現(xiàn)有的申訴程序規(guī)定過于模糊，并且沒有規(guī)定公務(wù)員在申訴過程聽證、質(zhì)證以及委托代理人的權(quán)利。在此，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)細(xì)化申訴制度法律規(guī)范的程序規(guī)定，明確規(guī)定公務(wù)員申訴程序權(quán)利。第一，委托代理人的權(quán)利，公務(wù)員可以委托專業(yè)人員幫助自己處理申訴問題，可以在一定時候解決其自身的不便之處并且更加專業(yè)。第二，進(jìn)行聽證的權(quán)利，舉行聽證有助于申訴處理過程的公開，有利于外部監(jiān)督，促進(jìn)申訴結(jié)果的公平公正。第三，參與聽證，并且擁有答辯以及質(zhì)證的權(quán)利，這樣可以保證公務(wù)員更好的表達(dá)自身訴求、意見以及見解。申訴過程中公務(wù)員程序權(quán)利的保證，有利于對申訴處理的監(jiān)督，維護(hù)申訴程序正義繼而保證實體正義。

（2）完善申訴制度中時限的規(guī)定。申訴制度中時限的規(guī)定，實際上是為了申訴程序更加高效有序的進(jìn)行。而現(xiàn)有的申訴制度時限規(guī)定還存在模糊不當(dāng)之處，需要進(jìn)行進(jìn)一步的改正細(xì)化。如第二部分提到的公務(wù)員申訴材料不足需要進(jìn)一步補正的問題，處理機關(guān)的及時通知就是非常模糊的概念。建議改為在確定需要補正材料三個工作日內(nèi)通知申訴人，申訴人的材料補正時限從接到需要補正材料時起算。另外，建議延長申訴提出時限至45日，這樣有利于公務(wù)員更為充分的準(zhǔn)備申訴事宜。申訴時限的合理規(guī)定是申訴程序高效有序進(jìn)行的一大保證。

我國《公務(wù)員法》由于起步較晚以及傳統(tǒng)的封建官僚主義思想的影響，在公務(wù)員權(quán)利保障方面還有很大的不足，在現(xiàn)有的內(nèi)部行政行為不在行政訴訟受案范圍內(nèi)，不能通過司法途徑保護(hù)公務(wù)員自身合法權(quán)益。申訴制度作為公務(wù)員權(quán)利救濟的一大途徑，其完善發(fā)展就成為重要部分。我國現(xiàn)有公務(wù)員申訴制度還需要我們通過學(xué)習(xí)國外的先進(jìn)經(jīng)驗根據(jù)本國國情的實踐要求不斷的改革進(jìn)行完善。同時作為公務(wù)員本身的公民也應(yīng)提高自己的維權(quán)意識。

［1］應(yīng)松年.《公務(wù)員法》，法律出版社，2010年

［2］應(yīng)松年.《行政法學(xué)新論》，北京.商務(wù)印書館，2003年

［3］朱玲.《人事爭議處理機制法律問題研究》，浙江大學(xué)出版社，2010年

［4］金國坤.論公務(wù)員權(quán)利保障制度的完善和發(fā)展，《北京行政學(xué)院學(xué)報》，2005（5）

［5］羅俊梅，馮媛媛.淺談我國公務(wù)員權(quán)利救濟制度之完善，《云南行政學(xué)院學(xué)報》，2006（2）

［6］于靜.《公務(wù)員權(quán)利保障制度研究》，西南政法大學(xué)碩士論文

［7］《中華人民共和國公務(wù)員法》第90條

［8］《公務(wù)員考核規(guī)定（試行）》第16條

袁淑華（1990～），女，山東沂水人，延邊大學(xué)憲法學(xué)與行政法學(xué)研究生，研究方向：憲法學(xué)，行政法學(xué)。