司法救助法治化：國家責(zé)任視角下司法救助制度的應(yīng)然選擇

●盧衛(wèi)國 李正良

司法救助法治化：國家責(zé)任視角下司法救助制度的應(yīng)然選擇

●盧衛(wèi)國 李正良

一、檢視：當(dāng)前司法救助制度之現(xiàn)狀反思

2014年中央政法委、兩高、公安部、司法部、財政部出臺《關(guān)于建立完善國家司法救助制度的意見（試行）》（以下簡稱《救助意見》），為我國司法救助提供了制度框架，標(biāo)志著這項制度的初步構(gòu)建，進步意義明顯。但亦存在需要反思的問題：

（一）司法救助程序的不可救濟性

《救助意見》未設(shè)置對司法救助決定的救濟程序，對不服不予司法救助決定的，沒有規(guī)定救濟渠道，缺乏程序救濟與監(jiān)督，不符合程序正義的要求。

（二）司法救助決定權(quán)的混亂性和非國家性

《救助意見》對司法救助決定權(quán)規(guī)定得較為籠統(tǒng)，各地實施意見規(guī)定不一，如江蘇省規(guī)定，“各級黨委政法委牽頭成立司法救助工作審核小組，負(fù)責(zé)對辦案機關(guān)提請的救助案件進行審核并提出意見，報黨委政法委領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)”①《江蘇省關(guān)于建立完善國家司法救助制度的實施意見（試行）》，載泰州市姜堰區(qū)公安局網(wǎng)http://jybp05.tzpolice,gov.cn/ default.php?mod=article&do=detail&tid=186,2015年5月26日訪問。；而山東省濰坊市規(guī)定，“辦案機關(guān)應(yīng)當(dāng)對申請人提供的申請材料認(rèn)真進行核實，……報同級國家司法救助領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。各級國家司法救助領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室應(yīng)在5個工作日內(nèi)進行審核，對經(jīng)審核符合條件的提出意見，報請領(lǐng)導(dǎo)小組進行審批；對不符合條件的，說明理由并退回辦案機關(guān)”②《山東省濰坊市關(guān)于建立完善國家司法救助制度的實施辦法（試行）》，濰政法發(fā)〔2014〕17號文件。。

（三）司法救助責(zé)任的非強制性

《救助意見》在制度層面上，確立了當(dāng)事人的司法救助申請權(quán)和獲得權(quán)，確立了國家司法救助的應(yīng)盡義務(wù)和責(zé)任。但是，對這種義務(wù)并不具有法律上的強制性，《救助意見》并未規(guī)定應(yīng)救助而不予救助的法律后果、責(zé)任承擔(dān)，選擇性救助的任性權(quán)力并未得到監(jiān)督制約。

（四）司法救助在制度定位和具體實施上的功利性

《救助意見》規(guī)定：“涉法涉訴信訪人，其訴求具有一定合理性，但通過法律途徑難以解決，且生活困難，愿意接受國家司法救助后息訴息訪的，可參照執(zhí)行”。實踐中，由于司法救助制度的非法律性而導(dǎo)致許多當(dāng)事人并非完全知曉，救助機關(guān)為防止被害人的過激行為，“基本都以息訴罷訪或者接受調(diào)解結(jié)案為給予救助金的‘潛規(guī)則’，不接受‘規(guī)則’的申請人很難獲得救助”③李科：《刑事被害人國家救助制度在我國的構(gòu)建》，載《法治研究》2013年第5期。。

產(chǎn)生上述問題的原因，主要有兩個：一是對于司法救助國家責(zé)任與義務(wù)概念的回避，反映出國家對于司法救助是否承擔(dān)法律責(zé)任和義務(wù)的謹(jǐn)慎。二是《救助意見》從性質(zhì)上講屬于內(nèi)部文件，許多案件當(dāng)事人并不知悉救助程序；救助的主導(dǎo)權(quán)掌握在辦案機關(guān)一方，在具體操作上容易產(chǎn)生救助決定“政出多門”、救助給付“同案各異”等現(xiàn)象。解決上述問題，必須堅持法治思維，運用法治方式，校正對國家責(zé)任的認(rèn)識，把司法救助的國家責(zé)任用法律形式確立下來,使之轉(zhuǎn)化為國家對公民的法律責(zé)任。

二、思辨：司法救助與國家責(zé)任關(guān)系之應(yīng)然定位

（一）基礎(chǔ)判斷：關(guān)于司法救助理論的觀點學(xué)說

國家司法救助制度，是由國家對一定范圍內(nèi)遭受犯罪行為、民事違法行為侵害而又沒有得到充分賠償?shù)氖芎θ思捌浼覍?，通過法定程序給予其一定物質(zhì)救助（或補償）的制度。為什么國家應(yīng)當(dāng)扮演這種角色？理論界主要有以下5種學(xué)說：

1.國家責(zé)任說。該說認(rèn)為，一旦公民遭受違法犯罪侵害，國家便應(yīng)對損害承擔(dān)直接責(zé)任，或者在國家不能有效追訴犯罪、侵權(quán)人無法充分賠償時，應(yīng)當(dāng)由國家承擔(dān)替償?shù)拈g接責(zé)任，這是因為根據(jù)社會契約，公民將一部分私人權(quán)利如同態(tài)復(fù)仇的暴力權(quán)等讓渡給國家，使其壟斷性地掌握了追訴犯罪和施加懲罰的權(quán)力，國家由此承擔(dān)著保護公民的責(zé)任。④〔美〕安德魯·卡曼：《犯罪被害人學(xué)導(dǎo)論》( 第六版)，李偉等譯，北京大學(xué)出版社2010年版，第398頁。

2.社會福利說。該說認(rèn)為，作為共同體生活的一項原則，伙伴身份要求每個成員不能對其他任何成員漠不關(guān)心，并在需要時提供力所能及的幫助。這授予每個處在困擾中的人享有從其伙伴成員那里獲得幫助的要求權(quán)。⑤〔英〕米爾恩：《人的權(quán)利與人的多樣性--人權(quán)哲學(xué)》，夏勇、張志銘譯，中國大百科全書出版社1995年版，第165頁。國家應(yīng)基于連帶互助對因違法犯罪侵害而陷入困難的被害人施以公共援助(福利)。

3.社會保險說。該說認(rèn)為，由于違法、犯罪存在于所有類型的社會，是一種人們雖不愿意但又不可避免的正常的社會學(xué)現(xiàn)象，事實上所有人都是潛在的被害人，而所謂的被害人不過是這種必然風(fēng)險在個體上的偶然實現(xiàn)，是作為其他潛在被害人的替代而成為違法犯罪這一社會風(fēng)險的犧牲品。由于犯罪風(fēng)險指向所有人，故被害人因此遭受的損失應(yīng)當(dāng)由社會分擔(dān)。⑥〔英〕杰米·邊沁：《立法理論》，李貴方譯，中國人民公安大學(xué)出版社2004年版，第368頁。

4.社會公正說。該說認(rèn)為，依照分配正義，必須通過再分配，將社會上處境較好者的部分利益通過合法的途徑移轉(zhuǎn)到處境不利者，以達(dá)到對后者利益的適當(dāng)補償，如此才能在一定意義上體現(xiàn)社會的公正和平等。被害人無法獲得有效賠償，意味著矯正正義的落空，若要實現(xiàn)社會公正，則國家應(yīng)基于分配正義原理，補償被害人之損失。⑦〔美〕羅爾斯：《正義論》，何懷宏等譯，中國社會科學(xué)出版社 2001 年版，第7頁。

5.司法政策說。該說認(rèn)為，國家救助困難的案件當(dāng)事人是一種司法政策，目的在于有效地防控違法犯罪，根據(jù)這種思路，通過救助受害人，一方面修復(fù)了損害、恢復(fù)了法秩序，另一方面也強化了國民對法律制度的信賴，從而為防止被害向加害轉(zhuǎn)化、贏得公眾和被害人配合與參與、刑罰寬緩化創(chuàng)造良好條件。⑧〔日〕大谷實：《刑事政策學(xué)》，黎宏譯，中國人民大學(xué)出版社 2009 年版，第340頁。

上述五種學(xué)說各有千秋，但也有其局限性。國家責(zé)任說將其理論根據(jù)建立在虛擬的社會契約理論上，往往難以獲得認(rèn)同；社會福利說則弱化了國家的責(zé)任與義務(wù)，國家實施司法救助更多地像是對困難案件受害人的一種恩賜和施舍；社會保險說沒解決為什么是國家而不是社會保險機構(gòu)承擔(dān)司法救助責(zé)任的問題，同時其涵蓋對象也有無限擴大之嫌；社會公正說將司法救助視為一種分配正義而非矯正正義，易助長國家的“家長主義”；司法政策說的缺陷在于將保護被害人當(dāng)成了秩序維護和公民信賴等政治利益訴求的手段，背離了被害人人權(quán)保護的理念。筆者認(rèn)為，國家司法救助制度應(yīng)構(gòu)建以國家責(zé)任為基礎(chǔ)、融合以上各說合理方面的多元價值根基。

（二）邏輯演進：司法救助與國家責(zé)任的法律連接

1.司法救助上升為國家責(zé)任的正當(dāng)依據(jù)。一是從憲法授權(quán)規(guī)范角度看，我國憲法第45條第1款“公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利”，但是公民獲得物質(zhì)幫助權(quán)是否僅限于“年老、疾病或者喪失勞動能力”?有論者提出了通過目的解釋的方法，可以為前述社會福利說尋找到憲法法律上的規(guī)范依據(jù)，從而擴張該規(guī)范的適用。⑨呂翰岳：《過錯被害人國家補償問題芻議》，載《犯罪研究》2013 年第3期。也就是說，通常理解的社會福利是指一種由社會福利計劃、社會福利津貼和社會服務(wù)構(gòu)成的，幫助人們滿足對維持社會運轉(zhuǎn)必不可少的社會需要、教育需要和健康需要的國民制度，⑩〔美〕威廉姆 H·懷特科等：《當(dāng)今世界的社會福利》，解俊杰譯，法律出版社 2013 年版，第29頁。國家對符合條件的案件當(dāng)事人的司法救助，對其遭受的損害予以彌補，屬于社會福利類型。但是獲得司法救助的這種社會福利，只有與憲法規(guī)范層面的國家給付義務(wù)相對應(yīng)，才是正當(dāng)?shù)摹Ｒ虼?，從擴張意義上來理解憲法第45條第1款，將“因案件無法偵破、被告人沒有賠償能力或賠償能力不足，致使受害人及其近親屬依法得不到有效賠償，生活陷入困境的情況”納入公民獲得物質(zhì)幫助權(quán)的權(quán)利范疇，建立和完善司法救助制度便具有了憲法規(guī)范上的授權(quán)依據(jù)。二是從人權(quán)保護的角度看，對符合條件的案件當(dāng)事人予以司法救助是保障人權(quán)的必要之舉。我國憲法明確規(guī)定“國家尊重和保障人權(quán)”，倘若在現(xiàn)實中，被害人的損失因違法人、犯罪人的經(jīng)濟狀況或其他原因而得不到及時救助，違法犯罪所造成的傷害得不到最起碼的彌補，生活難以為系，甚而陷入困窘，豈非與現(xiàn)代社會的人權(quán)發(fā)展趨勢相去甚遠(yuǎn)？三是從國家責(zé)任說的辯證角度看，既然國家壟斷了公共權(quán)力，就應(yīng)通過宏觀調(diào)控來實現(xiàn)公民自身的更好發(fā)展。案件當(dāng)事人遭到違法犯罪行為的侵害，正意味著國家的這一任務(wù)沒有很好承擔(dān)，普通民眾因此處于極為弱勢的狀態(tài)之下，國家理所當(dāng)然地應(yīng)負(fù)起保護責(zé)任。

2.司法救助國家責(zé)任與法律責(zé)任之沖突解決。反對司法救助國家責(zé)任的觀點認(rèn)為，將司法救助視為法律上的國家責(zé)任，與法律責(zé)任的一般原理有諸多不和諧之處，不符合“違法行為與法律責(zé)任之間的因果關(guān)系”：即違法行為是產(chǎn)生法律責(zé)任的原因和依據(jù)，法律責(zé)任是違法行為引起的后果，沒有違法行為的發(fā)生，就不應(yīng)該有法律責(zé)任的出現(xiàn)，只有實施了某種違法行為，才談得上追究法律責(zé)任。??馬懷德主編：《完善國家賠償立法基本問題研究》，北京大學(xué)出版社2008年版，第350頁。例如國家賠償責(zé)任是國家就其違法權(quán)力行為所承擔(dān)的自己的、直接的、原始的、非從屬性的和排他的責(zé)任。??前引?，第472頁。筆者認(rèn)為，國家本來承擔(dān)預(yù)防違法犯罪的義務(wù)，這種義務(wù)是國家基于其與公民因社會管理而產(chǎn)生的，案件當(dāng)事人被侵權(quán)的這種損害后果，既與違法犯罪行為直接相關(guān)，亦與國家對違法犯罪預(yù)防不力有關(guān)。

一方面從國家責(zé)任的新近發(fā)展看，“現(xiàn)在由于風(fēng)險預(yù)防義務(wù)的存在，將國家的各種不作為都納入到一個潛在的‘無所不能’的義務(wù)中去，國家可能因?qū)ξｋU未予監(jiān)管或者監(jiān)管不充分而承擔(dān)責(zé)任”??朱狄敏：《風(fēng)險社會中的國家責(zé)任趨同化》，載《浙江學(xué)刊》2013年第2期。。過去的法律責(zé)任理論，一般不認(rèn)為監(jiān)管對象與監(jiān)管機關(guān)行為之間存在法律上的利害關(guān)系，但是在風(fēng)險社會時代，國家監(jiān)管職能不斷擴大，如果國家對危險未予監(jiān)管或者監(jiān)管不充分而一概不承擔(dān)責(zé)任，有失公正。

另一方面從法律責(zé)任的概念內(nèi)涵看，法律責(zé)任是因損害法律上的義務(wù)關(guān)系所產(chǎn)生的、對于相關(guān)主體所應(yīng)承擔(dān)的、法定強制的不利后果。??張文顯主編：《法理學(xué)》，法律出版社1997年版，第143頁。國家責(zé)任完全符合法律責(zé)任的概念內(nèi)涵：國家對公民具有憲法和法律上的尊重和保障人權(quán)的義務(wù)；因一定的刑事、民事案件，公民的人權(quán)受到損害，陷入困難，其生存權(quán)和個體發(fā)展權(quán)受到影響；除了相關(guān)直接責(zé)任主體承擔(dān)賠償責(zé)任外，國家還應(yīng)承擔(dān)司法救助責(zé)任，這種司法救助責(zé)任，就是國家應(yīng)承擔(dān)的一種具有法律強制性的不利后果。

（三）理性總結(jié)：司法救助與國家責(zé)任之間的適度均衡

司法救助權(quán)是公民人權(quán)中的一項具體權(quán)利，是憲法規(guī)范意義上的法律權(quán)利。在風(fēng)險社會時代，將司法救助上升為國家法律責(zé)任，賦予公民司法救助權(quán),是國家擁有和行使公共權(quán)力的合法性基礎(chǔ)。但是，國家承擔(dān)司法救助的責(zé)任應(yīng)有一個邊界，司法救助制度作為國家責(zé)任制度，“一方面是主要針對個案的、基于合理性考慮的要求國家負(fù)責(zé)任的必要性；另一方面是對于支持國家責(zé)任請求權(quán)之后國家財政負(fù)擔(dān)的顧及”??前引?，第437頁。。要兼采社會福利說等的合理方面，國家盡管有司法救助的義務(wù)和責(zé)任，但是這種給予一定物質(zhì)補償?shù)木戎?，是國家給予的一種最低限度的關(guān)照，更多的是體現(xiàn)國家的精神撫慰和人文關(guān)懷，??林輝煌：《犯罪被害人之司法保護——美國制度之借鑒》，（臺灣）“法務(wù)部”1995 年編，第60頁。國家在支付救助金時，需要考慮納稅人公共負(fù)擔(dān)的平等，同時考慮國家物質(zhì)條件的準(zhǔn)備。

三、探索：國家責(zé)任視角下完善司法救助制度之進路

依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，法治是我們治國理政的基本方式。解決因案件無法偵破、訴訟案件侵權(quán)人沒有賠償能力或賠償能力不足，致使受害人及其近親屬依法得不到有效賠償、生活陷入困境的問題，必須堅持法治思維、運用法治方式，推動司法救助法治化，救助案件司法化。

（一）司法救助法治化的首要前提：對司法救助進行立法

立法是對社會與國家制度和規(guī)則的制定，也是法治國家一切行為的基本依據(jù)。司法救助制度法治化的第一個現(xiàn)實障礙，就是無“法”可依，缺少類似《國家賠償法》的一部集實體與程序于一體的法律作為司法救助工作的遵循。因此，當(dāng)務(wù)之急是在《救助意見》對司法救助制度進行試水基礎(chǔ)上，盡快總結(jié)經(jīng)驗，納入立法規(guī)劃，啟動立法程序。這既是司法救助法治化的客觀要求，也是我們依法執(zhí)政、依憲執(zhí)政的客觀要求。通過憲法項下具體法律規(guī)范體系的確立，使司法救助國家行為在法治軌道上運行，可以有效預(yù)防和排除妨礙公民司法救助權(quán)利實現(xiàn)的歧視與不公，矯治侵犯公民權(quán)利的違法犯罪行為。

（二）司法救助法治化的核心內(nèi)容：國家責(zé)任的正式確立

司法救助法的最核心內(nèi)容，就是明確司法救助的權(quán)利主體、義務(wù)主體、權(quán)利義務(wù)的具體內(nèi)容，違反義務(wù)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律后果，等等。公民獲得司法救助的權(quán)利，就是國家必須承擔(dān)的義務(wù)，就是國家的法律責(zé)任，這就意味著，對當(dāng)事人提出的、符合規(guī)定情形的救助申請，救助義務(wù)機關(guān)“必須”而不是“可以”予以救助，從而禁止對符合條件而不予司法救助的“任性”權(quán)力；同時由于國家承擔(dān)司法救助義務(wù)的法定性，對這項義務(wù)的履行便具有了法律上的強制性，救助義務(wù)機關(guān)應(yīng)當(dāng)救助而不予救助，必然要承擔(dān)相應(yīng)的不利后果和法律責(zé)任。

（三）司法救助法治化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)：救助決定權(quán)的具體行使

救助決定的作出是整個國家司法救助制度運行中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)堅持“原因案件誰承辦誰救助”的原則，確定救助義務(wù)機關(guān)并由其行使救助決定權(quán)。根據(jù)該原則，公安機關(guān)、檢察機關(guān)和人民法院在不同訴訟階段，均可作為救助義務(wù)機關(guān)并行使救助決定權(quán)。由公、檢、法機關(guān)作為救助義務(wù)機關(guān)和決定機關(guān)，就是要求它們在辦理救助案件過程中，對申請材料進行全面審查。同時，積極協(xié)助被害人按照要求完善申請資料。必要時，依職權(quán)主動調(diào)取相關(guān)證據(jù)材料。在此基礎(chǔ)上，作出給予救助或不給予救助的決定。實踐中，許多省市由政法委或司法救助領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室行使司法救助決定權(quán)，但是黨的機構(gòu)并非國家機構(gòu)，黨的政法委員會不宜行使救助個案的決定權(quán)，否則當(dāng)事人無法進行程序性救濟。讓司法機關(guān)承擔(dān)救助義務(wù)和責(zé)任，主要基于如下三個方面的考慮：第一，司法機關(guān)作為訴訟案件的具體承辦部門，最了解被害人和案件情況，由它們對救助申請是否符合要求、是否應(yīng)當(dāng)給予救助做出判斷，可行且便利。第二，司法機關(guān)掌握豐富的司法資源，容易調(diào)取各類證據(jù)材料，能夠為被害人提供更為有效的幫助。第三，政法委或者司法救助領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室并不從事具體司法工作，而調(diào)查取證是一項較為專業(yè)的司法活動，由司法機關(guān)承擔(dān)顯然效率更高、效果更好。

（四）司法救助法治化的重要保障：賦予救助請求人程序救濟權(quán)

司法救助程序作為一種法律程序，必須遵守正當(dāng)程序原則。無救濟則無權(quán)利，司法救助程序中最重要的是設(shè)置救助請求人的程序救濟權(quán)，使得救助請求人不服救助義務(wù)機關(guān)決定時，可以提出復(fù)議請求或申請人民法院作出具有終局法律效力的救助決定。從同屬于國家責(zé)任業(yè)務(wù)格局這一共同點看，對司法救助決定的復(fù)議和司法審查可以與國家賠償程序中的復(fù)議程序和賠償委員會審理程序的設(shè)置相一致，它們的程序盡管都是非訴訟模式，卻讓當(dāng)事人多了一個法律救濟途徑。

1.設(shè)置救助案件的復(fù)議程序。復(fù)議機關(guān)是救助義務(wù)機關(guān)的上一級業(yè)務(wù)機關(guān)，對救助機關(guān)作出決定不服的，救助請求人可在一定期限內(nèi)向復(fù)議機關(guān)提出復(fù)議申請；救助義務(wù)機關(guān)是人民法院的，對救助義務(wù)機關(guān)作出的決定不服的，救助請求人可以在一定期限內(nèi)直接向上一級人民法院救助委員會申請作出救助決定。

2.設(shè)置救助案件的司法審查程序，司法救助權(quán)如果沒有訴權(quán)的保障，其請求權(quán)也會被虛置，其實體權(quán)便會失去意義。因此，在司法救助立法中，應(yīng)當(dāng)賦予人民法院對司法救助案件的國家司法責(zé)任，由人民法院向主張司法救助權(quán)受到侵害的特定人提供司法審查和救濟。

3.設(shè)置人民法院司法救助委員會，基于國家賠償與國家司法救助在國家責(zé)任業(yè)務(wù)格局上的統(tǒng)一性，可以規(guī)定救助委員會與賠償委員會的合一性，即在人民法院內(nèi)，實行救助委員會與賠償委員會合署辦公，建立國家責(zé)任的統(tǒng)一業(yè)務(wù)格局。具體理由是：從性質(zhì)上看，國家賠償和國家司法救助都是國家對公民承擔(dān)責(zé)任的具體方式，都是現(xiàn)代國家責(zé)任體系的組成部分，都是國家發(fā)起的公法行為，都從國家稅收中支出。兩者的最終目標(biāo)都是為了保障基本人權(quán)，維護人的基本尊嚴(yán)；主要功能都是為了解決受害人和其他社會弱勢群體的生存、發(fā)展和機會平等；表現(xiàn)方式都體現(xiàn)為國家以矯正的手段實現(xiàn)對社會公平正義的再分配；最終效果都體現(xiàn)為維護社會穩(wěn)定、促進社會和諧。

（作者單位：濰坊市中級人民法院）

責(zé)任編校：馮波