李　喬

(南陽(yáng)市人民檢察院， 河南 南陽(yáng) 473000)

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生態(tài)環(huán)境建設(shè)行政執(zhí)法領(lǐng)域需要關(guān)注的問(wèn)題

李喬

(南陽(yáng)市人民檢察院， 河南 南陽(yáng) 473000)

摘要：服務(wù)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)是主力，檢察機(jī)關(guān)只有充分研究、掌握行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在服務(wù)生態(tài)環(huán)境建設(shè)中存在的問(wèn)題，才能有的放矢地發(fā)揮法律監(jiān)督職能，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)沿著法治道路順利推進(jìn)。加強(qiáng)和改進(jìn)生態(tài)環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域行政執(zhí)法工作，具體需要關(guān)注以下幾個(gè)方面：一是生態(tài)環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域行政執(zhí)法與刑事司法的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一；二是生態(tài)環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域行政執(zhí)法取證困難，違法后果鑒定成本高；三是生態(tài)環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域行政執(zhí)法涉嫌構(gòu)成犯罪的案件向公安機(jī)關(guān)移送難度大；四是生態(tài)環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域行政執(zhí)法成本過(guò)高，并且沒(méi)有形成執(zhí)法合力。五是生態(tài)環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域行政執(zhí)法軟弱無(wú)力，行政決定執(zhí)行難；六是生態(tài)環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域行政執(zhí)法有畏難情緒，執(zhí)法觀念陳舊；七是生態(tài)環(huán)境建設(shè)行政執(zhí)法活動(dòng)干擾阻力較大，一定程度上存在執(zhí)法不廉的問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境建設(shè)；行政執(zhí)法工作

一、生態(tài)環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域行政執(zhí)法與刑事司法的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

生態(tài)環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域行政執(zhí)法、公安偵查、審查逮捕的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)之間由于相互對(duì)刑事法律和行政法律缺乏深入了解，從而造成行政執(zhí)法與刑事司法標(biāo)準(zhǔn)存在嚴(yán)重的錯(cuò)層。有的行政執(zhí)法部門(mén)對(duì)行政違法與刑事犯罪的法律界限認(rèn)識(shí)不清、研究不深入，對(duì)已涉嫌犯罪的違法行為，仍然采用行政處罰手段進(jìn)行治理，既不能有效打擊破壞生態(tài)環(huán)境的違法行為，也使自身背負(fù)了重大的執(zhí)法壓力。同時(shí)，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域行政、刑事執(zhí)法還存在觀念差異、責(zé)任不清、范圍不明的問(wèn)題。如有的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)生態(tài)環(huán)境違法行為的處理，仍然以發(fā)出處罰決定書(shū)為行政執(zhí)法行為的終結(jié)，但檢察機(jī)關(guān)在追究行政執(zhí)法人員瀆職失職責(zé)任時(shí)，是以瀆職犯罪立案時(shí)違法行為造成的后果為標(biāo)準(zhǔn)。

二、生態(tài)環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域行政執(zhí)法取證困難，違法后果鑒定成本高

生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域違法行為往往游擊式違法、捉迷藏式違法，比如非法采砂點(diǎn)、非法采礦點(diǎn)、非法采伐點(diǎn)、非法排污點(diǎn)等點(diǎn)多面廣，行政部門(mén)執(zhí)法力量不足。同時(shí)，行政執(zhí)法缺乏強(qiáng)制手段，如果公安機(jī)關(guān)不全力配合，對(duì)違法行政行為的取證受到違法人員的干擾就搞不成。水利、國(guó)土、環(huán)保等部門(mén)對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境違法行為后果的鑒定程序復(fù)雜、鑒定成本高的問(wèn)題反映特別強(qiáng)烈。另外，環(huán)境污染刑事犯罪入口門(mén)坎高，后果認(rèn)定必須以省級(jí)以上專(zhuān)業(yè)鑒定機(jī)構(gòu)出具的鑒定意見(jiàn)為準(zhǔn)，但這樣的鑒定機(jī)構(gòu)全國(guó)只有4家，而且鑒定費(fèi)很高。涉礦、涉地案件違法行為后果認(rèn)定難，主要原因在于有關(guān)文件規(guī)定必須以省級(jí)鑒定機(jī)構(gòu)的鑒定意見(jiàn)為執(zhí)法依據(jù)，這些鑒定機(jī)構(gòu)都按平方收費(fèi)，鑒定費(fèi)動(dòng)輒數(shù)萬(wàn)、數(shù)十萬(wàn)，取證成本過(guò)高[1]。

三、生態(tài)環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域行政執(zhí)法涉嫌構(gòu)成犯罪的案件向公安機(jī)關(guān)移送難度大

一方面不少行政執(zhí)法部門(mén)主動(dòng)向公安機(jī)關(guān)移送生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域刑事犯罪的意識(shí)較差，“兩法銜接”平臺(tái)往往是建而不用，錄入案件與實(shí)際案件差距較大。另一方面，生態(tài)環(huán)境案件向公安機(jī)關(guān)移送困難，存在移不動(dòng)、送不出、不受理的問(wèn)題，行政執(zhí)法與刑事司法特別是公安偵查環(huán)節(jié)銜接不通暢。例如，有三個(gè)層次的原因造成涉土涉礦刑事案件移送難：一是內(nèi)部執(zhí)法程序復(fù)雜，國(guó)土系統(tǒng)內(nèi)部規(guī)定，下級(jí)國(guó)土部門(mén)移交刑事案件，必須經(jīng)上級(jí)國(guó)土部門(mén)審核同意，無(wú)形中設(shè)置了移送障礙；二是損失鑒定成本過(guò)高，如前所述，公安部、國(guó)土資源部聯(lián)合發(fā)文，規(guī)定涉地、涉礦違法后果認(rèn)定必須由省級(jí)鑒定機(jī)構(gòu)出具鑒定意見(jiàn)，且鑒定費(fèi)用過(guò)高，國(guó)土、公安在送檢主體、費(fèi)用承擔(dān)上互相推諉，導(dǎo)致案件無(wú)法移送；三是許多涉嫌犯罪行政案件，往往夾雜復(fù)雜的信訪因素，公安機(jī)關(guān)認(rèn)為是行政執(zhí)法部門(mén)在踢皮球，在推矛盾，所以不愿受理[2]。

四、生態(tài)環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域行政執(zhí)法成本過(guò)高，并且沒(méi)有形成執(zhí)法合力

對(duì)長(zhǎng)期存在的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、工業(yè)企業(yè)需要關(guān)停并轉(zhuǎn)的，還缺乏明確的補(bǔ)償政策；對(duì)農(nóng)民傳統(tǒng)的畜牧、養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)，如果嚴(yán)格執(zhí)法，將極大傷害群眾利益，引發(fā)社會(huì)矛盾；對(duì)政府為發(fā)展經(jīng)濟(jì)、招商引資開(kāi)辦的工業(yè)企業(yè)，由于地方保護(hù)傾向的影響，行政執(zhí)法無(wú)法產(chǎn)生實(shí)際效力，有的甚至進(jìn)不去門(mén)、見(jiàn)不到人，根本執(zhí)不了法。同時(shí)，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域違法行為，往往是雙重甚至多重違法，任何一家行政執(zhí)法部門(mén)單打獨(dú)斗根本解決不了問(wèn)題，但由于各方面原因還無(wú)法形成執(zhí)法合力。另外，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域行政執(zhí)法還存在各部門(mén)銜接不暢的問(wèn)題，比如國(guó)土部門(mén)審批頒發(fā)一個(gè)礦產(chǎn)開(kāi)采證，審批前并未征求環(huán)保、林業(yè)等部門(mén)意見(jiàn)，如果采礦證涉及的開(kāi)采范圍包含公益林地或其他法律、法規(guī)規(guī)定的生態(tài)環(huán)境特殊保護(hù)區(qū)域，必將出現(xiàn)行政執(zhí)法“打架”現(xiàn)象[3]。

五、生態(tài)環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域行政執(zhí)法軟弱無(wú)力，行政決定執(zhí)行難

生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域行政執(zhí)法普遍存在軟弱無(wú)力、執(zhí)法不到位、執(zhí)法周期長(zhǎng)的問(wèn)題。主要有三個(gè)層次的原因：一是行政執(zhí)法部門(mén)并無(wú)行政決定的執(zhí)行權(quán)，擁有執(zhí)行權(quán)的地方政府往往行動(dòng)緩慢，對(duì)一項(xiàng)行政違法行為由某一家行政部門(mén)作出處罰通知后，如果需要進(jìn)一步對(duì)該違法行為造成的后果如礦口、廠房、建筑等進(jìn)行拆除、取締，則依法必須由地方政府組織實(shí)施。而行政執(zhí)法部門(mén)的報(bào)告上報(bào)政府后，往往被束之高閣；二是行政執(zhí)法部門(mén)向法院申請(qǐng)對(duì)行政違法行為強(qiáng)制執(zhí)行，往往不被受理，比如，最高人民法院曾與國(guó)土資源部下發(fā)過(guò)聯(lián)合通知，涉及民生的違章建筑拆除等強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)，法院不予受理，而在執(zhí)行中，法院往往擴(kuò)大解釋?zhuān)斐闪诵姓`法行為申請(qǐng)執(zhí)行難；三是行政處罰決定生效時(shí)間長(zhǎng)，導(dǎo)致違法行為及事實(shí)得不到及時(shí)糾正，一個(gè)行政處罰決定做出后，如果歷經(jīng)申請(qǐng)復(fù)議、司法訴訟，根據(jù)法律規(guī)定的時(shí)限，等到真正生效至少需要150天，在這么長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，違法事實(shí)早已形成，損失后果繼續(xù)擴(kuò)大，再去強(qiáng)制執(zhí)行難度更大、成本更高。

六、生態(tài)環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域行政執(zhí)法有畏難情緒，執(zhí)法觀念陳舊

行政執(zhí)法工作尤其是生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域執(zhí)法工作阻力大、責(zé)任重、待遇低、風(fēng)險(xiǎn)高，基層執(zhí)法人員普遍存在不想干、不敢干、干不成等消極思想和畏難情緒。許多行政執(zhí)法人員反映，對(duì)檢察機(jī)關(guān)、紀(jì)檢部門(mén)追究生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域行政執(zhí)法瀆職失職犯罪的標(biāo)準(zhǔn)難以掌握，對(duì)怎樣做才算依法履職、怎樣做就構(gòu)成瀆職失職充滿(mǎn)困惑，對(duì)于行政執(zhí)法決定權(quán)在上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，但追究基層、一線執(zhí)法人員責(zé)任的做法感到委屈。有的行政執(zhí)法部門(mén)執(zhí)法觀念陳舊，對(duì)人民群眾、新聞媒體、上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注的生態(tài)環(huán)境熱點(diǎn)、難點(diǎn)、焦點(diǎn)問(wèn)題關(guān)注不夠，思考不深，研究不透，執(zhí)法無(wú)力[4]。

七、生態(tài)環(huán)境建設(shè)行政執(zhí)法活動(dòng)干擾阻力較大，一定程度上存在執(zhí)法不嚴(yán)的問(wèn)題

生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域行政執(zhí)法經(jīng)常受到三種勢(shì)力的干擾、阻擾甚至威脅：一是地方的流氓惡勢(shì)力、地痞團(tuán)伙參與非法采砂、非法采礦等違法活動(dòng)牟利，對(duì)行政執(zhí)法人員采取公然阻擾執(zhí)法檢查、聚眾毆打執(zhí)法人員、搶奪執(zhí)法取證設(shè)備、派人跟蹤、威脅執(zhí)法人員及其家人等違法犯罪活動(dòng)，給行政執(zhí)法人員造成巨大心理壓力；二是個(gè)別公務(wù)人員入股、參股非法采礦、非法采砂活動(dòng)，千方百計(jì)阻擾有關(guān)部門(mén)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法，為違法人員通風(fēng)報(bào)信，甘當(dāng)破壞生態(tài)環(huán)境違法活動(dòng)的保護(hù)傘；三是個(gè)別基層組織及其負(fù)責(zé)人參與破壞生態(tài)環(huán)境相關(guān)違法活動(dòng)牟利，給行政執(zhí)法制造障礙。

上述這些問(wèn)題是各地行政執(zhí)法部門(mén)反映的共性問(wèn)題，有的地方表現(xiàn)特別突出，有的地方表現(xiàn)形式不一，還有的地方存在其他的個(gè)性問(wèn)題，這些問(wèn)題的存在，削弱了生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域行政執(zhí)法的權(quán)威、效力和實(shí)際作用，助長(zhǎng)和滋生了各種破壞生態(tài)環(huán)境違法犯罪活動(dòng)的發(fā)生，加劇和放縱了生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的惡化，因此，政府及有關(guān)主管部門(mén)要認(rèn)真加以梳理、研究和解決。

[參考文獻(xiàn)]

[1]夏振鵬.環(huán)境執(zhí)法突圍之困[J]. 環(huán)境經(jīng)濟(jì)，2008(2).

[2]李永明,鄭淑云,洪俊杰.論知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法的限制——以知識(shí)產(chǎn)權(quán)最新修法為背景[J]. 浙江大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)，2013(5).

[3]丁佳,周鐵濤.規(guī)范基層行政執(zhí)法的幾點(diǎn)思考[J]. 法制與經(jīng)濟(jì)(下旬)，2010(6).

[4]朱志峰.中國(guó)特色社會(huì)主義法治理念發(fā)展論綱[J]. 社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線，2012(12).

[責(zé)任編輯：譚笑珉]

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.6

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1002-6320(2016)02-0083-02

作者簡(jiǎn)介：李喬(1966—)，河南省南陽(yáng)市人，南陽(yáng)市人民檢察院副檢察長(zhǎng)，主要從事行政執(zhí)法工作的研究。

收稿日期：2015-12-19