社區(qū)多元共治實踐之強政府優(yōu)社區(qū)模式探索

[摘 要]目前黨在基層治理方面正向多元共治方向發(fā)展，各地區(qū)根據(jù)自身實際進(jìn)行社區(qū)多元共治的改革探索，改革具體模式和手段各有不同。以內(nèi)蒙古包頭市為例進(jìn)行的“強政府優(yōu)社區(qū)”型的社區(qū)治理改革可以為一些發(fā)展基礎(chǔ)相似地區(qū)，特別是中西部地區(qū)提供可行性較強的路徑選擇。

[關(guān)鍵詞]善治；社會治理；社區(qū)治理；多元共治

[中圖分類號]D601 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2016）1 — 0048 — 02

一、構(gòu)建城市社區(qū)多元共治模式的兩種基本路徑

伴隨著黨在社會管理上執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變歷程，以北京和部分東部城市為代表和先鋒的地區(qū)政府積極推進(jìn)著構(gòu)建社區(qū)多元共治的改革探索。各地改革雖各有差異，但其中存在一個共同的核心內(nèi)容，就是如何使居委會回歸自治角色并有效發(fā)揮功能。有學(xué)者把各地圍繞這一核心的改革實踐分為兩種類型，即“強政府型”和“強社區(qū)型”?！?〕這兩種類型的界定作為當(dāng)前構(gòu)建社區(qū)多元共治模式的兩種路徑選擇。

據(jù)相關(guān)調(diào)查，兩種類型中“強社區(qū)型”的改革實踐相對較多。“強社區(qū)型”，是指政府向社區(qū)還權(quán)、讓權(quán)、授權(quán)，使居委會作為全體居民代表和居民自治的領(lǐng)導(dǎo)核心推進(jìn)社區(qū)各類組織和居民參與社區(qū)治理。北京、青島、南京的一些社區(qū)改革是這種類型的代表。這種模式在更大程度上增強了公民自治和社會主體參與治理的力度。但實行這種模式必須具備一定的社會發(fā)展基礎(chǔ)。例如社區(qū)居民已具備相對較強的自治意識，居委會在實踐中已具備較強的資源整合能力等。“強政府型”，則是指基層政府強化職能向社區(qū)的下沉，提高政府在社區(qū)的基本公共服務(wù)效能，同時讓居委會徹底脫掉行政化色彩，回歸自治功能，以居民利益代表的角色對政府在社區(qū)的公共服務(wù)機構(gòu)進(jìn)行評議監(jiān)督，通過整合社區(qū)組織以平等的地位與政府進(jìn)行合作共治。在這一模式上，深圳市是先行者，內(nèi)蒙古包頭市則是這一模式成功和深化創(chuàng)新的典型代表。

二、 “強政府優(yōu)社區(qū)”改革實踐--包頭市為例

2012年以來，包頭市結(jié)合地區(qū)實際，以市委市政府提出的“精街道強社區(qū)”〔2〕為改革思路，大力推進(jìn)“扁平化體制、下沉式職能、網(wǎng)格狀管理、全方位服務(wù)、下評上機制”的社區(qū)治理體制創(chuàng)新工程。2014年，包頭市該工程榮獲“2013年度中國社區(qū)治理十大創(chuàng)新成果”提名成果（全國共有5個），率先試點的包頭市青山區(qū)被民政部確認(rèn)為“全國社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實驗區(qū)”。包頭市經(jīng)過改革實踐，建立起“社區(qū)黨委領(lǐng)導(dǎo)、社區(qū)服務(wù)站承載、社區(qū)居委會自治”的“一委一站一居”格局，形成社區(qū)黨務(wù)、政務(wù)、居務(wù)既相對獨立、又相互配合的多元共治格局。包頭市所謂的“精街道強社區(qū)”改革，在改革方向和效應(yīng)上實質(zhì)是一種“強政府優(yōu)社區(qū)”路徑。

（一）構(gòu)建“一委一站一居”格局

1.精簡街道辦事處職能，組建大社區(qū)。街道辦事處不再承擔(dān)公共服務(wù)和社會管理職能及與之相關(guān)的事務(wù)性工作，主要負(fù)責(zé)社區(qū)的發(fā)展規(guī)劃、協(xié)調(diào)資源、指導(dǎo)服務(wù)和考核監(jiān)督等方面，將工作人員的三分之二選派到社區(qū)任職。社區(qū)按照3000戶左右居民的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行合并調(diào)整，全市城鎮(zhèn)社區(qū)數(shù)量由332個縮減為243個，減少26%。

2.設(shè)立社區(qū)服務(wù)站。社區(qū)服務(wù)站全面承接區(qū)直部門和街道辦事處下移的各類與居民密切相關(guān)的社會管理和公共服務(wù)職能及相關(guān)事務(wù)性工作，相應(yīng)的人、財、物及各類公共設(shè)施一并下移至社區(qū)，為居民就近提供一站式服務(wù)，實現(xiàn)“平臺在社區(qū)，服務(wù)到家門”。社區(qū)服務(wù)站性質(zhì)上不設(shè)為實體機構(gòu)，不增加行政、事業(yè)編制。

3.社區(qū)居委會回歸自治功能。社區(qū)居委會剝離過去承擔(dān)的大量政府社會管理和公共服務(wù)職能，回歸自治功能，同步建立健全人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、群眾文化等下屬委員會，形成社區(qū)居民自治組織體系，實現(xiàn)自我管理、教育、服務(wù)和監(jiān)督。

4.重新設(shè)置社區(qū)黨組織。以社區(qū)為單位成立社區(qū)黨委（總支），與新工作格局相適應(yīng)，委員由社區(qū)服務(wù)站、居民黨支部、駐區(qū)單位等黨組織負(fù)責(zé)人組成，構(gòu)建區(qū)域一體化大黨建格局。

（二）建立協(xié)商共治機制

1.建立社區(qū)居民代表大會評價制度。社區(qū)黨組織書記、社區(qū)服務(wù)站站長和社區(qū)居委會主任，每半年向社區(qū)居民代表大會報告工作，接受居民代表的評議，評議結(jié)果作為績效考核和干部選拔任用的重要依據(jù)。

2.建立居委會對社區(qū)服務(wù)站監(jiān)督評議制度。社區(qū)服務(wù)站要接受居委會的監(jiān)督，居委會對社區(qū)服務(wù)站工作績效和人員履職情況進(jìn)行滿意度評價。社區(qū)服務(wù)站與社區(qū)居委會不相隸屬。

3.建立居委會與社區(qū)服務(wù)站協(xié)作制度。社區(qū)居委會要積極配合社區(qū)服務(wù)站開展公共事務(wù)和公共服務(wù)工作，社區(qū)服務(wù)站積極協(xié)助居委會開展各項居民自治活動。

4.建立居委會與其他社區(qū)組織的協(xié)調(diào)指導(dǎo)制度。允許業(yè)主委員會主要成員與社區(qū)居委會成員交叉任職，業(yè)委會接受居委會監(jiān)督。居委會指導(dǎo)業(yè)主委員會監(jiān)督物業(yè)公司搞好管理服務(wù)，指導(dǎo)社區(qū)社會組織和志愿者組織開展活動。

5.建立社會組織參與社區(qū)治理制度。居委會積極支持、培育各類適應(yīng)社區(qū)需求的服務(wù)性、公益性、互助性社會組織，通過資金扶持、政企合作、購買補償?shù)刃问?，引?dǎo)社會組織參與社區(qū)管理服務(wù)。

三、 “強政府優(yōu)社區(qū)”改革模式的共性效應(yīng)

對于包頭市這樣一個地處西部地區(qū)的欠發(fā)達(dá)城市，民主自治土壤的貧乏是社會領(lǐng)域發(fā)展面臨問題。在“精街道強社區(qū)”的改革實踐下，居委會的自治角色得以回歸，其應(yīng)有功能的逐步釋放，為社區(qū)民主協(xié)商和自治共治提供了堅實平臺，使社區(qū)自治組織發(fā)育的空間不斷擴大。

（一）厘清了政府與社會的功能邊界，居委會的自治功能得以解放和回歸

在“一委一站一居”格局中，社區(qū)服務(wù)站作為基層政府將社會管理和公共服務(wù)職能延伸下來的承接載體，與作為群眾自治組織的社區(qū)居委會不相隸屬，各司其職。居委會徹底實現(xiàn)了“去行政化”，回歸了自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的應(yīng)有功能，自治空間得以保證和擴大。在擺脫了大量行政事務(wù)性工作后，通過民主選舉產(chǎn)生的居委會核心能夠有充分的精力和熱情深入社區(qū)，廣泛了解民情，幫助反映和協(xié)調(diào)解決居民實際問題，居委會由政府的“腿”變成居民的“頭”，從而增強了居民對社區(qū)的認(rèn)同感和歸宿感。

另一方面，社區(qū)居委會由于掌控著用于社區(qū)居民活動的各類資源，擁有地區(qū)財政撥付的活動經(jīng)費，具備最廣泛的群眾基礎(chǔ)，因而其已至少成為社區(qū)內(nèi)生社會組織（包括正式和非正式的）的領(lǐng)導(dǎo)中樞。社區(qū)自治產(chǎn)生了新的機制，社區(qū)自治的能量得以有效整合和強化，自治基礎(chǔ)不斷夯實。

（二）基層民主協(xié)商和自治共治發(fā)展有了堅實而廣闊的空間和平臺

首先，居委會回歸角色，其內(nèi)部運行機制、居民議事規(guī)則相應(yīng)逐步規(guī)范，民主、協(xié)商的因素不斷加大對居委會行為的影響。2015年3月初，包頭市在全市范圍啟動社區(qū)“兩委”（黨委、居委）班子換屆選舉，到當(dāng)年8月27日，全市255個社區(qū)通過居民民主選舉，圓滿完成居委會換屆選舉任務(wù)。新一屆居委會將下設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生、計劃生育、群眾文化5個居民工作委員會和若干個居民自治小組，定期組織召開居民代表大會，做好社情民意的收集整理、社區(qū)文體活動和志愿服務(wù)活動組織開展等工作。在社區(qū)居委會組織框架下，通過制訂居民自治章程和公約，選舉成立居民議事委員會、監(jiān)督委員會等組織，使社區(qū)居委會由過去主要按照街道的要求布置任務(wù)，轉(zhuǎn)變?yōu)槿绾畏?wù)好居民，保障好居民的知情權(quán)、議事權(quán)和自我事務(wù)決策權(quán)。

其次，居委會擺脫了行政事務(wù)負(fù)擔(dān)，已經(jīng)將更多的服務(wù)精力放在化解鄰里矛盾、解決居民家庭生活困難等方面，因而更加關(guān)注社區(qū)志愿者、社工隊伍的整合發(fā)展，以及社區(qū)互助性、公益性組織的發(fā)育引導(dǎo)。居委會逐步成為各類社會組織的樞紐組織，發(fā)揮著協(xié)調(diào)、整合、協(xié)作的功能。居委會已承擔(dān)起協(xié)調(diào)業(yè)主委員會與物業(yè)公司之間以及各類社區(qū)文化娛樂組織之間的關(guān)系功能，居委會以其擁有的資源、群眾優(yōu)勢對社區(qū)組織活動的帶動、支持、配合則產(chǎn)生了自治力量的整合效應(yīng)，在這種整合中又常常會因居委會自身的某些特征或居民的某些突出需求而與一些社區(qū)組織結(jié)成伙伴關(guān)系。例如，多地的社區(qū)居委會與業(yè)委會聯(lián)合與物業(yè)公司及小區(qū)商戶就經(jīng)營范圍、環(huán)境衛(wèi)生等問題談判，維護(hù)了小區(qū)居民生活居住利益。

（三）黨在社區(qū)的基層組織作用更加凸現(xiàn)，黨的基層組織建設(shè)活力進(jìn)一步增強

按照社區(qū)治理改革方案，包頭市在每個社區(qū)成立一個黨委，社區(qū)黨委書記、社區(qū)服務(wù)站站長由區(qū)（旗縣）委選派任用，服務(wù)站站長和黨員居委會主任擔(dān)任社區(qū)黨委副書記，黨委成員通過選舉擔(dān)任居委會干部，加強了社區(qū)黨建工作力量，使黨組織延伸到單元、樓棟和商務(wù)樓宇，形成了支部包片、黨小組包黨員、黨員包住戶的管理服務(wù)格局，消除了黨建工作空白點。社區(qū)黨委成為統(tǒng)攬全局、領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)建設(shè)和發(fā)展的核心，將黨委、社區(qū)服務(wù)站、居委的工作任務(wù)統(tǒng)籌安排部署，保證了黨委對社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)。同時又成立了以社區(qū)黨委為核心，由駐區(qū)機關(guān)、企事業(yè)單位、部隊組成的非建制性聯(lián)合黨委，有效整合轄區(qū)內(nèi)黨建資源，加強了區(qū)域化黨建工作。到2015年8月底，全市通過社區(qū)“兩委”換屆選舉，選拔配備了255名社區(qū)黨組織書記，84%的社區(qū)配備了專職副書記，社區(qū)黨組織書記大專以上學(xué)歷達(dá)到87%，社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子整體素質(zhì)明顯提升；《包頭市社區(qū)組織經(jīng)費管理使用暫行辦法》中，社區(qū)黨組織經(jīng)費以每個黨員每年不低于300元標(biāo)準(zhǔn)全額列入旗縣區(qū)財政預(yù)算，并足額拔付。這為鞏固夯實了社區(qū)黨建基礎(chǔ)，推動社區(qū)黨建步入制度化、規(guī)范化軌道，并進(jìn)一步確立了社區(qū)黨委在領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)事務(wù)上的核心作用，在社區(qū)建設(shè)、管理、服務(wù)上打開了新局面。

包頭市的改革實踐的意義首先在于它的制度價值。從僅僅幾年的時間所體現(xiàn)的改革效應(yīng)來看，包頭的改革創(chuàng)新是成功的?！鞍^模式”至少在中西部地區(qū)具有很強的借鑒性。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕風(fēng)笑天，等.社會管理學(xué)概論〔M〕.武漢：華中理工大學(xué)出版社，1999.

〔2〕付春華.政府推進(jìn)社區(qū)多元共治的體系和過程〔M〕.北京：中國政法大學(xué)出版社，2015.

〔3〕俞可平.論國家治理現(xiàn)代化（修訂版）〔M〕.北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013.

〔責(zé)任編輯：張平凡〕