我國跨區(qū)域大氣污染防治聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制研究*

張　婧

西安培華學(xué)院人文學(xué)院，陜西　西安　710125

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我國跨區(qū)域大氣污染防治聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制研究*

張婧

西安培華學(xué)院人文學(xué)院，陜西西安710125

近年來，我國大范圍、長時(shí)間的霧霾天氣頻繁出現(xiàn)，我國大氣污染狀況日趨嚴(yán)重。但由于大氣污染的流動(dòng)性、擴(kuò)散性等特點(diǎn)，與我國“各自為政”的環(huán)境監(jiān)管體制形成矛盾沖突，使得我國大氣污染防治效果大打折扣。因此，我國現(xiàn)亟須建立跨區(qū)域大氣污染防治聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，走點(diǎn)源防治和區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控相結(jié)合的路徑。因此，我國新修訂的《大氣污染防治法》在現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》的基礎(chǔ)上，設(shè)立“重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”專章，進(jìn)一步健全了我國跨區(qū)域大氣污染防治聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。但該機(jī)制仍存在主體不清、可操作性差、公眾參與度低等問題，需要進(jìn)一步完善。

大氣污染；防治；聯(lián)防聯(lián)控

一、我國建立跨區(qū)域大氣污染防治聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的必要性

(一)大氣污染的流動(dòng)性、擴(kuò)散性，要求建立重點(diǎn)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制

空氣環(huán)境資源是公共物品，具有非排他性和共享性，為全體公民所共有。而大氣的流動(dòng)性、擴(kuò)散性等特點(diǎn)使得大氣污染能夠長距離傳播，大氣污染的危害后果跨省市、跨區(qū)域傳遞難以避免。而以我國傳統(tǒng)的“屬地”標(biāo)準(zhǔn)的行政區(qū)域劃分的環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理體制已經(jīng)不能有效解決跨區(qū)域大氣污染問題。因此，我國應(yīng)當(dāng)借鑒國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建立健全跨區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一評(píng)價(jià)、統(tǒng)一方法，以最低的成本，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)效果最大化。同時(shí)，根據(jù)空氣流動(dòng)理論，大氣流動(dòng)雖然不遵守人為的行政區(qū)劃單位，但是大氣污染物的傳播并不是毫無規(guī)律可循的，其一般只會(huì)對特定的空氣流域造成污染且并不是無邊界的。因此，我們應(yīng)當(dāng)以空氣流域?yàn)榛A(chǔ)，科學(xué)劃分重點(diǎn)區(qū)域建立跨區(qū)域大氣污染防治聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，落實(shí)大氣污染治理，提高空氣質(zhì)量的目標(biāo)。

(二)大氣污染來源復(fù)雜性、交叉性，要求建立重點(diǎn)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制

我國環(huán)保部針對我國重點(diǎn)城市大氣污染來源解析結(jié)果表明：機(jī)動(dòng)車、工業(yè)生產(chǎn)、燃煤、揚(yáng)塵等是當(dāng)前我國大部分城市環(huán)境空氣中顆粒物的主要污染來源，約占85%-90%。其中北京、杭州、廣州、深圳的首要污染來源是機(jī)動(dòng)車；石家莊、南京的首要污染源是燃煤；天津、上海、寧波的首要污染來源分別是揚(yáng)塵、流動(dòng)源、工業(yè)生產(chǎn)。①由此可見，我國大氣污染物來自于多方面，污染源具有復(fù)雜性，而且多種污染物相互疊加，容易產(chǎn)生化學(xué)反應(yīng)，污染程度進(jìn)一步加強(qiáng)。同時(shí)，不同地區(qū)的污染來源又各有區(qū)別。因此，大氣污染防治是涉及到環(huán)保、交通、農(nóng)業(yè)、水利、工商等多部門、多區(qū)域的綜合工程。須通過建立各區(qū)域、多部門聯(lián)合防控機(jī)制，實(shí)現(xiàn)大氣污染綜合防治目標(biāo)。

(三)大氣污染防治手段的綜合性要求建立區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制

大氣污染來源的復(fù)雜性、交叉性決定了我國大氣污染防治不能只依靠環(huán)境管理部門，而必須打破現(xiàn)有的部門管理模式實(shí)現(xiàn)多部門間的共同合作、聯(lián)合防控。我們通過建立跨區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，聯(lián)合環(huán)境管理部門、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、科學(xué)研究等多部門，采用行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、法律等多種防治手段，共同實(shí)現(xiàn)霧霾治理目標(biāo)。

二、我國跨區(qū)域大氣污染防治聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的現(xiàn)狀

2014年我國新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》中明確提出我國要建立跨行政區(qū)域的重點(diǎn)區(qū)域環(huán)境污染聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制。這是我國首次從國家立法層面為我國跨區(qū)域大氣污染聯(lián)合防控工作提供了基本法律依據(jù)。2015年8月29日全國人大審議通過新修訂的《大氣污染防治法》中設(shè)立“重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”專章，共6條規(guī)定，分別從建立重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制；制定重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治行動(dòng)計(jì)劃；各部門聯(lián)合制定實(shí)施產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，對重點(diǎn)區(qū)域的用煤項(xiàng)目，煤炭消費(fèi)的等量或者減量替代制度；監(jiān)理規(guī)劃環(huán)評(píng)會(huì)商，多部門跨區(qū)域信息共享，聯(lián)合執(zhí)法，交叉執(zhí)法等區(qū)域協(xié)作機(jī)制等方面規(guī)范了我國區(qū)域間大氣污染綜合防控工作，進(jìn)一步細(xì)化、完善了我國跨區(qū)域大氣污染治理聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。而在此之前，我國相關(guān)部門已經(jīng)以部門規(guī)章形式對此作了具體規(guī)定，包括：2010年5月環(huán)保部等9部委共同制定的《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見》、2012年12月環(huán)保部、發(fā)改委、財(cái)政部共同發(fā)布的《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》、2013年6月出臺(tái)的大氣污染“國十條”、2014年發(fā)布的《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施情況考核辦法(試行)》、《大氣細(xì)顆粒物一次源排放清單編制技術(shù)指南(試行)》等。部門規(guī)章從實(shí)際操作層面，詳細(xì)規(guī)定了我國重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防控的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、考核辦法、協(xié)作機(jī)制等。初步形成了我國跨區(qū)域大氣污染防治聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。

除了制定法律規(guī)定，我國一些地區(qū)已經(jīng)有了區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的成功案例。如北京奧運(yùn)會(huì)、上海世博會(huì)期間的多區(qū)域、多部門大氣污染聯(lián)防聯(lián)控行動(dòng)，大大減緩了該區(qū)域的霧霾狀況，切實(shí)保障了會(huì)議期間的空氣質(zhì)量。但這些案例都是具有強(qiáng)烈政治目的的、短期的、政府強(qiáng)制推動(dòng)的臨時(shí)行動(dòng)，缺乏制度保障，不具有可持續(xù)性，難以復(fù)制。

三、我國現(xiàn)行跨區(qū)域大氣污染防治聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制存在的問題

(一)相關(guān)立法缺乏系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性

我國現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》缺乏與其他相關(guān)能源法律，包括部門規(guī)章的銜接機(jī)制。新《環(huán)境保護(hù)法》僅設(shè)立了一條關(guān)于跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的原則性規(guī)定，但并沒有把大氣污染的聯(lián)合防控上升到保障大氣環(huán)境安全的高度。但該法并沒有設(shè)立專章規(guī)定，都為原則性規(guī)定、缺乏操作性、權(quán)威性。而新修訂的《大氣污染防治法》雖然在新《環(huán)境保護(hù)法》的基礎(chǔ)上，設(shè)立了“重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”專章，但立法中仍存在原則性規(guī)定過多，未考慮區(qū)域間經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、自然條件、污染狀況等客觀條件差別，具體操作制度尚未建立。同時(shí)，我國現(xiàn)行的《節(jié)約能源法》等相關(guān)能源法律法規(guī)大多仍集中在污染點(diǎn)源控制方面，并沒有涉及跨區(qū)域大氣污染綜合防控的內(nèi)容，與現(xiàn)行環(huán)保立法脫節(jié)，出現(xiàn)立法空白。如前所述，我國已經(jīng)發(fā)布了許多相關(guān)的部門規(guī)章，規(guī)范了重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防控工作。而且，其中《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》、《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》以及《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施情況考核辦法(試行)》等規(guī)范，內(nèi)容符合我國大氣污染治理實(shí)際，措施操作性強(qiáng)且取得了較好的實(shí)施效果，獲得環(huán)保業(yè)界和社會(huì)公眾的一致好評(píng)。但這些部門規(guī)章立法層級(jí)較低，缺乏強(qiáng)制定規(guī)定，作用效果大多集中在京津冀地區(qū)，在我國其他長江、珠三角等其他區(qū)域并未發(fā)揮作用，法規(guī)實(shí)施效果大打折扣。

(二)相關(guān)立法原則性太強(qiáng)，制度難以操作

1.跨區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制主體缺乏

我國現(xiàn)行的重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治機(jī)制大多由國務(wù)院環(huán)保主管部門會(huì)同其他有關(guān)部門、相關(guān)地區(qū)省、自治區(qū)、直轄市人民政府主導(dǎo)。這樣的規(guī)定雖然已經(jīng)打破了傳統(tǒng)的環(huán)境管理模式，形成了多部門、多地區(qū)聯(lián)合管理結(jié)構(gòu)。但是，聯(lián)合管理主體過多也導(dǎo)致群龍無首、各自為政的問題。因此，我國應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有多部門、跨區(qū)域聯(lián)合管理的基礎(chǔ)之上設(shè)立一個(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)多主體間的統(tǒng)一協(xié)作。

2.跨區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制缺乏部門間職責(zé)分配以及責(zé)任追究機(jī)制

跨區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制涉及到環(huán)保、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、工業(yè)、農(nóng)業(yè)等多部門以及重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)的多個(gè)地方政府。因此，各部門間明晰職能、劃分責(zé)任就能減少職責(zé)混亂、相互推諉的問題。同時(shí)，我們應(yīng)當(dāng)在職責(zé)清晰的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步建立責(zé)任追究機(jī)制。有了健全的責(zé)任追究機(jī)制，才能促使職能部門主動(dòng)履行職責(zé)，聯(lián)合管理機(jī)制才能真正發(fā)揮作用。

3.跨區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制缺乏信息共享機(jī)制

雖然，新的《大氣污染防治法》明確了我國重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治工作應(yīng)當(dāng)多部門聯(lián)合執(zhí)法、信息共享、相互協(xié)作。但有關(guān)部門間具體如何開展信息共享并沒有進(jìn)一步的規(guī)定。例如：空氣質(zhì)量信息監(jiān)測、數(shù)據(jù)收集問題。包括：各地區(qū)各自監(jiān)測信息、區(qū)域間流動(dòng)監(jiān)測信息的數(shù)據(jù)收集分享。明確大氣污染信息的分享方式，建立共享平臺(tái)等問題，都應(yīng)當(dāng)在法律機(jī)制中進(jìn)一步細(xì)化。

(三)跨區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制缺乏公眾參與制度

大氣污染范圍廣、污染源復(fù)雜，如果單純依靠政府，依靠環(huán)保部門的監(jiān)控，大氣污染工作很難達(dá)到預(yù)期效果。因此，大氣污染防治工作需要全社會(huì)的共同努力，在政府、各部門、相關(guān)企業(yè)以外，引入行業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體，包括廣大社會(huì)公眾。通過擴(kuò)大環(huán)境信息公開程度，提高公眾參與環(huán)保意識(shí)，擴(kuò)大污染治理的社會(huì)參與面，確立公眾參與的渠道、方式。只有公眾全面了解環(huán)境情況，配合支持治理活動(dòng)，監(jiān)督污染防治工作，從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、法制結(jié)構(gòu)、人們生產(chǎn)生活方式上共同作用，齊抓共管，大氣污染防治才能真正起到實(shí)效。

(四)跨區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制缺乏統(tǒng)一的、獨(dú)立的區(qū)域大氣質(zhì)量評(píng)價(jià)體系

新的《大氣污染防治法》第92條規(guī)定：“國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門和國家大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以組織有關(guān)部門開展聯(lián)合執(zhí)法、跨區(qū)域執(zhí)法、交叉執(zhí)法?！倍姓?zhí)法需要事實(shí)依據(jù)，尤其是跨區(qū)域交叉執(zhí)法就需要更權(quán)威、更客觀的事實(shí)作為執(zhí)法依據(jù)。而我國現(xiàn)行的立法卻沒有有關(guān)違法行為的評(píng)價(jià)體系。如：區(qū)域大氣質(zhì)量的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)主體；區(qū)域大氣污染治理效果的評(píng)價(jià)制度以及相關(guān)立法實(shí)施效果評(píng)價(jià)等等，只有確立一個(gè)客觀、科學(xué)、標(biāo)準(zhǔn)化的評(píng)價(jià)體系，才能更好地完成污染執(zhí)法，保證執(zhí)法效果的公平公正。

(五)跨區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制缺乏區(qū)域間利益平衡機(jī)制

排污權(quán)交易和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制是我國已經(jīng)確立的運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，平衡各方經(jīng)濟(jì)利益，進(jìn)行環(huán)境保護(hù)的重要法律制度之一。該制度在我國水污染治理等方面也已經(jīng)有了成功的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。同樣，在跨區(qū)域的大氣污染中，重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)各地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、自然條件、污染程度等各有不同，而統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一防治的大氣污染治理工作中各地區(qū)付出的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化成本當(dāng)然不同。因此聯(lián)合防控工作不應(yīng)“一刀切”，應(yīng)當(dāng)在完成綜合治理目標(biāo)的前提下，建立更符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的區(qū)域間排污權(quán)交易以及生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)環(huán)保公平，保障大氣污染防控的效果。

[注釋]

①我國完成京津冀等9城市大氣污染來源解析[EB/OL].新華網(wǎng)，2015-4-1.

[1]常紀(jì)文.修改<大氣污染防治法>加強(qiáng)霧霾聯(lián)防聯(lián)控的思考[J].發(fā)展研究，2015(08).

[2]曹錦秋，呂程.聯(lián)防聯(lián)控：跨行政區(qū)域大氣污染防治的法律機(jī)制[J].遼寧大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2014(11).

[3]楊治坤.論跨行政區(qū)大氣污染聯(lián)合防治機(jī)制構(gòu)建[J].資源開發(fā)與市場，2014(08).

[4]王偉全，翁文陽.空氣污染跨域治理的法律對策研究[J].生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2015(09).

[5]常紀(jì)文.大氣污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控應(yīng)實(shí)行共同但有區(qū)別責(zé)任原則[J].環(huán)境保護(hù)，2014(15).

*陜西省教育廳2016年科學(xué)研究專項(xiàng)計(jì)劃項(xiàng)目，項(xiàng)目名稱：“一帶一路”背景下西北地區(qū)大氣污染防治法律制度研究——以西安市為例(項(xiàng)目編號(hào)：16JK2127)。

D922.68

A

2095-4379-(2016)30-0041-02

張婧(1985-)，女，陜西安康人，碩士研究生，西安培華學(xué)院人文學(xué)院法學(xué)系，教師，講師，研究方向：經(jīng)濟(jì)法、環(huán)保法。