文/張玨芙蓉

加快媒體融合法律規(guī)制建設(shè)的對(duì)策

文/張玨芙蓉

任何行業(yè)的發(fā)展都離不開科學(xué)完善的規(guī)制體制，傳媒行業(yè)自然也不例外。我國(guó)傳媒產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，特別是媒介融合產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，更是需要政府的正確引導(dǎo)，但如何尋求最佳的突破點(diǎn)和契合點(diǎn)，既可以推動(dòng)傳媒行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，又不會(huì)對(duì)其帶來(lái)束縛，是目前需要深入思考的話題。對(duì)此，本文在簡(jiǎn)要概述媒體融合法律規(guī)制建設(shè)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，分析了當(dāng)前媒體融合的法律規(guī)制難點(diǎn)，并重點(diǎn)探討了加快媒體融合的法律規(guī)制建設(shè)路徑，以期對(duì)業(yè)內(nèi)同仁和學(xué)者帶來(lái)一定思考和啟發(fā)。

媒體融合 法律規(guī)制 建設(shè)路徑

2014年8月18日，《關(guān)于推動(dòng)傳統(tǒng)媒體和新興媒體融合發(fā)展的指導(dǎo)意見》（下稱《意見》）正式通過(guò)并出臺(tái)?！兑庖姟穼?duì)新時(shí)期如何推動(dòng)媒體發(fā)展做出了戰(zhàn)略性指示和部署，如何加快媒體融合發(fā)展已經(jīng)成為各界關(guān)注的焦點(diǎn)。但是，作為媒體融合創(chuàng)新管理的核心內(nèi)容，有關(guān)媒體融合法律規(guī)制的理論研究卻落后于媒體融合的現(xiàn)實(shí)發(fā)展，存在明顯的滯后性。因此，加快媒體融合法律規(guī)制建設(shè)具有非常重要的必要性和迫切性。

一、媒體融合法律規(guī)制的現(xiàn)狀

2014年，我國(guó)媒體融合取得了很大成效，屢有突破，創(chuàng)新不斷，但傳統(tǒng)媒體也陷入了全媒體時(shí)代的轉(zhuǎn)型困境，亟需法律和政策層面的引導(dǎo)扶持。此外，新興媒體領(lǐng)域負(fù)面信息和版權(quán)侵權(quán)等問題嚴(yán)峻，對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)的合理性提出了新的質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。為此，政府將加快媒體融合提升到國(guó)家戰(zhàn)略高度，有關(guān)加快媒體融合發(fā)展的政策不斷出臺(tái)，為媒體融合發(fā)展?fàn)I造了良好的政策環(huán)境。

2014年上半年，在經(jīng)過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（下簡(jiǎn)稱《決定》）、《關(guān)于促進(jìn)信息消費(fèi)擴(kuò)大內(nèi)需若干意見》、廣播影視業(yè)“營(yíng)改增”試點(diǎn)等充分的政策預(yù)熱后，同年8月18日，《意見》正式通過(guò)并出臺(tái)，成為深化媒體融合法律規(guī)制層面的一把利器，為新型媒體集團(tuán)的發(fā)展創(chuàng)造了良好條件。此外，《決定》提出加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域立法，構(gòu)建完善的有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)、安全和管理的法律法規(guī)體系，對(duì)網(wǎng)絡(luò)行為加以全面的科學(xué)引導(dǎo)。不難發(fā)現(xiàn)，我國(guó)政府已經(jīng)下決心提高互聯(lián)網(wǎng)管理的法制水平，以期為媒體深入融合提供強(qiáng)有力的法律保障。

在“互聯(lián)網(wǎng)+”理念廣泛普及的背景下，2015年度《政府工作報(bào)告》再次強(qiáng)調(diào)，要進(jìn)一步加快互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和云計(jì)算等與現(xiàn)代生產(chǎn)制造業(yè)的結(jié)合，全面拓展新媒體的發(fā)展空間，并為媒體融合法律規(guī)制的落實(shí)提供技術(shù)支撐。

二、媒體融合法律規(guī)制的難點(diǎn)

1.行政規(guī)制與法律規(guī)制平衡性難點(diǎn)。在媒體融合領(lǐng)域，行政規(guī)制與法律規(guī)制并存，兩者對(duì)媒體融合發(fā)展都具有重要的規(guī)范與引導(dǎo)作用。但是兩者各有特征，對(duì)媒體融合的作用也有很大區(qū)別。法律規(guī)制具有強(qiáng)制性和穩(wěn)定性，內(nèi)容規(guī)定全面具體，可以為媒體融合提供強(qiáng)有力的法治保障，是避免行政權(quán)力膨脹的有效手段。但法律規(guī)制也存在過(guò)于僵化、天然滯后的弊端。而行政規(guī)制具有靈活性、原則性和整體性特征，適合于行政部門對(duì)媒體融合展開及時(shí)調(diào)整，可以靈活應(yīng)對(duì)媒體融合發(fā)展中不斷出現(xiàn)的新問題。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)傳媒行業(yè)的規(guī)制都以行政規(guī)制為主。2014年以來(lái)，政府先后在《決定》《意見》等政策性文件中提出加快媒體融合發(fā)展的要求，為媒體融合發(fā)展提供了政策指引和扶持。但是，行政規(guī)制也很容易成為阻礙媒體融合發(fā)展的“絆腳石”，如現(xiàn)行的四級(jí)廣播體制，在跨區(qū)域融合方面帶來(lái)“各自為政”的問題。這種媒介管理模式，成為媒介跨地區(qū)、跨平臺(tái)融合的桎梏，加劇了傳媒產(chǎn)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)舉步維艱的局面。因此，在媒體融合的法律規(guī)制建設(shè)中，如何處理好行政規(guī)制和法律規(guī)制的關(guān)系，就成為了難點(diǎn)。

2.輿論功能與市場(chǎng)發(fā)展平衡性難點(diǎn)。為了提高意識(shí)形態(tài)安全性，我國(guó)政府始終對(duì)傳媒行業(yè)采取嚴(yán)苛的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制。我國(guó)的傳媒行業(yè)具有事業(yè)和企業(yè)的雙重身份，而法律對(duì)傳媒產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系、利益關(guān)系和市場(chǎng)關(guān)系等方面的規(guī)范，可以有效確保其可持續(xù)發(fā)展。換句話說(shuō)，傳媒產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開法律規(guī)制，尤其是在傳媒市場(chǎng)化發(fā)展的當(dāng)下。但是，媒體作為黨政喉舌，肩負(fù)著輿論監(jiān)督和引導(dǎo)的重要職責(zé)，必須要確保輿論導(dǎo)向的正確性。為了構(gòu)建社會(huì)主流價(jià)值體系，維護(hù)意識(shí)形態(tài)安全，傳媒市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制非常嚴(yán)格，甚至連運(yùn)營(yíng)主體改制上市都有著嚴(yán)格要求。過(guò)于強(qiáng)調(diào)傳媒的輿論功能，必然會(huì)限制其市場(chǎng)化發(fā)展，帶來(lái)媒體融合步伐緩慢和市場(chǎng)培育落后等問題。

3.行業(yè)利益與部門利益平衡性難點(diǎn)。在媒體融合發(fā)展過(guò)程中，不同利益主體之間的沖突，對(duì)媒體融合的深入開展形成了重重阻礙。以三網(wǎng)融合來(lái)講，早在2009年“兩會(huì)”期間，三網(wǎng)融合就被正式寫入政府工作報(bào)告。并且政府在全國(guó)多個(gè)重點(diǎn)城市開展相關(guān)領(lǐng)域的試點(diǎn)工作。但截至目前，三網(wǎng)融合并沒有取得預(yù)期良好成效和實(shí)質(zhì)性突破，而造成這一局面的根源就是廣電與電信的利益博弈相持不下。兩大利益主體都擔(dān)心自身利益受損，于是在融合中也必然處處掣肘。更需要指出的是，隨著三網(wǎng)融合的深入開展，電信和廣電兩大行業(yè)在業(yè)務(wù)層面的交叉必然需要構(gòu)建統(tǒng)一的監(jiān)管體系，需要進(jìn)行融合性的法律規(guī)制。但目前的法規(guī)規(guī)范，都屬于行政性文件，不具有行業(yè)普適性。而行政性文件不同程度地代表著部門利益，因此，根本無(wú)法從法律層面對(duì)三網(wǎng)融合加以有效規(guī)制，這就形成了行業(yè)利益與部門利益的平衡性難點(diǎn)。

三、加快媒體融合法律規(guī)制建設(shè)的建議

1.基于市場(chǎng)發(fā)展的法律規(guī)制。解決媒體融合法律規(guī)制建設(shè)中存在的問題，必須充分確保媒體的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)現(xiàn)傳媒輿論功能和市場(chǎng)發(fā)展之間的平衡。在2014年出臺(tái)的《意見》中，政府對(duì)媒體的企業(yè)制度作出了全面規(guī)定，為促進(jìn)媒體融合發(fā)展?fàn)I造了良好政策環(huán)境，對(duì)于所有媒體來(lái)講，只要具有輿論引導(dǎo)力、市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)力，都應(yīng)該得到法律法規(guī)層面的引領(lǐng)扶持。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府過(guò)于強(qiáng)調(diào)媒體的事業(yè)屬性，但采取的事業(yè)單位、企業(yè)化管理模式已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的發(fā)展需要，管理方式不協(xié)調(diào)制約了其市場(chǎng)化發(fā)展。因此，在進(jìn)行媒體融合法律規(guī)制建設(shè)時(shí)，不僅要充分考慮媒體輿論引導(dǎo)與市場(chǎng)發(fā)展的雙重屬性，而且要充分考慮媒體事業(yè)資產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)的混合屬性。

2.針對(duì)媒體平臺(tái)的法律規(guī)制。近年來(lái)，有關(guān)內(nèi)容為王還是平臺(tái)為王的爭(zhēng)論始終沒有停止，產(chǎn)生分歧的原因主要是觀察角度不同。從受眾角度出發(fā)，內(nèi)容為王更為合適。而從媒體機(jī)構(gòu)角度出發(fā)，平臺(tái)為王則更為專業(yè)。將媒體平臺(tái)作為媒體融合法律規(guī)制的一大對(duì)象更契合媒體融合發(fā)展的法律規(guī)制要求和目標(biāo)?；诂F(xiàn)代通訊技術(shù)的媒體產(chǎn)業(yè)模式，已經(jīng)成為媒體融合的核心驅(qū)動(dòng)，如微博、微信等社交應(yīng)用技術(shù)，都已經(jīng)催生巨大的產(chǎn)業(yè)鏈條，所以不管傳統(tǒng)媒體還是網(wǎng)絡(luò)媒體，創(chuàng)新媒體產(chǎn)業(yè)模式都要成為法律保護(hù)的對(duì)象。在全媒體時(shí)代，媒介平臺(tái)具有獨(dú)立的市場(chǎng)價(jià)值，并已經(jīng)成為新媒體產(chǎn)業(yè)鏈的核心端，所以針對(duì)媒體平臺(tái)的法律規(guī)制，要以推動(dòng)其健康發(fā)展為主旨。

3.基于內(nèi)生性組織的法律規(guī)制。要想打破行業(yè)利益與部門利益平衡性難點(diǎn)，一個(gè)可行的思路是，根據(jù)依法治業(yè)的原則，構(gòu)建加快媒體融合發(fā)展的法律體系。因?yàn)榉赡軌驅(qū)γ襟w融合明確規(guī)制依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)、目標(biāo)、機(jī)構(gòu)和方式等，進(jìn)而形成對(duì)傳媒業(yè)管理的強(qiáng)力支撐，只有這樣，才能超越行業(yè)利益格局，實(shí)現(xiàn)“高端監(jiān)管”。我國(guó)要學(xué)習(xí)西方發(fā)達(dá)國(guó)家的傳媒規(guī)制模式，要成立專門的傳媒管理部門，如此才能加強(qiáng)政府規(guī)制的針對(duì)性，實(shí)現(xiàn)行業(yè)規(guī)制的科學(xué)制定和全面落實(shí)。一直以來(lái)，媒介管理比較混亂，嚴(yán)重制約了傳媒產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，并造成了傳媒資源的大量浪費(fèi)?；诖?，我國(guó)需要成立專門的傳媒管理部門，對(duì)各個(gè)環(huán)節(jié)加以協(xié)調(diào)引導(dǎo)。取消各級(jí)傳媒機(jī)構(gòu)和管理部門的多頭管理，實(shí)行由政府牽頭和引導(dǎo)的綜合協(xié)調(diào)管理，以加強(qiáng)傳媒行業(yè)規(guī)制的針對(duì)性。這樣一來(lái)，不僅有利于有效解決各部門分歧，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)融合，而且有利于國(guó)家發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)的大政方針的全面貫徹與落實(shí)。

需要指出的是，媒體融合的法律規(guī)制并非全部?jī)?nèi)容。根據(jù)我國(guó)媒體融合的現(xiàn)狀和特征，媒體的輿論屬性不可改變，必須要保持正確的輿論導(dǎo)向，正如《意見》所指出的，要融合與管理兩不誤，要確保媒體融合發(fā)展方向的正確性。也就是說(shuō)，媒體融合的法律規(guī)制要結(jié)合媒體融合發(fā)展實(shí)際，保持動(dòng)態(tài)平衡，協(xié)調(diào)好行政規(guī)制與法律規(guī)制、輿論功能與市場(chǎng)發(fā)展、行業(yè)利益與部門利益之間的關(guān)系，以進(jìn)一步推動(dòng)媒體融合的深入開展。

作者單位 西南政法大學(xué)

［1］劉宛晨，彭嘉璇.媒介融合背景下傳媒經(jīng)濟(jì)性規(guī)制改革略探［J］.湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)，2015（3）.

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