黃金梓

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生態(tài)扶貧的源流與制度

黃金梓

[摘 要]生態(tài)扶貧是指從改變貧困地區(qū)的生態(tài)環(huán)境入手，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從而改變貧困地區(qū)的生產(chǎn)生活環(huán)境，使貧困地區(qū)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的一種新的扶貧方式。本文分別通過梳理生態(tài)扶貧理論發(fā)展源流和政策發(fā)展源流，論證在生態(tài)扶貧中生態(tài)補(bǔ)償制度、環(huán)境規(guī)劃制度和環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的適用，充分發(fā)揮生態(tài)扶貧兼顧環(huán)境保護(hù)和精準(zhǔn)脫貧的優(yōu)勢(shì)。

[關(guān)鍵詞]生態(tài)扶貧；源流；制度

目前，我國(guó)的扶貧開發(fā)工作已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)新的歷史時(shí)期，需要改變過去“大水漫灌”的扶貧方式，以精準(zhǔn)扶貧為契機(jī)朝“滴灌”式扶貧轉(zhuǎn)變，真正實(shí)現(xiàn)全面小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)。我們有必要對(duì)生態(tài)扶貧的源流進(jìn)行梳理，以便更好地執(zhí)行生態(tài)扶貧的制度。

一、生態(tài)扶貧的理論源流

1、“貧困陷阱”的言說

早在18世紀(jì)末，貧困與生態(tài)環(huán)境問題密切相關(guān)的觀點(diǎn)已經(jīng)引起學(xué)者的注意，并不斷地被重新發(fā)現(xiàn)與研究，其中最著名的當(dāng)屬“貧困陷阱”（Poverty Trap）?！柏毨葳濉睂⒇毨c環(huán)境視為一個(gè)相互依賴與相互強(qiáng)化的螺旋下降過程。這似乎已經(jīng)成為一個(gè)“詛咒”，束縛著貧困地區(qū)及生態(tài)脆弱區(qū)的發(fā)展。盡管付出了巨大的努力，發(fā)展中國(guó)家仍然飽受著貧困與生態(tài)環(huán)境退化惡性循環(huán)的困擾。政府在處理貧困與環(huán)境退化問題時(shí)，往往面臨著尷尬的選擇。一方面，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的扶貧通常依賴于本地資源開發(fā)，在獲得經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，卻由于落后的技術(shù)手段、粗放的發(fā)展模式與掠奪型的資源開發(fā)方式引發(fā)了嚴(yán)重的生態(tài)后果。另一方面，在實(shí)施自然保護(hù)區(qū)、生態(tài)防護(hù)林等生態(tài)環(huán)境保護(hù)工程時(shí)，由于制度設(shè)計(jì)缺陷或有限的補(bǔ)償基金，在一定程度上損害了貧困人群的利益，最終導(dǎo)致相關(guān)項(xiàng)目難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。[1]

2、公共產(chǎn)品供給理念

公共產(chǎn)品（Public Goods）是指這樣一類商品，將該商品的效用擴(kuò)大展于他人的成本為零，無(wú)法排出他人參與共享，是向所有人提供和向一個(gè)人提供時(shí)成本一樣，是不論個(gè)人是否愿意購(gòu)買，都能使整個(gè)社會(huì)成員獲益的物品。[2]公共產(chǎn)品的均等化是實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體發(fā)展的強(qiáng)大保障，貧困的出現(xiàn)證明社會(huì)公共產(chǎn)品分配不均的事實(shí)，通過公共產(chǎn)品供給來解決社會(huì)福利的分化，和地區(qū)差異的發(fā)展是很多國(guó)家都在試行的方法。公共產(chǎn)品供給不僅滿足不同社會(huì)人的需要，實(shí)現(xiàn)了公共利益，而且還滿足了可持續(xù)發(fā)展的要求，凸顯了公共價(jià)值。精準(zhǔn)扶貧就是政府利用公共產(chǎn)品供給向落后地區(qū)和貧困人口有針對(duì)性地解決社會(huì)福利分配不均的問題，幫助貧困人口實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)的可能，以及縮小貧富差距，獲得人格尊嚴(yán)。特別是扶貧主體改善基礎(chǔ)設(shè)施、提供完善社會(huì)福利和提高教育水平，使貧困人口有提高生活質(zhì)量和水平的可能，避免貧困人口陷入低收入—低教育—低收入的惡性循環(huán)。

3、合作型反貧困理念

合作型反貧困是指:反貧困工作不是由任何一個(gè)單一主體的投入即可完成的,它需要政府、社區(qū)、貧困群體之間的有效合作,這種有效合作必須通過一個(gè)有效的合作平臺(tái)來完成。[3]合作型反貧困理念是對(duì)參與式反貧困理念的發(fā)展，參與式反貧困即反貧困仍由政府或外在力量主導(dǎo)， 困群體被賦予了參與地區(qū)發(fā)展和扶貧的權(quán)利，政府也試圖提供各種制度和體制保障讓貧困群體融入反貧困的工作中，但在實(shí)際操作中，扶貧涉及的面相當(dāng)復(fù)雜，他們?nèi)匀恢皇恰皡⑴c者”，對(duì)于扶貧工作只能“被動(dòng)”的接受，沒有自我主觀意愿的體現(xiàn)，參與式扶貧很難真正落到實(shí)處。合作型反貧困強(qiáng)調(diào)政府與貧困群體的通力合作，不需要誰(shuí)賦權(quán)與另一方，兩者在扶貧工作中是處于平等地位，政府與貧困群里有了一次實(shí)質(zhì)性公平的對(duì)話，兩者的合作加深了彼此的信任，使得政府能更好的整合資源，發(fā)展產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，提高政府反貧困的效率和效果。因而，在合作型反貧困中包含了政府與社區(qū)貧困群體之間的官民合作、貧困農(nóng)戶之間的經(jīng)濟(jì)合作、農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)組織與“村兩委”之間的社區(qū)合作、政府扶貧資源的部門間合作四個(gè)層面的合作機(jī)制內(nèi)容。[4]合作型反貧困理念能幫助政府解決力量有限的難題，能調(diào)動(dòng)貧困群體脫貧的積極性，為精準(zhǔn)扶貧打下了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。

二、生態(tài)扶貧的政策源流

生態(tài)扶貧的概念已伴隨扶貧開發(fā)工作出現(xiàn)多年，政府在出臺(tái)相應(yīng)的扶貧政策中也會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)作出相應(yīng)的說明。隨著生態(tài)環(huán)境惡化情況越來越嚴(yán)重，生態(tài)扶貧在扶貧政策中的地位也得到了足夠的重視。

自1978年以來,中國(guó)農(nóng)村30多年的開發(fā)式扶貧經(jīng)歷了從農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革和小規(guī)模的區(qū)域扶貧向大規(guī)模有針對(duì)性地開展扶貧計(jì)劃轉(zhuǎn)變的過程，先后實(shí)施了《八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》、《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》和《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》等國(guó)家計(jì)劃，如今已經(jīng)邁入實(shí)施精準(zhǔn)扶貧階段。國(guó)家扶貧初期階段都是有計(jì)劃有組織的幫助貧困戶從發(fā)展生產(chǎn)和商品經(jīng)濟(jì)入手，幫助其發(fā)揮自身潛能，達(dá)到擺脫貧困的目的。

直到“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”我國(guó)才開始自上而下成立扶貧機(jī)構(gòu)，確定了開發(fā)式扶貧方針。1994年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》中提到扶貧形勢(shì)與任務(wù)時(shí)，強(qiáng)調(diào)了貧困縣共同的特征之一是生態(tài)失調(diào)，各部門扶貧任務(wù)中加上了改善生態(tài)環(huán)境的內(nèi)容。這只是在政策中提到了扶貧與生態(tài)環(huán)境之間的關(guān)系，具體的生態(tài)扶貧的手段并未提及。

2001年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《〈中國(guó)的農(nóng)村扶貧開發(fā)〉白皮書》其中就明確提到“扶貧開發(fā)與水土保持、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)相結(jié)合，實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，增強(qiáng)貧困地區(qū)和貧困農(nóng)戶的發(fā)展后勁”，“既要保證可穩(wěn)定解決遷入戶的溫飽問題，又要保證不破壞遷入地的生態(tài)環(huán)境”的內(nèi)容。在措施和途徑中強(qiáng)調(diào)“以有利于改善生態(tài)環(huán)境為原則，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和建設(shè)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展；發(fā)揮貧困地區(qū)資源優(yōu)勢(shì)并改善生態(tài)環(huán)境的資源開發(fā)型企業(yè)”。這一時(shí)期，政府將扶貧與可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)結(jié)合起來，試圖改變過去“先破壞、后治理”的發(fā)展模式，改為“經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)”或“經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)防治”相結(jié)合的模式。進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)的環(huán)境問題越發(fā)嚴(yán)重，大氣污染、水體污染、固廢垃圾污染等，特別是農(nóng)村地區(qū)，缺乏農(nóng)村環(huán)境管理制度、農(nóng)村環(huán)保專項(xiàng)資金以及農(nóng)村環(huán)境治理檢測(cè)，仿佛成了城市污染轉(zhuǎn)移的重災(zāi)區(qū)。

在此背景下，《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》和《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》中對(duì)于農(nóng)村生態(tài)扶貧問題有了更多的關(guān)注與要求。能源消耗日益增加，政府在扶貧開發(fā)中考慮到對(duì)能源的節(jié)約與開發(fā)，如其中提到“重視能源和生態(tài)環(huán)境建設(shè)，加快貧困地區(qū)可再生能源開發(fā)利用，因地制宜發(fā)展生態(tài)能源建設(shè)項(xiàng)目”。首次提出了關(guān)于生態(tài)扶貧具體制度和生態(tài)建設(shè)的闡述，“在貧困地區(qū)繼續(xù)實(shí)施重點(diǎn)生態(tài)修復(fù)工程；建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，并重點(diǎn)向貧困地區(qū)傾斜；加大重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償力度”。“重點(diǎn)生態(tài)修復(fù)工程”和“生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”的出現(xiàn)，說明我國(guó)扶貧政策已經(jīng)充分意識(shí)到生態(tài)手段對(duì)扶貧開發(fā)工作的重要性與必要性。

2013年11月習(xí)近平在湖南湘西調(diào)研扶貧攻堅(jiān)時(shí)首次提出了“精準(zhǔn)扶貧”概念，2014年和2015年國(guó)務(wù)院相繼出臺(tái)了《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》和《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》兩部關(guān)于精準(zhǔn)扶貧的重要文件。扶貧對(duì)象、致貧原因和扶貧措施是精準(zhǔn)扶貧的三大關(guān)鍵點(diǎn)，針對(duì)生態(tài)脆弱和生態(tài)破壞導(dǎo)致的貧困人口和地區(qū)，生態(tài)扶貧的手段是擺脫貧困的根本所在。

三、生態(tài)扶貧的制度適用

盡管，我國(guó)在扶貧開發(fā)工作上已取得輝煌的成就，然而中國(guó)畢竟是個(gè)發(fā)展中國(guó)家，貧困人口基數(shù)依然很大，2011年人均收入低于每天1美元的仍有1.28億，占農(nóng)村人口的19.2 %。[5]因此，政策干預(yù)必然要兼顧扶貧與環(huán)境改善，制定切實(shí)可行的生態(tài)扶貧制度。

（一）完善生態(tài)補(bǔ)償制度

生態(tài)補(bǔ)償，就是應(yīng)用政府轉(zhuǎn)移支付手段與非市場(chǎng)定價(jià)，對(duì)遵循宏觀生態(tài)要求的地方與有關(guān)經(jīng)濟(jì)主體給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。[6]貧困地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償比發(fā)達(dá)地區(qū)以發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)等方式實(shí)現(xiàn)的生態(tài)補(bǔ)償更具有現(xiàn)實(shí)意義，針對(duì)性更強(qiáng)。扶貧資金都是針對(duì)消除貧困而設(shè)立的，絕大多數(shù)貧困地區(qū)都要建設(shè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)為扶貧的基礎(chǔ)性工作，兩者呈現(xiàn)重合。生態(tài)補(bǔ)償不僅僅是對(duì)貧困地區(qū)的人口年平均收入低于貧困線以下的一種彌補(bǔ)，更是對(duì)貧困地區(qū)本應(yīng)享受到良好的生態(tài)環(huán)境而遭受的損失的一種補(bǔ)償，這一部分補(bǔ)償不能因?yàn)榈貐^(qū)貧困的消除而減少。為此，要注重與扶貧不重合的補(bǔ)償，如退耕還林。退耕還林的地方一般都在陡坡地勢(shì)，農(nóng)民在此種糧不能滿足自給的需要，由此造成貧困，而且破壞了自然環(huán)境，應(yīng)及時(shí)恢復(fù)山林，放棄耕地。糧食是貧困群眾的必需品，哪怕是不能充分滿足自給的需要，但也還是有部分食物。農(nóng)民一旦退耕還林，選擇其他替代物，可能是其他產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的經(jīng)濟(jì)林，也可能是維持或修好生態(tài)環(huán)境的生態(tài)林，經(jīng)濟(jì)林需要若干年份的投入，生態(tài)林則只能因地制宜地發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)作物，勢(shì)必為生態(tài)環(huán)境而犧牲物質(zhì)生產(chǎn)。無(wú)論哪種情況，農(nóng)民都需要予以補(bǔ)償。前者可給予購(gòu)糧補(bǔ)貼或政策性資助，后者是根據(jù)生態(tài)林?jǐn)?shù)量與質(zhì)量，由國(guó)家代表社會(huì)來實(shí)施“生態(tài)購(gòu)買”。如此，方可消除農(nóng)民因退耕還林造成的直接經(jīng)濟(jì)損失，甚至可達(dá)到脫貧的目的。

（二）適用環(huán)境規(guī)劃制度

環(huán)境規(guī)劃制度是環(huán)境保護(hù)法律制度中的一項(xiàng)基本制度，它同樣適用于生態(tài)扶貧問題。環(huán)境規(guī)劃制度是指根據(jù)國(guó)家或一定地區(qū)的環(huán)境狀況和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，對(duì)一定時(shí)期和一定范圍內(nèi)環(huán)境的保護(hù)和改善活動(dòng)所做的總體部署和安排。貧困的根源在于發(fā)展，對(duì)于貧困群體一味的“輸血”會(huì)使其產(chǎn)生依賴，失去發(fā)展的動(dòng)力與活力，扶貧的關(guān)鍵還在于“造血”能力的構(gòu)建。環(huán)境規(guī)劃制度中就應(yīng)將生態(tài)手段的“造血”和合理科學(xué)利用生態(tài)資源的“造血”納入其中。在生態(tài)扶貧中，政府對(duì)特定貧困地區(qū)的環(huán)境做出評(píng)估，對(duì)該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展做出整體規(guī)劃布局，防止貧困地區(qū)生態(tài)進(jìn)一步破壞從而加劇當(dāng)?shù)刎毨С潭?。貧困地區(qū)走循環(huán)經(jīng)濟(jì)的道路，就要運(yùn)用生態(tài)扶貧的手段對(duì)其做整體的環(huán)境規(guī)劃，達(dá)到和諧相處的目的。如大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，它是一種社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益密切結(jié)合的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)模式，它不同于一般的生產(chǎn)技術(shù)落后、投入少產(chǎn)出低的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，也不同于大量運(yùn)用化肥、農(nóng)藥等一切不顧生態(tài)環(huán)境和環(huán)境污染，一味追求高經(jīng)濟(jì)效益的現(xiàn)代常規(guī)農(nóng)業(yè)。

（三）加強(qiáng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度

生態(tài)建設(shè)是生態(tài)扶貧中很重要的一項(xiàng)內(nèi)容，為了在建設(shè)中避免對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境造成“二次”傷害，做好生態(tài)建設(shè)工程的環(huán)境影響評(píng)價(jià)尤為重要。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是指對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施，進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)的方法與制度。政府環(huán)保部門對(duì)在貧困地區(qū)上馬的旨在發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)緩解貧困問題的建設(shè)工程項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，對(duì)可能破壞當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的項(xiàng)目不予支持。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度也逐步被一些扶貧建設(shè)項(xiàng)目所采納，如世界銀行貸款貴州省貧困片區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧試點(diǎn)示范項(xiàng)目。各項(xiàng)目縣重點(diǎn)圍繞農(nóng)業(yè)支柱產(chǎn)業(yè)重組和現(xiàn)代化、公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)支持、培訓(xùn)和能力建設(shè)、項(xiàng)目管理監(jiān)測(cè)和評(píng)估4類分項(xiàng)目建設(shè)。此次將極大改善項(xiàng)目縣農(nóng)村貧困人口的生產(chǎn)生活環(huán)境，促進(jìn)項(xiàng)目區(qū)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，對(duì)于貴州扶貧開發(fā)工作具有重大的意義，此項(xiàng)目就嚴(yán)格的適用了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。2020年我國(guó)面臨全面脫貧的艱巨歷史任務(wù)，期間勢(shì)必會(huì)有大量的扶貧項(xiàng)目施工建設(shè)，在這樣的形勢(shì)下，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度顯得尤為重要，不能單純的只以反貧困為目的，而是要兼顧對(duì)環(huán)境的影響，對(duì)生態(tài)的保護(hù)等問題。環(huán)境影響評(píng)價(jià)不僅要經(jīng)過專家的科學(xué)論證，還要向公眾進(jìn)行公示，提高了公眾參與度。對(duì)于貧困人口而言，扶貧不再是單純的配合或接受政府的安排，而是有了一定的話語(yǔ)權(quán)。由此，只要環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度做得到位，方能保證生態(tài)扶貧建設(shè)工程達(dá)到扶貧開發(fā)和環(huán)境保護(hù)的雙重目的。

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（責(zé)任編輯：盛天）

［作者簡(jiǎn)介］黃金梓，女，湖南武岡人，湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院博士研究生，湖南生物機(jī)電職業(yè)技術(shù)學(xué)院思想政治理論課教學(xué)部講師，主要從事農(nóng)業(yè)科技服務(wù)與管理研究（湖南長(zhǎng)沙，410128）。

中圖分類號(hào)：C916

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672-8653（2016）01-0039-03