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新型城鎮(zhèn)化關鍵在普及“國民待遇”

今年的《政府工作報告》提出，到2020年，常住人口城鎮(zhèn)化率達到60%、戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到45%。如何通過推動“人”“地”“錢”等領域的改革，促進新型城鎮(zhèn)化持續(xù)健康發(fā)展成為當前市場關注的焦點。

4月19日，由國家發(fā)改委編寫的《國家新型城鎮(zhèn)化報告2015》發(fā)布。報告提出，努力推進非戶籍人口落戶城鎮(zhèn)，加快實施1億非戶籍人口在城市落戶方案，全面落實居住證制度。報告顯示，去年我國城鎮(zhèn)化率達到56.1%，但是戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為39.9%，兩者之間存在著16.2個百分點的差距。

推進非戶籍人口落戶城鎮(zhèn)

國家發(fā)改委規(guī)劃司司長徐林分析說，我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率提高不快，一方面是由于跨省、跨地區(qū)轉移人口尚未出臺統(tǒng)一的政策安排，外來人口特別是跨省市農業(yè)轉移人口市民化進展緩慢。另一方面，農村相關權益保障機制不健全，農民對進城落戶擔憂仍然存在，落戶的積極性不高。

“推進農業(yè)轉移人口市民化是新型城鎮(zhèn)化的首要任務。”徐林說，“十三五”時期，我國將全面實施財政資金、建設資金、用地指標與農業(yè)轉移人口落戶數量掛鉤的“三掛鉤”政策。即使到2020年能夠順利實現1億左右農業(yè)轉移人口和其他常住人口落戶城鎮(zhèn)，還會有2億左右農業(yè)轉移人口沒有落戶。

徐林表示，“十三五”期間，我國將在建立全國統(tǒng)一的居住證制度基礎上，堅持“領取無門檻、服務有差異”的原則，全面推行覆蓋所有未落戶城鎮(zhèn)常住人口的居住證制度，以居住證為載體建立與居住年限等條件相關的基本公共服務提供機制。

然而，貸款難、落戶難、收入偏低且不穩(wěn)定、非同城待遇等因素，還在制約著農民工等群體進城買房，多數人“有心無力”。

建行株洲分行行長賀濤介紹說，農民工普遍面臨進城難以落戶、生活成本高等障礙，即使成為新市民，醫(yī)保、社保以及子女教育問題也難跟得上，這些都削弱了農民工主動購房的意愿。

深化土地管理制度改革

近年來，農村產權制度改革有所加快，農村土地承包經營權、宅基地使用權和集體收益分配權得到了強化。但由于關鍵的體制障礙沒有根本消除，農村資產的資本化通道尚未打通，財產性價值無法實現，不僅制約了城鄉(xiāng)要素的自由流動和平等交換，削弱了農民帶資進城的能力，也影響農民轉戶的積極性。

徐林認為，隨著農村各種條件改善的程度越來越好，特別是城鄉(xiāng)差距越來越小，會有不少農民不愿意落戶到城市，這種現象主要發(fā)生在離城市或者城鎮(zhèn)比較近的地區(qū)。

“現行的土地制度與城鎮(zhèn)化發(fā)展不相適應的問題日益顯現，必須通過深化改革來破解?！毙炝直硎?，“十三五”時期，我國將全面推進農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點，總結推廣成功經驗，逐步打破城鄉(xiāng)間土地流動壁壘。加快改革完善土地征收制度，合理界定公益性和經營性建設用地，制定土地征收目錄，逐步縮小征地范圍。

報告指出，我國將進一步完善征地補償機制，因地制宜采取留地、留房、留物業(yè)、留股份等多種安置方式，保障被征地農民的長遠發(fā)展生計；并以農村集體經營性建設用地為重點，探索農村土地直接入市辦法。根據《深化農村改革綜合性實施方案》，宅基地改革還將完善權益保障和取得方式，探索農民住房保障在不同區(qū)域戶有所居的多種實現形式；對歷史原因形成的超標準占用宅基地和一戶多宅等情況，探索實行有償使用；探索進城落戶農民在本集體經濟組織內部資源有償退出或轉讓宅基地；改革宅基地審批制度，發(fā)揮村民自治組織的民主管理作用。

理順央地關系普及“國民待遇”

可以說，新型城鎮(zhèn)化具有復合型的戰(zhàn)略目標。除了挖掘潛在的經濟增長動能，為去庫存等結構性改革創(chuàng)造條件之外，能否提高基本公共服務的普及化程度，能否縮小二元社會管理體制造成的鴻溝，更加重要。在很大程度上，后者才是最核心的考核指標。如果醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等基本公共服務普及率沒有顯著提升，除超大城市外其他城鎮(zhèn)的自由遷移沒有實現，賦權的居住證與賦權的戶口本之間落差依舊，那么戶改就不能說實現了預期目標，新型城鎮(zhèn)化就體現不出“新型”來。

這就要求，推動新型城鎮(zhèn)化不能僅設置一個達成率，還要在各個環(huán)節(jié)夯實制度設計。一方面，要進一步明確新城市居民享受基本公共服務的條件。比如，持居住證人口與戶籍人口享有的基本公共服務如何拉近，具有分期賦權特征的持居住證人口符合什么條件能轉為戶籍人口，怎樣實現在特大城市以外的地區(qū)自由遷移，農村人口的原有權益如何保障等等；另一方面，必須對公共服務均等化、居住證權益與戶口本權益差距是否縮小實施動態(tài)管理和考核。防止填平舊鴻溝，卻出現新鴻溝。

無疑，新型城鎮(zhèn)化背后的公共權利均等化目標，要求強有力的財政支持，這也是實現新型城鎮(zhèn)化復合型戰(zhàn)略目標的最大障礙。地方愿意縣設市、鎮(zhèn)設市，以此創(chuàng)造提高行政級別的機會，但未必愿意、也未必有能力讓有限財政投入到越來越大的基本公共服務中。解決這一難題，關鍵在中央財政能否兜底，并合理分配央地財政。有專家建議，中央財政提供“基本待遇”，地方財政只需補貼其與“市民待遇”之間的差距，地方接納新移民的積極性就可大大提高。

理順了央地關系，才可能普及“國民待遇”，新型城鎮(zhèn)化率才能接近復合目標。

（《經濟日報》2016.4.26、《京華時報》2016.4.21等）