郭震威 茅倬彥 袁 艷

國家衛(wèi)生計生委科學(xué)技術(shù)研究所(北京，100081)

·專家論壇·

略論新時期計劃生育的轉(zhuǎn)型發(fā)展

郭震威 茅倬彥*袁 艷

國家衛(wèi)生計生委科學(xué)技術(shù)研究所(北京，100081)

人口要素的長期性變動，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本面因素的重要變化。人口發(fā)展的趨勢性轉(zhuǎn)折，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)入新常態(tài)的一個基礎(chǔ)動因。確立未來計劃生育戰(zhàn)略取向，既要著眼于人口本身的問題，又要著眼于處理好人口與經(jīng)濟(jì)社會資源環(huán)境之間的相互關(guān)系；既要注重短期和中長期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、公共資源配置與人口變化相適應(yīng)，又要注重更長時期主動調(diào)節(jié)人口自身生產(chǎn)，使其與技術(shù)進(jìn)步、制度變遷和資源環(huán)境承載力相適應(yīng)。

1 新時期人口發(fā)展態(tài)勢

1.1 國際人口發(fā)展新動向

當(dāng)今全球經(jīng)濟(jì)、政治環(huán)境正在發(fā)生深刻變化，人口發(fā)展呈現(xiàn)出新的動向。一是人口總量繼續(xù)保持增長態(tài)勢。據(jù)聯(lián)合國估計，2015年世界人口為73.5億，預(yù)計2020年、2050年、2100年分別達(dá)到78億、97億和112億。歐洲人口將于2020年達(dá)到峰值7.4億，占比9.5%。之后緩慢減少。非洲人口將從目前的11億增加到2050年的24億，凈增人口占全球凈增人口總量的1/2以上。二是生育率高出此前預(yù)期，低生育率國家或地區(qū)的生育水平有所回升。據(jù)聯(lián)合國2015年估計，2010～2015年世界總和生育率為2.51，高于2010年、2012年的估計值2.45和2.50。1.3及以下的極低生育率國家或地區(qū)從2003年的29個減少到2015年的10個。三是人口持續(xù)老齡化，由此誘發(fā)的問題成為發(fā)達(dá)國家和地區(qū)政治矛盾、社會運(yùn)動的焦點。歐債危機(jī)在很大程度上是由老齡化沖擊和政策缺陷所導(dǎo)致的財務(wù)支付危機(jī)的總爆發(fā)。2005～2013年，以老齡化為主要擔(dān)憂的發(fā)達(dá)國家比例從76%上升到92%。四是人口城鎮(zhèn)化水平繼續(xù)提高、增速有所放緩，特大城市持續(xù)增加。2008年世界城鎮(zhèn)化率首次達(dá)50%，2030年將達(dá)60%。1000萬以上人口的特大城市在1990年、2014年分別有10個和28個，2030年可達(dá)41個。城鎮(zhèn)人口快速增長，成為本世紀(jì)對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展產(chǎn)生最大影響的單一因素。五是科技革命浪潮推動歐美“再工業(yè)化”和產(chǎn)業(yè)升級步伐加快，以創(chuàng)新驅(qū)動和高素質(zhì)人口吸引培養(yǎng)為核心的新一輪國家競爭加劇。在國際人口遷移控制趨嚴(yán)的同時，出臺政策引入高技術(shù)移民的政府比例從2005年的22%上升到2013的40%。

1.2 我國未來人口發(fā)展態(tài)勢

我國人口發(fā)展變化既符合世界人口發(fā)展的普遍規(guī)律，又具有自身發(fā)展的特殊軌跡。隨著工業(yè)化、市場化的深入發(fā)展，人口發(fā)展正在經(jīng)歷趨勢性的重大轉(zhuǎn)折，人口國情正在發(fā)生歷史性的重要變化。預(yù)測顯示 ，在未來三四十年的時間里，勞動年齡人口、總?cè)丝凇⒊擎?zhèn)人口和老年人口四大高峰相繼到來，是人類發(fā)展進(jìn)程中史無前例的。

一是人口總量高峰。2011年，15～49歲育齡婦女人數(shù)達(dá)到3.8億的峰值，20～29歲生育旺盛期婦女人數(shù)達(dá)到1.1億的小高峰，之后開始減少，人口增長慣性減弱。啟動實施全面兩孩政策使出生人口短期內(nèi)有所增多，但是，由于人口年齡結(jié)構(gòu)的變化，加上人口老齡化導(dǎo)致人口死亡率上升的影響，將使人口自然增長率最終趨于下降。預(yù)計總?cè)丝谠?029年達(dá)峰值14.4億，此后開始下降，2050年約14億，2100年13億以下，與本世紀(jì)初大體持平。據(jù)聯(lián)合國預(yù)測，印度總?cè)丝趯⒃诒臼兰o(jì)20年代初超過中國。此后，在可以預(yù)見的未來，中國仍穩(wěn)居世界第二人口大國。

二是勞動年齡人口高峰。15～59歲勞動年齡人口于2011年達(dá)到峰值9.4億?！笆濉焙笃诔霈F(xiàn)短暫小幅回升，期末勞動年齡人口為9.18億，僅比期初(2016年)少350萬。2050年可能降至7億。對于經(jīng)歷了長期勞動力供給壓力的中國而言，這意味著一個劃時代的重大變化。從上世紀(jì)90年代中后期以來，城鎮(zhèn)就業(yè)人口持續(xù)增加、農(nóng)村就業(yè)人口持續(xù)減少，2014年城鎮(zhèn)就業(yè)人口首次超過農(nóng)村。初步估計，城鎮(zhèn)勞動年齡人口可能在本世紀(jì)30年代末期達(dá)到峰值。

三是人口老齡化高峰。1999年，我國60歲以上老年人口比例達(dá)到10%，跨入世界老齡國家行列。聯(lián)合國的研究表明，由于生育率不可能回升到過去那樣的高水平，人口老齡化的趨勢不可逆轉(zhuǎn)，成為社會常態(tài)。我國是目前世界上唯一一個老年人口過億的國家，老年人口2015年為2.2億，2025年、2034年前后將分別突破3億、4億，2050年前后達(dá)峰值4.6億。老年人口占總?cè)丝诘谋壤龑?015年的16.1%，分別增加到2020和2050年的17.5%和33%左右，此后維持在一個高峰平臺上。

四是人口城鎮(zhèn)化高峰。城鎮(zhèn)化從30%提高到70%是一個快速發(fā)展時期，但越過50%后，其增速減緩。1996～2011年人口城鎮(zhèn)化率從30%提高到50%，此后進(jìn)入加速發(fā)展的后半期。預(yù)計2020、2030年分別達(dá)60%和67%，到本世紀(jì)50年代初期達(dá)到成熟階段。這一時期，從農(nóng)村向城鎮(zhèn)的人口轉(zhuǎn)移步伐趨緩。受全國總?cè)丝诤统擎?zhèn)化雙重減速的影響，城鎮(zhèn)人口可能于本世紀(jì)40年代中后期達(dá)到峰值。

當(dāng)今世界，全球化、市場化深入發(fā)展，到城鎮(zhèn)化成熟階段，地區(qū)間人口流動遷移仍將持續(xù)、高度活躍。美國從1980年代以來，城鎮(zhèn)化率就超過80%，每年改變常住地的人口比例始終高達(dá)12%～17%。2015年，我國流動人口總量2.47億人，占總?cè)丝诘?8%，現(xiàn)階段，我國流動人口總量不會萎縮，同時，越來越多的流動人口將定居城市?？偟目磥?，今后一個時期是我國人口發(fā)展的深度轉(zhuǎn)型期，人口數(shù)量仍然較多，人口結(jié)構(gòu)性矛盾更加突出，復(fù)雜局面前所未有，人口均衡發(fā)展的壓力加大。這一進(jìn)程，是少子化、長壽化和城鎮(zhèn)化的直接結(jié)果，是經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型的內(nèi)生過程，也是推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的重要原因。

2 人口與發(fā)展關(guān)系的基本判斷

綜合考察未來較長時期我國人口與發(fā)展的關(guān)系，可以得出以下幾個基本判斷：

2.1 人口眾多的基本國情不會改變，對可持續(xù)發(fā)展的壓力長期存在

在人口與發(fā)展的關(guān)系中，人口資源環(huán)境的關(guān)系始終處于中心的位置。人口眾多、生態(tài)脆弱、人均資源占有量少、環(huán)境容量相對不足是我國長期面臨的基本國情，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力是巨大、剛性的。一方面，隨著人口峰值的來臨和發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，我國人口對資源環(huán)境的壓力將在達(dá)高峰后有所緩解；另一方面，我國人與自然的矛盾仍較為尖銳，人口與資源環(huán)境承載力始終處于緊平衡狀態(tài)。與多數(shù)國家相比，我國面臨的人口資源環(huán)境約束更為嚴(yán)苛，科技創(chuàng)新與國際先進(jìn)水平存在較大差距，人均收入僅為主要發(fā)達(dá)國家的1/9，在技術(shù)壁壘廣泛存在、全球資源激烈爭奪、氣候變化問題博弈激化的大背景下，要實現(xiàn)在本世紀(jì)中葉跨入中等發(fā)達(dá)國家行列的“中國夢”、并為可持續(xù)發(fā)展和增強(qiáng)綜合國力留下必要的回旋余地，有必要將今后十幾年生育水平保持在1.8左右，使總?cè)丝谶_(dá)峰值后緩慢下降；此后，如果將生育水平大體保持在更替水平，使本世紀(jì)末的總?cè)丝谡际澜绲?0～12%，略高于國土面積和主要資源所占份額。2100年我國人口可維持在11～13億，與現(xiàn)有發(fā)達(dá)國家屆時的人口總量大體相當(dāng)。這一目標(biāo)不是靜止、絕對的，而要根據(jù)未來技術(shù)、制度、發(fā)展方式、國際環(huán)境的變化，相應(yīng)進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。

2.2 人口結(jié)構(gòu)性問題凸顯，但本世紀(jì)中期后將基本穩(wěn)定下來

前三四十年嚴(yán)格控制人口增長，一方面加快了老齡化的速度，另一方面也縮短了老齡化的進(jìn)程。未富先老，老齡化速度快，老化程度高，是我國人口老齡化的突出特點。由此導(dǎo)致的對經(jīng)濟(jì)長期增長的壓力、對財政支出的壓力、對養(yǎng)老照料的壓力較大。研究表明(如蔡昉，2015、2016)，受人口老齡化等供給側(cè)因素的影響，不考慮經(jīng)濟(jì)體制改革帶來的增長，我國經(jīng)濟(jì)潛在增長率從1978～2010年的年均10%左右下降到“十二五”時期的7.6%，并將繼續(xù)下降到“十三五”時期的6.2%。因此，從長遠(yuǎn)看，未來我國經(jīng)濟(jì)增長不會出現(xiàn)“V”型反轉(zhuǎn)，而應(yīng)爭取“L”型軟著陸。應(yīng)當(dāng)看到，老齡化加速不會成為社會常態(tài)。到本世紀(jì)中葉以后，人口年齡結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)將總體穩(wěn)定下來。我國是一個巨型大陸性經(jīng)濟(jì)體，社會保障體系基本建立，發(fā)展具有較大的韌性和包容性。只要我們保持戰(zhàn)略定力，順應(yīng)人口結(jié)構(gòu)變化的客觀趨勢，制定實施適宜的綜合政策體系，完全可以實現(xiàn)健康長壽化和集約城鎮(zhèn)化，安全渡過未來三四十年的快速轉(zhuǎn)型時期，為之后持久繁榮、平穩(wěn)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

2.3 提高人口素質(zhì)，是促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的戰(zhàn)略抓手，也是保持經(jīng)濟(jì)增長的可持續(xù)源泉

由人力資本帶來的技術(shù)進(jìn)步和全要素生產(chǎn)率提高是經(jīng)濟(jì)增長的持久動力；在人力資本存量上趕超，進(jìn)而在模仿學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)上縮小科技創(chuàng)新上的差距，積極發(fā)展技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，形成國家競爭優(yōu)勢，是后發(fā)國家跨越式發(fā)展的必由之路。在勞動力供給趨于下降、人地矛盾相對尖銳的階段，更要優(yōu)先培育和開發(fā)人力資本，讓創(chuàng)新成為驅(qū)動發(fā)展新引擎。建設(shè)人力資本強(qiáng)國，更注重發(fā)展目的與發(fā)展動力相統(tǒng)一、經(jīng)濟(jì)增長與人的發(fā)展相統(tǒng)一、投資與消費(fèi)相統(tǒng)一、增長速度與質(zhì)量相統(tǒng)一，體現(xiàn)了轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)增長的內(nèi)在要求，是符合社會發(fā)展規(guī)律和我國國情的戰(zhàn)略選擇。

2.4 “十三五”是我國人口緩慢溫和變化的時期，是完善相關(guān)人口與經(jīng)濟(jì)社會政策的“窗口”期

“十三五”時期，我國人口態(tài)勢變化不大。從“十四五”期初開始，勞動年齡人口以較快的速度減少，人口老齡化大幅提速，人口撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)快速上升。國際經(jīng)驗表明，從老齡化社會(60歲以上人口比例超過10%或65歲以上人口比例超過7%)到高齡社會(60歲以上人口比例超過18%或65歲以上人口比例超過14%)之間的時期，是創(chuàng)新體制機(jī)制、應(yīng)對人口老齡化的最后準(zhǔn)備期。我國正處于這一關(guān)鍵時期，歷史和未來留給我們的時間和余地十分有限。

3 計劃生育戰(zhàn)略取向

基于以上判斷，應(yīng)當(dāng)在過去三四十年嚴(yán)格控制人口增長的基礎(chǔ)上，以人的全面發(fā)展為中心，進(jìn)一步加強(qiáng)和改革計劃生育工作，豐富內(nèi)涵、完善政策、創(chuàng)新體制，適度調(diào)控人口數(shù)量，著力提高人口素質(zhì)，促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展，促進(jìn)人口與經(jīng)濟(jì)社會資源環(huán)境協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。應(yīng)當(dāng)牢牢把握“十三五”的“窗口”期，加快推動計劃生育戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，用三四十年的時間基本實現(xiàn)“數(shù)量適度、素質(zhì)優(yōu)良、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、分布合理”的人口均衡發(fā)展?fàn)顟B(tài)。

3.1 在任務(wù)使命上，從節(jié)制生育轉(zhuǎn)向調(diào)節(jié)生育

一是依法自主生育。統(tǒng)籌兼顧國家發(fā)展的戰(zhàn)略要求和人民群眾的現(xiàn)實需要，對人口再生產(chǎn)進(jìn)行必要的公共政策干預(yù)，引導(dǎo)群眾在法律法規(guī)的框架下自主、理性、負(fù)責(zé)任地決定生育的數(shù)量與時間。對違法多生育子女的行為予以規(guī)制，對合法生育子女的行為予以激勵，對不孕不育的夫婦提供輔助生育服務(wù)，對非法選擇胎兒性別行為予以嚴(yán)懲。二是優(yōu)生優(yōu)育。從備孕環(huán)節(jié)抓起，在婚前、孕前、孕期、圍產(chǎn)期等各個環(huán)節(jié)，落實出生缺陷預(yù)防措施，加大出生缺陷干預(yù)力度。三是生殖健康。全面推行避孕方法知情選擇，使育齡人群能及時獲取安全、有效、適宜、負(fù)擔(dān)得起的避孕方法，大幅減少非意愿妊娠和人工流產(chǎn)，保護(hù)群眾特別是青少年的身心健康。加強(qiáng)生殖道感染干預(yù)，預(yù)防和減少性病艾滋病。

3.2 生育政策上，從單獨(dú)兩孩轉(zhuǎn)向全面兩孩

人口問題的基礎(chǔ)性及其與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展各方面的復(fù)雜關(guān)聯(lián)性，決定了生育政策調(diào)整“牽一發(fā)而動全身”，不能搞烏托邦式的一步到位，必須采取“漸進(jìn)社會工程”(波普爾，2009)的策略，積極穩(wěn)妥、有序推進(jìn)。鑒于全面兩孩政策基本符合大多數(shù)夫婦的生育意愿，現(xiàn)階段，就是要按法定程序，扎實有序?qū)嵤┖眠@一政策：一是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，同步實施二孩政策，不再鼓勵一對夫婦只生育一個孩子；二是強(qiáng)化管理，嚴(yán)禁不符合法律法規(guī)規(guī)定的三胎及以上胎次的生育；三是同地同策，在同一民族自治區(qū)域或民族聚居地區(qū)，實施一元化的生育政策。確保政策風(fēng)險可防可控，確保中長期人口調(diào)控目標(biāo)不會突破，確保年度出生人口不出現(xiàn)大幅波動。待全面兩孩政策實施到位后，再審時度勢、相機(jī)決策，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)、區(qū)域、民族間生育政策的完全統(tǒng)一，在充分保障人們合法生育權(quán)益的同時，使生育率最終回歸并大致保持在更替水平上下。

3.3 在管理體制上，從管控型轉(zhuǎn)向服務(wù)型

新的管理體制，基本理念是“以人為本”；出發(fā)點和落腳點都是依法保障人權(quán)、盡可能滿足人們的多樣性需求、促進(jìn)人的全面發(fā)展；基本手段是按照國家治理能力現(xiàn)代化的總要求，促進(jìn)政府與社會的合作互動，擴(kuò)大群眾參與，遵從群眾意愿，提供規(guī)范、優(yōu)質(zhì)、均等化的計劃生育公共服務(wù)，寓管理于服務(wù)之中。

3.4 在方式方法上，從直接干預(yù)轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控

通過相關(guān)部門協(xié)同聯(lián)動，綜合利用經(jīng)濟(jì)手段、法律手段以及必要的行政手段，創(chuàng)造良好制度環(huán)境和政策法規(guī)體系，引導(dǎo)微觀個體做出與國家整體目標(biāo)相一致的生育行為選擇。

4 “十三五”計劃生育服務(wù)管理改革措施

人口問題始終是社會主義初級階段面臨的全局性、基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性問題，是關(guān)系全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素。應(yīng)當(dāng)長期堅持計劃生育基本國策不動搖，在著力推動計劃生育戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的同時，深化計劃生育服務(wù)管理措施的改革。

4.1 加強(qiáng)利益導(dǎo)向

對實施全面兩孩政策后新出現(xiàn)的獨(dú)生子女家庭，不再給予獎勵優(yōu)惠。對雙女家庭和實施全面兩孩政策以前既有的獨(dú)生子女家庭，提高獎勵扶助和特殊扶助的標(biāo)準(zhǔn)，繼續(xù)優(yōu)先享有改革發(fā)展成果；對其中的失能老人，提供基本護(hù)理服務(wù)，開展免費(fèi)心理干預(yù)和情感關(guān)懷。對合法生育子女的夫婦，探索實行免費(fèi)住院分娩制度及全薪產(chǎn)假、哺乳假和育嬰假制度，有條件的地方可試行托幼津貼制度，鼓勵按政策生育。

4.2 規(guī)范行政管理

分步推進(jìn)生育服務(wù)證管理制度改革，推行“一站式”和網(wǎng)上辦證，逐步將孕前審批轉(zhuǎn)變?yōu)樵衅趥浒福惶剿鲗⑸?wù)證與婚前檢查、婦幼保健等證件有效銜接的辦法，逐步實行多證合一。加快部門內(nèi)部、部門之間、流入地與流出地之間的信息共享，及時掌握婚育信息。取消婦女孕情環(huán)情定期檢查制度和流動人口婚育證明制度。清理將計劃生育政策與新生兒落戶、兒童入學(xué)等"捆綁"的做法。以違法多孩生育為重點，嚴(yán)格依法征收社會撫養(yǎng)費(fèi)，并記入個人征信紀(jì)錄。依法嚴(yán)厲打擊非法鑒定胎兒性別和選擇性別的人工終止妊娠行為。

4.3 拓展技術(shù)服務(wù)

根據(jù)常住人口規(guī)模合理規(guī)劃配置技術(shù)服務(wù)資源,強(qiáng)化服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督管理。加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和計劃生育技術(shù)服務(wù)站(所)的資源整合。鼓勵社會資本進(jìn)入，探索開展以政府購買服務(wù)的方式提供基本計劃生育技術(shù)服務(wù)。鞏固和加強(qiáng)村級計劃生育工作隊伍，提高村級計生專干待遇。規(guī)范避孕方法知情選擇，根據(jù)群眾需要及時落實避孕節(jié)育措施。逐步將手術(shù)并發(fā)癥治療、不孕不育防治、再生育技術(shù)服務(wù)等納入計劃生育基本服務(wù)項目。全面落實計劃生育免費(fèi)基本藥具制度。加快推進(jìn)流動人口計劃生育公共服務(wù)均等化，使持有居住證的人口在現(xiàn)居住地享有對等的服務(wù)。

4.4 夯實基層基礎(chǔ)

發(fā)揮衛(wèi)生的技術(shù)優(yōu)勢和計劃生育的群眾工作優(yōu)勢，以保障全民健康為目的，以改變健康信息不對稱為抓手，依托現(xiàn)有的計劃生育工作網(wǎng)絡(luò)，在社區(qū)層面構(gòu)建面向家庭的健康服務(wù)體系和平臺，扎實開展健康教育與促進(jìn)，倡導(dǎo)文明的生活方式，實現(xiàn)疾病防治的關(guān)口前移、重心下沉，使人們健康問題盡可能在社區(qū)層面得以解決。暢通與專科醫(yī)院、綜合醫(yī)院的雙向轉(zhuǎn)診渠道，使大醫(yī)院專注于科學(xué)技術(shù)研究、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范制定、專業(yè)人員培養(yǎng)、重癥大病治療，根本擺脫人滿為患的“戰(zhàn)時狀態(tài)”。強(qiáng)化互聯(lián)網(wǎng)思維，深入開展宣傳教育，主動引導(dǎo)社會輿論，增強(qiáng)全民國策意識、法治觀念和家庭美德。進(jìn)一步完善基層群眾自治機(jī)制,推行計劃生育民主管理、民主監(jiān)督。

4.5 完善宏觀調(diào)控

在中央層面建立跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)戰(zhàn)略研究、政策統(tǒng)籌與工作協(xié)調(diào)，推動部門間、區(qū)域間人口及相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會政策的有機(jī)銜接。推動衛(wèi)生計生、教育、民政、人力資源社會保障等部門合作，做好全面兩孩政策實施前后有關(guān)措施的配套銜接，保障必要的公共服務(wù)。立足基層社區(qū)，加強(qiáng)人口動態(tài)監(jiān)測與預(yù)警預(yù)報，為創(chuàng)新人口管理和社會治理提供信息支持。堅持黨政一把手親自抓負(fù)總責(zé)制度，改革計劃生育目標(biāo)管理，對人口出生、增長等實行區(qū)間管理，注重考核多孩出生、扶助保障、優(yōu)質(zhì)服務(wù)、政策統(tǒng)籌、保障措施、統(tǒng)計質(zhì)量等指標(biāo)，堅持分類指導(dǎo)、分線考核，合理運(yùn)用“一票否決”。

[責(zé)任編輯：董 琳]

本研究受北京社科基金項目支持(14SHB012)

2016-05-10

*通訊作者：maozhuoyan@foxmail.com