“規(guī)劃腐敗”緣何禁而不絕

“規(guī)劃腐敗”緣何禁而不絕

“規(guī)劃腐敗”屢禁不止，更重要的原因在于容積率變更程序的規(guī)定存在透明度缺失，各個環(huán)節(jié)均是在規(guī)劃部門組織編制機關(guān)的主導下進行，相當于“自己監(jiān)督自己”。

最近，長沙規(guī)劃局腐敗窩案告一段落，據(jù)報道，自2010年以來，長沙市城鄉(xiāng)規(guī)劃系統(tǒng)先后已有近20人被查處。不止長沙一地，全國“規(guī)劃腐敗”禁而不絕已成頑疾。

系統(tǒng)性窩案頻發(fā)

長沙市規(guī)劃局原副局長周江的落馬，與長沙女商人林昔珍多年的舉報不無關(guān)系。而其所以“死磕”周江，緣于與周江妻子薛某的一場經(jīng)濟糾紛。

2005年3月，林昔珍租用薛某任股東的明陽房地產(chǎn)開發(fā)的新時空大廈八樓，開設(shè)一家新概念養(yǎng)生會所。合約期間，林昔珍指對方多次修改規(guī)劃，導致出現(xiàn)樓層漏水、熱水管道燙傷客人狀況，影響其生意，因而拒付部分租金。

2010年11月4日，林昔珍的會所被十幾個閑雜人員持鐵錘打砸，林昔珍隨后以財產(chǎn)損害賠償糾紛訴至法院，一審長沙市中院判明陽公司賠林昔珍98萬多元，二審湖南省高院判賠72萬余元。林昔珍認為是周江的權(quán)力干預(yù)了司法，所以從2013年11月開始舉報周江及其妻子薛某，直到2014年周江接受調(diào)查。

2015年9月15日，周江涉受賄罪接受審判。起訴書指控，周江自1995年至2008年擔任長沙市規(guī)劃局黨委副書記、副局長期間，在審批相關(guān)房地產(chǎn)開發(fā)項目用地規(guī)劃手續(xù)時，接受了湖南美聯(lián)置業(yè)有限公司董事長等 12家房地產(chǎn)開發(fā)商和湖南省教育考試院原院長的請托，利用職務(wù)為其謀取利益，于2000年至2011年期間，先后收受上述單位和個人給予的財物共計人民幣44.3561萬元、美元2.3萬元。判決書全部予以認定。

2014年12月，長沙市紀委召開市城鄉(xiāng)規(guī)劃系統(tǒng)案情通報暨“以案釋紀”專題會議，會上周江案及長沙市規(guī)劃局原規(guī)劃用地處處長、副調(diào)研員譚薇案，被作為負面典型予以通報。

報道稱，2010年以來，長沙市城鄉(xiāng)規(guī)劃系統(tǒng)有近20人違紀違法被查處，因黨風廉政建設(shè)主體責任、監(jiān)督責任落實不力，長沙市規(guī)劃局被紀委問責。長沙市規(guī)劃局原副局長顧湘陵因為非法所得達6000多萬元，一審依法被判處無期徒刑，成為近年來規(guī)劃系統(tǒng)被查處的“小官巨貪”典型。

長沙市紀委第一紀檢監(jiān)察室主任秦躍平曾分析說，“這一系列的案件，有一些共同的特點：官商勾結(jié)，在與規(guī)劃相關(guān)的經(jīng)濟活動中產(chǎn)生經(jīng)濟類腐??；濫用職權(quán)，違規(guī)審批，在規(guī)劃審批、驗收、處罰等活動中產(chǎn)生行業(yè)類腐??；在審批過程中收受紅包禮金，產(chǎn)生作風類腐敗。”

值得注意的是，這些貪腐的規(guī)劃局官員多為專家型、技術(shù)型領(lǐng)導干部。其中，周江與顧湘陵先后在上世紀九十年代中后期進入長沙市規(guī)劃局領(lǐng)導隊伍，兩人均擔任副局長一職多年。

何以形成腐敗黑洞

國家行政學院法學部教授楊偉東曾撰文稱，近年來查處的一系列違紀違法案件表明，規(guī)劃領(lǐng)域已成為腐敗案件易發(fā)多發(fā)的領(lǐng)域之一。只要仔細研究規(guī)劃腐敗的案例就可以發(fā)現(xiàn)，改變或調(diào)整容積率、建筑密度和綠化率，都是腐敗者慣用的手段。

所謂“容積率”，指的是指一個小區(qū)的總建筑面積與用地面積的比率，比率越高，意味著開發(fā)商單位商品房支付的地價成本越低。經(jīng)濟“誘惑”面前，開發(fā)商會想方設(shè)法調(diào)高容積率。

這些專業(yè)技術(shù)只有業(yè)內(nèi)人士才了解，普通人根本發(fā)現(xiàn)不了。規(guī)劃是一項技術(shù)性很強的工作，帶有很強的專業(yè)性。對技術(shù)細節(jié)的調(diào)整，對像顧湘陵這樣的“專家型官員”來說輕而易舉，將容積率調(diào)高一點、樓間距縮小一點等等，細微之處可能普通公眾難以覺察，但卻能給開發(fā)商帶來巨大利益。顧湘陵正是通過調(diào)高容積率、增大建筑面積、縮小樓間距、減少停車位等手段，來獲得高額“回報”的。

分析相關(guān)裁判文書發(fā)現(xiàn)，周江的13筆受賄中，其中有12家房地產(chǎn)開發(fā)商的18個樓盤，通過向周江行賄后，在規(guī)劃報建或用地手續(xù)方面獲得好處。

而在顧湘陵案中，根據(jù)起訴書，長沙有95個樓盤，因開發(fā)商賄賂顧湘陵，發(fā)生了容積率調(diào)高、樓間距縮小等變化。法院判決指出其中9個樓盤的部分調(diào)整，因證據(jù)不充分，不能認定是顧湘陵的犯罪行為。

湖南省紀委人士曾在一篇剖析文章中寫道：“顧湘陵插手了遍布長沙市內(nèi)五區(qū)的80多座樓盤。在這些房地產(chǎn)開發(fā)商的重金賄賂下，顧湘陵使這些小區(qū)的容積率調(diào)高了、樓間距縮小了、停車位減少了……一個規(guī)劃官員的腐敗，影響了這座城市的面貌以及市民的生活舒適度?！?/p>

長沙市規(guī)劃局原副局長顧湘陵，因收受高達7000多萬的巨額賄賂而被判處無期徒刑，一審判決書顯示，長沙市有80多個樓盤，經(jīng)顧湘陵之手，發(fā)生了容積率調(diào)高、建筑面積增大、樓間距縮小、停車位減少等變化。

屢禁不止因“自己監(jiān)督自己”

實際上，對容積率的管理條款歷來是比較嚴厲的。比如，2012年住建部出臺的《建設(shè)用地容積率管理辦法》提到“國有土地使用權(quán)一經(jīng)出讓，任何單位和個人都無權(quán)擅自更改規(guī)劃設(shè)計條件確定的容積”，如果需要變更容積率，則需要遵循嚴格的程序，保證公開性和科學性。

然而再嚴厲的打擊，也擋不住鉆空子的“老鼠”。土地開發(fā)專家崔元星表示，“規(guī)劃腐敗”屢禁不止，更重要的原因在于容積率變更程序的規(guī)定存在透明度缺失，各個環(huán)節(jié)均是在規(guī)劃部門組織編制機關(guān)的主導下進行，相當于“自己監(jiān)督自己”，如此監(jiān)督的效果和可信度又有多少呢？因此，行政部門之外的監(jiān)督形式存在至關(guān)重要。

規(guī)劃局和地方政府主導城鄉(xiāng)規(guī)劃，規(guī)劃權(quán)力過于集中而又有“自己監(jiān)督自己”的保護傘，城市規(guī)劃完全聽命于“長官意志”，會產(chǎn)生“絕對的腐敗”也就不足為奇。為打破這一點，清華大學清華同衡城市規(guī)劃研究院總規(guī)劃師王曉東曾呼吁“城市規(guī)劃也需要民主化”，因為“如果我國在城市規(guī)劃決策過程、行政過程以及整個方案的行政過程中對城市規(guī)劃的公眾參與和民主化方面沒有大的改動，那么城市規(guī)劃永遠沒有辦法脫離政府加精英主導規(guī)劃的現(xiàn)狀。”

其實，我國現(xiàn)有的法律法規(guī)，也有提倡“公眾參與”的地方，但要落實起來就難了。比如在容積率調(diào)整階段，法律要求先以媒體或公示形式征求利害關(guān)系人意見，而后提出修改建議報相關(guān)政府批準。

但仔細研究不難發(fā)現(xiàn)，一來，利害關(guān)系人的界定不清楚，且沒有明確其監(jiān)督主體的地位；二來，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》里并未提供具體有效的監(jiān)督程序，這就使得“公眾參與”的立法規(guī)定形同虛設(shè)。公眾直接參與城市規(guī)劃管理，目前還不現(xiàn)實。這個時候，有一個中間溝通人就很有必要。

在我國臺灣地區(qū)，就有這么一種“中間人”，叫做“社區(qū)規(guī)劃師”。這一制度很適合大陸地區(qū)，組建區(qū)域化、本地化的顧問式社區(qū)規(guī)劃師團隊，作為區(qū)域業(yè)主的利益代言人，同時對社區(qū)的規(guī)劃實施等進行全程監(jiān)督，并與政府部門進行協(xié)調(diào)、維權(quán)等。

而這類社區(qū)規(guī)劃師，或由社區(qū)居民聘請專業(yè)人士，或者由政府設(shè)計激勵機制以鼓勵職業(yè)規(guī)劃師的無償服務(wù)。

城市規(guī)劃不僅是一個技術(shù)問題，更是一個民主問題，如今，封閉的城市規(guī)劃該打開大門了。

（澎湃新聞網(wǎng)2016.6.27等）