向 松

湖南省鳳凰縣人民檢察院，湖南 鳳凰 416200

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淺議西部地區(qū)基層民行檢察監(jiān)督助推生態(tài)環(huán)保

向 松

湖南省鳳凰縣人民檢察院，湖南 鳳凰 416200

隨著我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)飛速發(fā)展，人民生活水平的大幅提高，環(huán)境污染問題卻日益凸顯，地區(qū)生態(tài)破壞日益嚴(yán)重，特別是西部地區(qū)的環(huán)境形勢不容樂觀。黨的十八大報告中指出，現(xiàn)階段建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度，劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制。強(qiáng)化對生態(tài)系統(tǒng)及環(huán)境保護(hù)是現(xiàn)階段我國長期發(fā)展的根本利益和基本目標(biāo)。[1]

一、基本情況

傳統(tǒng)觀念認(rèn)為，在推動生態(tài)保護(hù)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的過程中主要依靠的是各級人民政府及下屬的相關(guān)行政部門作為治理環(huán)境污染的主導(dǎo)機(jī)構(gòu)。但是隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，面對源源不斷的環(huán)境污染，環(huán)保部門已不堪重負(fù)。西部由于屬于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，并因為各種客觀因素，導(dǎo)致了環(huán)境保護(hù)行政管理部門的專業(yè)設(shè)備相對落后、環(huán)境保護(hù)基層單位執(zhí)法部門的管理人員專業(yè)素質(zhì)與道德素質(zhì)偏低，因而在執(zhí)法過程中存在執(zhí)法不嚴(yán)，且部分地區(qū)行政管理較為混亂，涉及對象太多，相關(guān)部門在執(zhí)法時對自己管轄的對象弄不清楚，使得執(zhí)法工作的效率大打折扣，導(dǎo)致西部地區(qū)環(huán)境污染問題缺乏有效治理，此時檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境保護(hù)中監(jiān)督職能的發(fā)揮愈顯必要?；鶎用裥袡z察工作在新形勢下如何監(jiān)督助推區(qū)域生態(tài)環(huán)保，成了當(dāng)下做好民行工作的重要議題。

二、問題剖析

檢察機(jī)關(guān)作為對職務(wù)犯罪的偵查機(jī)關(guān)、公訴機(jī)關(guān)、公共利益的代表，在環(huán)境保護(hù)中地位無可取代。但在實際工作中，傳統(tǒng)檢察職能保護(hù)環(huán)境，尤其是民行部門在環(huán)境保護(hù)方面方法，手段途徑存在局限性，在一定程度上影響上對環(huán)境破壞的遏制，主要有以下幾點：

(一)工作相關(guān)法律依據(jù)不明確，立法上存在缺失。雖然目前我國刑法上已經(jīng)有針對環(huán)境污染造的法定罪名。但必須達(dá)到對生命健康和國家人民財產(chǎn)安全造成一定損失時才懲治。而對生態(tài)環(huán)境日常保護(hù)治理除了依靠是環(huán)境保護(hù)法等相關(guān)法律法規(guī)和部門法規(guī)及各地區(qū)規(guī)章制度，相關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)規(guī)定尚不完善，無法成有機(jī)體系，而這些法律法規(guī)對于檢察機(jī)關(guān)介入日常的監(jiān)督相關(guān)規(guī)定更是立法空白。現(xiàn)階段基層民行檢察部門介入相關(guān)監(jiān)督工作依據(jù)多為《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國民事訴訟法》、《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》等相關(guān)法律，缺乏明確可操作性，不適應(yīng)現(xiàn)階段檢察監(jiān)督的需要。

(二)監(jiān)督生態(tài)環(huán)保手段有限，處理效果不盡人意。檢察監(jiān)督效果受制約?，F(xiàn)在階段基層民行檢察監(jiān)督生態(tài)環(huán)保工作主要手段以督促履職和支持起訴為主。在發(fā)現(xiàn)相關(guān)線索后進(jìn)行調(diào)查然后發(fā)出檢察建議。但實踐中看檢察建議對被建議單位無強(qiáng)制力，民訴法修改后對檢察建議效力的約束性也沒有硬性規(guī)定，使得檢察建議的效力打折扣。修改后的民訴法和十八屆四中全會通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》對公益訴訟第一次做了明確規(guī)定。但公益訴訟現(xiàn)在摸索階段，且在西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)由于各種社會關(guān)系錯綜復(fù)雜，檢察機(jī)關(guān)在提起公益訴訟時候顧慮甚多。現(xiàn)有的監(jiān)督手段多以柔性為主，必然影響監(jiān)督效果。

(三)環(huán)保知識理念欠缺、辦案人員不足，制約工作開展。相比于東部發(fā)達(dá)地區(qū)，西部基礎(chǔ)民事檢察機(jī)關(guān)人員更為薄弱，而環(huán)境保護(hù)工作的檢察監(jiān)督需要更專業(yè)的人才。西部地區(qū)很多民行部門多偏重于被動司法，只有在案情引起一定范圍的影響或者達(dá)到嚴(yán)重后果才介入。介入后由于生態(tài)環(huán)境問題涉及面較廣，專業(yè)技術(shù)強(qiáng)，基層民事工作人員多是法律專業(yè)出生，對生態(tài)環(huán)保專業(yè)技術(shù)知之有限，在與相關(guān)部門監(jiān)督交流時候不免有捉襟見肘之感，且以現(xiàn)有基層民事檢察對相關(guān)生態(tài)環(huán)保監(jiān)督手段以檢察建議的柔性監(jiān)督為主，而治理生態(tài)環(huán)境解決非朝夕能解決，在日常與相關(guān)部門對接溝通上因理念上存在分歧，部分檢察人員法律監(jiān)督意識不強(qiáng)，檢察建議發(fā)出后收到相關(guān)單位回復(fù)就認(rèn)為任務(wù)完成，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督效果難以持久，影響檢察公信力。

三、對策建議

(一)實事求是歸納數(shù)據(jù)，認(rèn)真踏實開展調(diào)研工作，為上級部門研究提升立法提供真實的數(shù)據(jù)，確保立法符合經(jīng)濟(jì)和生態(tài)發(fā)展需要，推動立法完善。十八屆三中全會以來，我國立法工作為推動和引領(lǐng)地區(qū)改革的深化和經(jīng)濟(jì)社會和諧發(fā)展做出積極作用。作為西部廣大基層地區(qū)民行檢察部門常年工作中積累大量本地區(qū)工作數(shù)據(jù)和實踐經(jīng)驗。而立法的首先任務(wù)，應(yīng)當(dāng)總結(jié)、提煉實踐經(jīng)驗，研究解決現(xiàn)有法法律法規(guī)和改革實踐經(jīng)驗相結(jié)合的關(guān)系。作為基層檢察部門在開展工作、中應(yīng)當(dāng)認(rèn)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，總結(jié)好本地區(qū)工作實踐經(jīng)驗，如實上報相關(guān)機(jī)關(guān)，不走過場。使立法的相關(guān)機(jī)關(guān)和部門在立法時及時得到基層的真實情況和數(shù)據(jù)經(jīng)驗，從而加強(qiáng)環(huán)保領(lǐng)域的立法，修改相關(guān)法律法規(guī)，健全環(huán)境保護(hù)的機(jī)制，切實增強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)的執(zhí)行性和操作性。

(二)強(qiáng)化現(xiàn)有監(jiān)督方式及內(nèi)容，積極探索在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的督促起訴，在實踐中逐步完善檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的構(gòu)架。多重方式對生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的監(jiān)督?，F(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)對檢察機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的監(jiān)督方式以檢察建議，支持起訴柔性監(jiān)督為主。但并不表示此類文書只是一份單純“建議”。而明確是由專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)發(fā)出具有法律監(jiān)督效力的建議。民行辦案人員在辦理案件切勿妄自菲薄。其次在做出檢察建議事前應(yīng)當(dāng)深入現(xiàn)場，認(rèn)真調(diào)查，在檢察建議等相關(guān)文書寫作中切中要點，圍繞具體問題展開，切勿假大空喊口號。應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)文書說理，說法性，保障文書質(zhì)量才能彰顯檢察監(jiān)督力度。只有高質(zhì)量的文書送才能引起相關(guān)部門重視。而泛泛而談的檢察建議在相關(guān)部門眼里只能是雞肋，更談不上監(jiān)督效果了。檢察建議發(fā)出后如果相關(guān)情況還沒有得到改觀或者相關(guān)部門任然沒有動作，檢察機(jī)關(guān)考慮以監(jiān)督者的身份，督促有關(guān)單位履行職責(zé)提起民事訴訟，保護(hù)國家和社會公共利益則順理成章?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國等若干重大問題的決定》確定的公益訴訟制度開始試點。這標(biāo)志在生態(tài)環(huán)保和資源保護(hù)領(lǐng)域內(nèi)檢察機(jī)關(guān)以公益訴訟人的身份提起訴訟的方式強(qiáng)化對公益保護(hù)，從檢察建議到公益訴訟由柔到剛多重方式介入更能充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職能，促進(jìn)相關(guān)機(jī)關(guān)依法行政，最大范圍維護(hù)公益。

(三)轉(zhuǎn)變現(xiàn)有民行檢察監(jiān)督理念，加強(qiáng)中西部基層經(jīng)驗交流，加強(qiáng)民行隊伍建設(shè)，培養(yǎng)專業(yè)人才。在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部傳統(tǒng)理念一直以刑主民輔，這點在西部地區(qū)基層部門尤為明顯。多年以來在民行部門工作的很大一部分都是在刑檢、偵查部門退下的老同志居多，而新進(jìn)單位青年干警大多愿意去刑檢、偵查部門。民行部門無形中變成了“二線”“養(yǎng)老”部門。近年來隨著司法體制改革的深入發(fā)展，民行部門將民生、生態(tài)環(huán)保、行政各個領(lǐng)域納入法律監(jiān)督范圍，監(jiān)督力度和深度都在不在增強(qiáng)，而要對眾多領(lǐng)域進(jìn)行了法律監(jiān)督，民行干警必須深入研究相關(guān)知識、法律法規(guī)。否則難以發(fā)現(xiàn)相關(guān)線索。這點在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域更為明顯。目前在東部發(fā)達(dá)地區(qū)基層民行部門，紛紛在近年的招考中引進(jìn)不少民事專業(yè)高學(xué)歷人才，在工作中取得不少經(jīng)驗和做法。而在西部欠發(fā)達(dá)尤其是少數(shù)民族地區(qū)基層民行部門由于各種客觀原因難以引進(jìn)相關(guān)人才和經(jīng)驗。西部基層民行部門只有及時轉(zhuǎn)變司法理念，加強(qiáng)學(xué)習(xí)，加強(qiáng)向發(fā)達(dá)地區(qū)基層民行機(jī)關(guān)的經(jīng)驗交流，積極引進(jìn)培養(yǎng)民行專業(yè)人才能發(fā)揮檢察職能，才能在新形勢下助推本地區(qū)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境更好更快發(fā)展。

[1]中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定.

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