冉鵬程

（中南民族大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074）

“互聯(lián)網(wǎng)+”視域下
城市少數(shù)民族流動人口治理創(chuàng)新路徑探索

冉鵬程

（中南民族大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074）

隨著城市少數(shù)民族流動人口數(shù)量及規(guī)模增大，多種城市治理難題凸顯并給相應(yīng)部門民族事務(wù)治理造成多重壓力。在萬眾創(chuàng)新及技術(shù)革新浪潮下，“互聯(lián)網(wǎng)+”與城市少數(shù)民族流動人口治理的融合為解決當(dāng)下民族事務(wù)困局提供解決之策。為突破互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)應(yīng)用過程中遇到的多重阻礙，本文以宜昌治理模式的實證研究為基礎(chǔ)，從資金供應(yīng)、協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)化等角度探尋少數(shù)民族流動人口治理網(wǎng)絡(luò)化的實現(xiàn)路徑，以圖實現(xiàn)民族事務(wù)治理體系及治理能力現(xiàn)代化。

互聯(lián)網(wǎng)+；城市少數(shù)民族流動人口；治理路徑；宜昌模式

一、背景

改革開放以來，隨著我國城鄉(xiāng)二元化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)被打破，我國社會結(jié)構(gòu)由相對靜止迅速轉(zhuǎn)變?yōu)闁|西部、城鄉(xiāng)之間人口大規(guī)模遷移狀態(tài)。由于我國是多民族國家，少數(shù)民族人口早期多集中于西部及農(nóng)村邊遠(yuǎn)地區(qū)，因此在人口流動浪潮中少數(shù)民族流動人口是其結(jié)構(gòu)中的關(guān)鍵部分。同時，當(dāng)下我國面臨少數(shù)民族流動人口數(shù)量不斷增加、規(guī)模迅速擴(kuò)大、民族矛盾頻發(fā)等難題，城市民族事務(wù)治理引起國家高度重視。俞正聲同志在2016年1月召開的全國城市民族工作會議上指出，在做好城市民族工作中要堅持中國特色解決民族問題的正確道路，以做好少數(shù)民族流動人口服務(wù)管理為重點，以推動建立相互嵌入的社會結(jié)構(gòu)和社區(qū)環(huán)境為抓手，推進(jìn)城市民族工作制度化、規(guī)范化、精細(xì)化。［1］

由于這一群體在生活方式、價值觀念、風(fēng)俗習(xí)慣等方面與城市居民存在著較大的差異，其自身攜帶并適用于民族地區(qū)鄉(xiāng)村的民族文化、鄉(xiāng)土文化與城市現(xiàn)有的生活方式與管理制度之間存在著較大的不一致。［2］此外，城市少數(shù)民族流動人口存在流動性大、成分復(fù)雜、受教育程度低及就業(yè)集中于工商業(yè)等特點，加上城市很多排外政策，致使這一群體在經(jīng)濟(jì)、社會、心理三個層面難以融入城市。［3］城市少數(shù)民族流動人口在解決子女義務(wù)教育方面，出現(xiàn)失學(xué)與輟學(xué)、童工、未成年人犯罪等問題［4］；在就業(yè)權(quán)方面，少數(shù)民族流動人口受到身份“歧視”及制度上的“忽視”，其平等就業(yè)權(quán)得不到應(yīng)有的保障。［5］針對眾多城市少數(shù)民族流動人口生活困境及部門治理難題，有學(xué)者認(rèn)為要從少數(shù)民族流動人口流入和流出地政府出發(fā)，建立合作機(jī)制，創(chuàng)新流動人口管理模式以促進(jìn)族群間相互交流與交融。［6］也有學(xué)者從社會工作視野下探尋解決之策，提出用社會工作價值理念及多種社會工作方法介入城市民族事務(wù)管理。［7］本文則從“互聯(lián)網(wǎng)+”的視域中窺探城市少數(shù)民族事務(wù)治理中相關(guān)部門的困境，試從電子政務(wù)的角度探索創(chuàng)新路徑以適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)展及普及的時代背景，以云計算、互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)為代表的新一代信息技術(shù)使城市少數(shù)民族事務(wù)治理更加精細(xì)、快捷、便民。

二、城市少數(shù)民族流動人口治理中“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)應(yīng)用障礙

（一）資金支持不足，技術(shù)基礎(chǔ)缺位

李克強(qiáng)總理提出制定“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計劃，推進(jìn)管理、技術(shù)、制度創(chuàng)新。自此全國多個領(lǐng)域及行業(yè)皆與互聯(lián)網(wǎng)發(fā)生了聯(lián)系。在城市少數(shù)民族事務(wù)治理中也應(yīng)當(dāng)引入“互聯(lián)網(wǎng)+”的概念，利用技術(shù)支持解決治理過程中效率低、信息登記統(tǒng)計難、公共服務(wù)供應(yīng)粗糙等問題。但是，很多城市在順應(yīng)時代發(fā)展過程中總是遇到資金不足的瓶頸，在技術(shù)創(chuàng)新與發(fā)展過程中若沒有充足的資金支持就如同巧婦難為無米之炊，最終只會流于形式。若相關(guān)部門要在城市民族事務(wù)治理中應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，必須建立部門網(wǎng)絡(luò)溝通平臺、少數(shù)民族群眾參與式網(wǎng)站或相應(yīng)的APP等，這不僅僅需要當(dāng)?shù)丶夹g(shù)基礎(chǔ)達(dá)到一定水平，更需要資金作為保障。此外，若想實現(xiàn)這一群體流出地與流入地的協(xié)同治理，就需要用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)將兩地政府相關(guān)信息進(jìn)行溝通，然而作為流出地一般情況為經(jīng)濟(jì)落后或通訊不暢的西部山區(qū)及農(nóng)村地區(qū)，這就使得網(wǎng)絡(luò)化治理成為空談。

（二）城市政府部門碎片化管理，信息溝通不暢

傳統(tǒng)官僚體制、部門利益之爭以及新公共管理改革都是造成這種“碎片化”現(xiàn)象的重要根源，導(dǎo)致部門主義、各自為政、管理分割、服務(wù)裂解等弊端。［8］因此在城市少數(shù)民族事務(wù)治理過程中多地政府部門之間皆只關(guān)心自身職責(zé)范圍內(nèi)的相關(guān)事務(wù)，甚至很多情況下相關(guān)部門將少數(shù)民族敏感性矛盾當(dāng)做“燙手山芋”，互不管理最終導(dǎo)致無人管的境地。引入互聯(lián)網(wǎng)治理必須實現(xiàn)部門間合作交流及信息共享，相互之間共同出力打出“組合拳”才能將“互聯(lián)網(wǎng)+”這一理念具體落實。但是現(xiàn)實中普遍的碎片化部門關(guān)系格局成為互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)實施道路上的攔路虎，使其無法有效應(yīng)用及惠民便民。

（三）少數(shù)民族人口流動性大，信息統(tǒng)計困難

城市相關(guān)政府部門在對城市少數(shù)民族人口進(jìn)行管理時不僅僅局限于城市維穩(wěn)及減少矛盾糾紛的目的，同時還需要對這一群體提供必需的公共服務(wù)，讓少數(shù)民族人口能夠盡快融入城市生活、接受平等化服務(wù)、獲得市民化便利等。因此，針對少數(shù)民族人口的占道經(jīng)營、城市治安、工商質(zhì)檢等管理以及社會保障、住房醫(yī)療、子女教育等公共服務(wù)提供，都需要相關(guān)部門摸清這一群體具體信息，掌握其流動情況。然而由于很多少數(shù)民族人口受教育程度低以及思想觀念落后導(dǎo)致這一群體不想登記、不愿登記，加之這一部分人口隨時處于流動狀態(tài)，也許每個月所停留的城市都會有所差別，這為信息統(tǒng)計及錄入互聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)造成了巨大困難。

三、宜昌模式：“互聯(lián)網(wǎng)+”民族事務(wù)網(wǎng)格化管理

（一）宜昌模式：用網(wǎng)絡(luò)化平臺實現(xiàn)網(wǎng)格化管理

宜昌在城市少數(shù)民族流動人口的管理中創(chuàng)新出具有宜昌特色的網(wǎng)格化管理模式 。所謂的“網(wǎng)格化管理”指的是通過建立一個統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)平臺，用1110多個網(wǎng)格實現(xiàn)宜昌市區(qū)121個社區(qū)，總共100多萬的市區(qū)人口的全面無縫管理。通過建設(shè)“數(shù)字網(wǎng)格”和“電子地圖”以實現(xiàn)各類社會服務(wù)資源在網(wǎng)上的聚集整合，構(gòu)建以網(wǎng)格化治理為基礎(chǔ)的全方位、動態(tài)式、高效率的社會服務(wù)管理的新格局。網(wǎng)格化管理堅持“一體三化”的體系，即以人為本的網(wǎng)格化管理、信息化支撐、全程化服務(wù)的管理體系，全面系統(tǒng)地推動社會管理理念、體制機(jī)制、方法手段的創(chuàng)新。按照“街巷定界、規(guī)模適度、無縫覆蓋、動態(tài)調(diào)整”的原則，以人口信息流動為指令，及時了解人民群眾的訴求，提供有效服務(wù)，不斷提升群眾的幸福指數(shù)。

（二）宜昌模式的三大功能

1.信息定位

宜昌市區(qū)的人口約為100萬，其中，西部少數(shù)民族流動人口也占據(jù)相當(dāng)一部分的比例，主要以回族、維吾爾族等信仰穆斯林的少數(shù)民族群眾為主。將少數(shù)民族流動人口的基本信息納入到網(wǎng)格化信息系統(tǒng)中，就可以基本實現(xiàn)對其定位管理。通過對其居住地的定位大致得到其擺設(shè)攤點的流動半徑，極大地方便了政府的服務(wù)管理。與此同時，這些少數(shù)民族群眾也可以借助信息定位功能找到最近的清真寺，以滿足日常的宗教文化的需求，維護(hù)其宗教信仰自由的權(quán)利，促進(jìn)他們更好地實現(xiàn)社會融合。依據(jù)信息定位功能，政府還可以根據(jù)市區(qū)人口的流動狀況為相關(guān)流動攤販提供固定的攤點，幫助其獲得穩(wěn)定的收入來源，增加經(jīng)濟(jì)收入，改善生活條件，不斷提高他們的幸福感和滿足感。

2.信息查詢

信息技術(shù)的發(fā)展也讓網(wǎng)絡(luò)在人民群眾的生活中扮演著更多的戲份，而借助網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)全市民的信息整合和管理更是成為社會發(fā)展的趨勢。網(wǎng)格化信息系統(tǒng)將全市居民的信息納入其中，實行無縫管理，大大提高了管理的效率。工作人員可以直接根據(jù)該系統(tǒng)查詢到每個家庭的基本狀況，為那些留守兒童、空巢老人提供幫助。低保戶的補(bǔ)助金也可以通過該系統(tǒng)直接發(fā)放，避免了繁雜的程序，提高了政府部門的辦事效率，也為群眾帶去了便利。

3.服務(wù)管理

通過全市聯(lián)網(wǎng)的“社區(qū)e通”，網(wǎng)格員將社區(qū)民意、各種信息與全市集中管理的信息平臺聯(lián)網(wǎng)，最廣泛地收集廣大人民群眾的意見。通過“社區(qū)e通”可以將信息上傳直達(dá)市34個部門、區(qū)25個部門，確保社會的服務(wù)延伸到社會的每一個角落，最大限度地簡化辦事程序。除此之外，網(wǎng)格員們與社區(qū)居民在網(wǎng)上互動，及時發(fā)布和上傳國家相關(guān)政策，協(xié)調(diào)居民關(guān)系，解決社區(qū)沖突。與社區(qū)居民形成“上網(wǎng)交心，下網(wǎng)服務(wù)，網(wǎng)上問題，網(wǎng)下解決”的良性互動機(jī)制。

（三）宜昌模式的優(yōu)勢總結(jié)

1.構(gòu)建社會管理體系，實現(xiàn)城市管理的規(guī)范化、秩序化

網(wǎng)格化管理是通過運(yùn)用整合現(xiàn)代“數(shù)字城市”技術(shù)，采用單元格管理的模式，實現(xiàn)城市的粗放式管理向精準(zhǔn)化管理的巨大轉(zhuǎn)變。統(tǒng)一規(guī)范的運(yùn)行機(jī)制能夠做到事前預(yù)防、事中處理、事后補(bǔ)救，最大限度地維護(hù)群眾的利益。規(guī)范化的體系使得公共事務(wù)的處理更加高效、合理，在很大程度上避免了原有管理模式的拖沓、滯后、被動等弊端，真正地實現(xiàn)了政府職能的轉(zhuǎn)變。

2.大力實現(xiàn)社會成員信息的全覆蓋，實現(xiàn)城市管理的信息化、精確化

網(wǎng)格化管理的過程中，成員的信息收集與整合是一個重要的過程。依據(jù)各個社會成員的信息，努力推動其與城市管理人員構(gòu)成一個良性的互動機(jī)制，將過去傳統(tǒng)、被動、定性、分散的管理，轉(zhuǎn)變成如今的現(xiàn)代、主動、定量和系統(tǒng)的管理。通過對相關(guān)人員的信息查詢，迅速地進(jìn)行定位并聯(lián)系負(fù)責(zé)人及時解決。根據(jù)數(shù)據(jù)分析，判定一個網(wǎng)格的穩(wěn)定狀況，針對不足的方面采取針對性的措施。通過網(wǎng)格化管理信息平臺，實現(xiàn)統(tǒng)一聯(lián)動、資源共享，更有利于保障公民的基本權(quán)利、滿足公眾的需要、實現(xiàn)公眾服務(wù)的均等化，與此同時，還能最大限度地削減社會運(yùn)行成本，提升公共資源的利用效率。

四、少數(shù)民族流動人口治理對策

（一）保證資金供給鏈條，創(chuàng)新技術(shù)打造網(wǎng)絡(luò)辦公平臺

“互聯(lián)網(wǎng)+”的應(yīng)用需要現(xiàn)代技術(shù)作為基礎(chǔ)，更需要資金支持為前提。在加強(qiáng)城市少數(shù)民族流動人口網(wǎng)絡(luò)化治理過程中需要將傳統(tǒng)辦公方式升華為網(wǎng)上辦理，需要將互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)伸到少數(shù)民族問題的最后一公里，達(dá)到政府與群眾零距離的目標(biāo)。首先，政府要在財政上予以傾斜，增大技術(shù)改進(jìn)扶持力量；發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，從長遠(yuǎn)和根本上探尋路徑；引入社會力量，發(fā)揮企業(yè)、公民、NGO等的資金和技術(shù)優(yōu)勢。此外，相關(guān)部門需將微信、微博、辦公網(wǎng)站等電子平臺相互整合，實現(xiàn)信息聯(lián)動、網(wǎng)絡(luò)整合。如將民族信息、民族問題及其解決辦法、民族文化等信息定期通過APP向群眾推送。最后，相關(guān)部門還應(yīng)將公共服務(wù)與互聯(lián)網(wǎng)相融合，在醫(yī)療、住房、教育等方面提供精細(xì)化服務(wù)，將主動提供與群眾網(wǎng)上申請相結(jié)合，實現(xiàn)流入群眾享受同城化服務(wù)。

（二）加強(qiáng)部門及地域間的協(xié)作，實現(xiàn)整體性政府治理網(wǎng)絡(luò)化

民族問題既復(fù)雜且敏感，處理不當(dāng)將影響人民生活甚至威脅社會穩(wěn)定。面對這一艱巨問題，城市民族事務(wù)治理需要多部門協(xié)作，更需要從流出地和流入地著手方能構(gòu)建現(xiàn)代化治理體系以實現(xiàn)善治。首先，打造具有多部門獨立辦公虛擬窗口的互聯(lián)網(wǎng)平臺，少數(shù)民族群眾只需進(jìn)入相應(yīng)網(wǎng)絡(luò)平臺的對應(yīng)窗口即可辦理所需事項；其次，要發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的信息整合優(yōu)勢，在網(wǎng)絡(luò)平臺中將少數(shù)民族流動人口的基本信息及流動信息進(jìn)行統(tǒng)計分析、跟蹤更新，還應(yīng)將群眾生活、職業(yè)發(fā)展等難題進(jìn)行分類整理并及時向?qū)?yīng)部門反饋以圖盡快解決；最后還應(yīng)在同一平臺中將流入地各部門、流出地相應(yīng)單位關(guān)于少數(shù)民族流動人口的各種信息用云計算、大數(shù)據(jù)等技術(shù)進(jìn)行共享。這種多部門、跨地域的協(xié)作性、網(wǎng)絡(luò)虛擬化整體性政府能將多元主體治理、協(xié)同共治實現(xiàn)得更具體、更快捷。

（三）提高公務(wù)人員整體素質(zhì)，促進(jìn)民族事務(wù)治理能力現(xiàn)代化

人是最重要的資源，技術(shù)應(yīng)用更需要人來踐行。實現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+”與城市少數(shù)民族流動人口治理融合對相應(yīng)部門公務(wù)人員的素質(zhì)提出了更高要求。首先，通過培訓(xùn)提升相應(yīng)辦公人員的互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)知識、具體操作技能、電子政務(wù)安全保護(hù)等素質(zhì)，讓傳統(tǒng)現(xiàn)場辦理業(yè)務(wù)向網(wǎng)絡(luò)虛擬辦理常態(tài)化轉(zhuǎn)變。其次，要加強(qiáng)行政領(lǐng)導(dǎo)的“互聯(lián)網(wǎng)+”理念培養(yǎng)。民族事務(wù)治理領(lǐng)導(dǎo)者必須時刻掌握社會發(fā)展方向，不斷加強(qiáng)部門治理體制及技術(shù)創(chuàng)新，并能有前瞻性觀念、創(chuàng)造性思維，將應(yīng)用手段、管理技術(shù)、治理機(jī)制引向前沿，用自身權(quán)能大力支持時代先進(jìn)技術(shù)應(yīng)用，在推動城市民族事務(wù)治理能力走向現(xiàn)代化過程中發(fā)揮應(yīng)有之義。

［1］全國城市民族工作會議在京召開.http：//politics.people.com.cn/ n1/2016/0107/c1024-28021895.html.人民網(wǎng)，2016（1）：7.

［2］湯奪先.城市少數(shù)民族流動人口問題論析［J］.中南民族大學(xué)學(xué)報，2009（2）：31-36.

［3］劉毅.城市少數(shù)民族流動人口社會融入與社會管理創(chuàng)新［J］.中央社會主義學(xué)院學(xué)報，2011（5）：104.

［4］湯奪先.城市少數(shù)民族流動人口子女義務(wù)教育問題的調(diào)查分析——以對蘭州市的調(diào)查為視點［J］.黑龍江民族叢刊，2010（1）：44.

［5］徐合平.論城市少數(shù)民族流動人口的勞動權(quán)益保障［J］.中南民族大學(xué)學(xué)報，2010（1）：35-39.

［6］李俊清.東部城市少數(shù)民族流動人口公共服務(wù)研究［J］.中國行政管理，2012（11）：60.

［7］李林鳳.社會工作視野下的城市少數(shù)民族流動人口問題［J］.黑龍江民族叢刊，2006（1）：54-56.

［8］唐興盛.政府“碎片化”：問題、根源與治理路徑［J］.北京行政學(xué)院學(xué)報，2014（5）：52.

C957

A

本文系國家社科基金青年項目《政社合作治理視角下樞紐型社會組織運(yùn)行模式研究》（編號：14CZZ018）的階段性研究成果。

冉鵬程（1993-），男，土家族，湖北利川人，中南民族大學(xué)湖北民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展研究中心研究人員，研究方向：公共行政理論與改革。