遼寧資源型城市政府治理法治保障研究

朱曉邈 葛鑒威 冮明映

[摘 要]遼寧省資源枯竭型城市政府治理面臨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩與民生問(wèn)題加重的雙重考驗(yàn)，而法治保障建設(shè)可以將良好法治與良好行政相結(jié)合，以有效的促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，切實(shí)改善民生。遼寧省資源枯竭型城市政府應(yīng)該堅(jiān)持以法治思維保障政府治理現(xiàn)代化建設(shè)、以法治服務(wù)保障市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展與以法治能動(dòng)保障民生事業(yè)系統(tǒng)化推進(jìn)。

[關(guān)鍵詞]遼寧；資源型城市；政府治理；法治保障

[中圖分類號(hào)]F293 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2016）1 — 0071 — 04

遼寧是我國(guó)資源型城市分布最密集的省份，隨著資源的枯竭與原有結(jié)構(gòu)性機(jī)制性矛盾的凸顯，遼寧省內(nèi)一些資源型城市的接續(xù)發(fā)展面臨較大困難，如何結(jié)合以法治引領(lǐng)和保障發(fā)展，提高政府治理能力成為現(xiàn)階段亟須解決的問(wèn)題。

1 遼寧資源型城市政府治理面臨的兩大問(wèn)題

1.1資源衰竭背景下的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)困境

據(jù)2014年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)數(shù)據(jù)顯示遼寧礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)經(jīng)濟(jì)增加值占全部工業(yè)增加值的25%以上，是全國(guó)同期礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)經(jīng)濟(jì)增加值比重平均水平的二倍，可見(jiàn)資源型工業(yè)在遼寧經(jīng)濟(jì)中所占的重要地位。而遼寧下轄的資源型城市經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)布局更加單一，多以礦業(yè)資源開(kāi)采為代表第二產(chǎn)業(yè)及其下游產(chǎn)業(yè)為主體，而第一產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)均處在附屬地位，這就造成了經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性失調(diào)。

而在經(jīng)過(guò)“一礦獨(dú)大”式的冒進(jìn)發(fā)展之后，資源衰竭導(dǎo)致了支柱產(chǎn)業(yè)規(guī)模坍縮，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)率下降，加之現(xiàn)階段省內(nèi)經(jīng)濟(jì)受宏觀經(jīng)濟(jì)下行影響，資源市場(chǎng)需求觸頂下滑，第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩情況越發(fā)明顯。更為重要的是，因資源型城市第一產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)在早期經(jīng)濟(jì)建設(shè)規(guī)劃中所處的次要位置和發(fā)展過(guò)程中所受的體制性阻礙，當(dāng)前遼寧資源型城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)接續(xù)出現(xiàn)斷崖式脫節(jié)。

據(jù)2015年前三季度國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)總值數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，遼寧僅以2.7%的經(jīng)濟(jì)增速在31個(gè)省市自治區(qū)排名中墊底，李克強(qiáng)總理近期在東北三省經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上指出：應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力，擺脫經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)困境是當(dāng)前各級(jí)政府治理工作的重點(diǎn)。

1.2城市轉(zhuǎn)型困境下的民生改善難題

資源型城市在其所依托的優(yōu)勢(shì)資源消耗殆盡之時(shí)，必將經(jīng)歷帶有陣痛的轉(zhuǎn)型過(guò)程。早期粗放式的資源開(kāi)采對(duì)于人工的大量需要，造成了當(dāng)前資源衰竭情況下，工礦停產(chǎn)空轉(zhuǎn)與大批量裁員，其下游企業(yè)職工也由于訂單減少而導(dǎo)致的關(guān)聯(lián)性失業(yè)，就業(yè)機(jī)會(huì)的減少進(jìn)一步導(dǎo)致新增勞動(dòng)力就業(yè)難度的加大。職工下崗的惡性循環(huán)，成為當(dāng)前阻礙民生改善的首要難題。

礦區(qū)職工普遍受教育程度較低，職業(yè)技能比較單一，缺乏再就業(yè)的優(yōu)勢(shì)條件。一般而言，下崗就意味著今后很長(zhǎng)一段時(shí)間的失業(yè)。既沒(méi)有經(jīng)濟(jì)來(lái)源，又缺少有效的社會(huì)保障，居民生活困難加劇了社會(huì)矛盾激化，群體性事件在資源型城市發(fā)生幾率居高不下。如何在經(jīng)濟(jì)下行背景下，調(diào)動(dòng)和利用有限的政府資源解決民生問(wèn)題，使人民群眾滿意是對(duì)政府治理能力的一次考驗(yàn)。

2 政府治理法治保障的重要意義

法治保障，其具象概念即為在立法、執(zhí)法、司法、守法等法的運(yùn)行過(guò)程中，依照法的制度要求和機(jī)制設(shè)計(jì)進(jìn)行社會(huì)結(jié)構(gòu)、功能、關(guān)系的調(diào)整、規(guī)制與維護(hù)。而其本質(zhì)內(nèi)涵則是依照法律至上的原則精神和價(jià)值取向，結(jié)合具體的規(guī)則機(jī)制，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理多維并舉的良性發(fā)展，監(jiān)督和限制權(quán)力的恣意行使，維護(hù)和保障權(quán)利的合理運(yùn)行。

法治保障建設(shè)是承接黨和國(guó)家全面建成小康社會(huì)與全面深化改革頂層制度設(shè)計(jì)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是依法治國(guó)重大方略在社會(huì)運(yùn)行與管理過(guò)程中居于核心地位的直觀表現(xiàn)，是將良好法治與良好行政相結(jié)合的有益嘗試，是強(qiáng)化政府合理合法治理與權(quán)威高效運(yùn)行相統(tǒng)一的制度基礎(chǔ)。

2.1以法治保障建設(shè)促振興

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)即為法治經(jīng)濟(jì)，其以法治保障建設(shè)消除經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程中制度性結(jié)構(gòu)性阻礙，釋放市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)生動(dòng)力和自我調(diào)節(jié)功能，以理性法治消除以往政府治理過(guò)程中人治與惡法的消極影響，理順政府宏觀監(jiān)管與市場(chǎng)規(guī)律自我調(diào)節(jié)的關(guān)系，將市場(chǎng)機(jī)制交還生產(chǎn)服務(wù)提供者與消費(fèi)者，為市場(chǎng)選擇提供契機(jī)與空間，以充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)刺激社會(huì)資源的有效分配和利用，是法治保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能的直觀體現(xiàn)。

另外，誠(chéng)實(shí)信用既是法治的應(yīng)有之義，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)提高資源配置效率、降低交易成本的重要保證。規(guī)范的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)就離不開(kāi)規(guī)范的法治保障，因而社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展需要對(duì)于信用的信仰與維護(hù)，以法治維護(hù)市場(chǎng)主體的合法利益，以法治保障合同關(guān)系的良好履行，以法治消弭失信違約的消極影響是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)振興的必然選擇。

2.2以法治保障建設(shè)保民生

民生建設(shè)是政府治理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。我們必須認(rèn)識(shí)到民生建設(shè)要依靠經(jīng)濟(jì)提振，但僅僅關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展不能真正全面有效的改善民生。切實(shí)保障民生一方面要關(guān)注和維護(hù)人民群眾的根本利益，以法治的公平正義來(lái)定分止?fàn)帲{(diào)解社會(huì)關(guān)系的利益糾紛與沖突，以法治的能動(dòng)時(shí)效來(lái)體察民意，提供良好的社會(huì)服務(wù)與民生發(fā)展保障。

另一方面要以法治保障建設(shè)規(guī)范政府行為，使政府權(quán)力運(yùn)行置于人民群眾的監(jiān)管之中。通過(guò)法律設(shè)定的形式聯(lián)動(dòng)人民群眾參與到政府治理的過(guò)程中來(lái)，可以從根本上杜絕政府治理過(guò)程中出現(xiàn)的權(quán)責(zé)不清、瀆職失職與權(quán)力濫用這三個(gè)最根本、最直接與最現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題。

3 遼寧資源型城市政府治理法治保障的若干建議

遼寧資源型城市肩負(fù)著東北老工業(yè)基地振興發(fā)展的重任，同時(shí)自身又面臨著改革與轉(zhuǎn)型的巨大壓力和挑戰(zhàn)，如何充分發(fā)揮政府治理職能，提高政府治理水平為資源型城市進(jìn)一步發(fā)展掃除制度性與體制性阻礙，鞏固和擴(kuò)大區(qū)域振興發(fā)展成果，構(gòu)建更為和諧的居民生活環(huán)境成為當(dāng)前必須思考和解決的重大問(wèn)題。

法治作為善治的基礎(chǔ)，必須時(shí)刻滲入到政府治理的每一個(gè)階段和環(huán)節(jié)，以法治保障政府決策的科學(xué)合理，以法治保障政府行為的高效便民，以法治保障人民群眾的利益不受侵害，發(fā)揮法治保障工作主動(dòng)性、針對(duì)性和實(shí)效性深化遼寧資源型城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展，堅(jiān)持以法治思維保障政府治理現(xiàn)代化建設(shè)、以法治服務(wù)保障市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展與以法治能動(dòng)保障民生事業(yè)系統(tǒng)化推進(jìn)是切實(shí)維護(hù)資源型城市政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局的重大舉措。

3.1以法治思維保障政府治理現(xiàn)代化建設(shè)

目前，為了全面實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革總目標(biāo)，遼寧省內(nèi)正在推行政府治理創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略，能否在政府治理觀念上體現(xiàn)法治精神內(nèi)涵與能否在政府治理實(shí)踐上運(yùn)用法治技術(shù)理性是確保政府治理現(xiàn)代化改革深入發(fā)展的關(guān)鍵。

從政府運(yùn)行微觀層面看，每一名國(guó)家工作人員在履行政府管理與服務(wù)職責(zé)過(guò)程中，都應(yīng)該牢固樹(shù)立以法治標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)判，以法律至上進(jìn)行權(quán)衡的工作理念，從而在政府治理的每一環(huán)節(jié)、每一領(lǐng)域體現(xiàn)公平正義理念以回應(yīng)人民群眾對(duì)于公平正義的希求。從宏觀層面上，政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置和運(yùn)行必須遵照法治技術(shù)理性的要求。政府治理實(shí)踐需要滿足權(quán)力劃分清楚、責(zé)任分配明確與權(quán)力運(yùn)行規(guī)范三項(xiàng)剛性要求。因而強(qiáng)化法治思維與意識(shí)，提高法治素養(yǎng)與能力，是保障政府治理現(xiàn)代化，更好服務(wù)經(jīng)濟(jì)改革與民生建設(shè)的基礎(chǔ)。

3.2以法治服務(wù)保障市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展

想要提振遼寧資源型城市經(jīng)濟(jì)，就不能只從一個(gè)產(chǎn)業(yè)著眼或只從一項(xiàng)措施著手，多元化的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要通過(guò)法治保障的服務(wù)職能實(shí)現(xiàn)。法治服務(wù)要同時(shí)著力于穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型兩大基本任務(wù)。

各級(jí)機(jī)關(guān)以嚴(yán)謹(jǐn)?shù)乃痉ǔ绦颍幚砗觅Y源型企業(yè)重組類案件與破產(chǎn)案件，引導(dǎo)好經(jīng)營(yíng)不善與產(chǎn)能低下污染嚴(yán)重企業(yè)有序退出，同時(shí)進(jìn)一步明晰和完善產(chǎn)權(quán)制度與信用制度，促進(jìn)資本市場(chǎng)活力，提高資本流通效率。此外要注重對(duì)于中小微企業(yè)的政策傾斜與扶植，要在保證公平正義的基礎(chǔ)上，對(duì)新興企業(yè)做到加大訴訟費(fèi)置緩減力度與提升審理效率，降低企業(yè)訴訟的費(fèi)用支出和時(shí)間成本，保障企業(yè)接續(xù)發(fā)展。

想要實(shí)現(xiàn)遼寧資源型城市經(jīng)濟(jì)再發(fā)展，就離不開(kāi)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)這一重大戰(zhàn)略。要通過(guò)司法部門(mén)與知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理部門(mén)合作建立知識(shí)產(chǎn)權(quán)民商事糾紛司法審判與行政調(diào)處銜接機(jī)制，提高知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)效率，通過(guò)完善司法部門(mén)與企業(yè)主體對(duì)接式法律服務(wù)，設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與快速維權(quán)機(jī)制，依法保護(hù)好企業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)，鼓勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。

3.3以法治能動(dòng)保障民生事業(yè)系統(tǒng)化推進(jìn)

民生建設(shè)是事關(guān)遼寧省政府治理工作全局的一項(xiàng)重大任務(wù)，民生建設(shè)落實(shí)的怎么樣也是政府治理法治保障工作質(zhì)量的試金石。當(dāng)前遼寧省各級(jí)政府都在將民生工作的各個(gè)方面納入到法治軌道上來(lái)，力求以主動(dòng)司法促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，以陽(yáng)光司法彰顯社會(huì)公平正義，以實(shí)效司法維護(hù)群眾切身利益。

有效的司法調(diào)解和救濟(jì)可以在很大程度上避免資源型城市群體性事件的發(fā)生，如何及時(shí)有效的聽(tīng)取民生意見(jiàn)與強(qiáng)化溝通協(xié)調(diào)，如何保證人民群眾對(duì)生活改善有明確的預(yù)見(jiàn)都可以從推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制改革中尋求解決途徑。建立以維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定為目的的主動(dòng)司法運(yùn)作機(jī)制，以社會(huì)廣泛參與為契機(jī)法治保障制度設(shè)計(jì)是充分提升司法資源效能為廣大人民群眾謀福祉的有效途徑，是提高資源型城市政府治理能力的最佳設(shè)計(jì)。

社會(huì)公平正義要以可感可知的形式實(shí)現(xiàn)，以法治要求規(guī)范政府行為是提高政府治理公信力、限制權(quán)力濫用與強(qiáng)化責(zé)任制度的重要手段。想要從根本上改善民生，就要加快轉(zhuǎn)變政府職能，將人民群眾吸納到政府治理行為主體之中，讓人民群眾積極主動(dòng)的參與到社會(huì)管理中來(lái)。因而通過(guò)法治建設(shè)保障行政權(quán)力運(yùn)行能夠置于人民群眾的監(jiān)督管理之下，是提高政府治理質(zhì)量與效率、維護(hù)人民群眾根本利益、提升治理認(rèn)同感以促進(jìn)民生事業(yè)系統(tǒng)推進(jìn)的基礎(chǔ)性工程。

〔責(zé)任編輯：陳玉榮〕