中美草原發(fā)展政策對(duì)比研究*

張經(jīng)榮

（蘭州大學(xué)草地農(nóng)業(yè)科技學(xué)院，甘肅蘭州 730000）

中美草原發(fā)展政策對(duì)比研究*

張經(jīng)榮

（蘭州大學(xué)草地農(nóng)業(yè)科技學(xué)院，甘肅蘭州 730000）

中美的草原面積在全球處于領(lǐng)先地位，但中美草原的利用情況與畜牧業(yè)發(fā)展?fàn)顩r差距甚大。對(duì)比中美發(fā)展草原畜牧業(yè)的系列政策措施，比較我國(guó)與草原強(qiáng)國(guó)美國(guó)之間的異同點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)我國(guó)在草原政策上存在單一化的缺點(diǎn)。學(xué)習(xí)與借鑒美國(guó)草原支持政策從生態(tài)環(huán)境到市場(chǎng)推廣的全方位服務(wù)模式，由此探索我國(guó)當(dāng)前草原發(fā)展政策的改進(jìn)措施，構(gòu)成文章的主題內(nèi)容。

中美草原 財(cái)政政策 法律政策 對(duì)比研究

1 中美對(duì)草原的財(cái)政支持政策

1.1 美國(guó)草原財(cái)政支持政策

政府基礎(chǔ)性投入。美國(guó)的主要措施包括：對(duì)于草場(chǎng)資源的保護(hù)、畜牧科技的支持和農(nóng)場(chǎng)主的支持[1]。例如，環(huán)境質(zhì)量激勵(lì)計(jì)劃，其目的是幫助作物和畜牧生產(chǎn)者改善環(huán)境。草地儲(chǔ)備計(jì)劃。政府通過(guò)長(zhǎng)期合同或地役權(quán)等方式幫助草地所有者恢復(fù)和保護(hù)天然草地，2003～2007年，美國(guó)政府共對(duì)草地費(fèi)用的分?jǐn)偮矢哌_(dá)75%～90%[2]。收入支持政策。美國(guó)對(duì)畜牧業(yè)的收入支持政策包括：牲畜補(bǔ)償項(xiàng)目、奶牛收入損失合同項(xiàng)目和家畜救援項(xiàng)目等。價(jià)格支持政策。美國(guó)農(nóng)業(yè)部在2002～2007年之間，通過(guò)收購(gòu)奶酪、黃油和脫脂干牛乳的方式，對(duì)全國(guó)的奶制品行業(yè)進(jìn)行價(jià)格支持。牛奶的保護(hù)價(jià)格在保護(hù)期間為9.90美元/英擔(dān)[2]。價(jià)格支持政策有效地保證了從業(yè)者的收入，并提高其應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力。補(bǔ)貼計(jì)劃政策。為了降低自然災(zāi)害和牲畜疾病導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)，美國(guó)牲畜養(yǎng)殖的補(bǔ)貼主要集中于對(duì)農(nóng)民的損失進(jìn)行補(bǔ)貼[3]。美國(guó)畜牧業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼項(xiàng)目包括：家畜補(bǔ)償計(jì)劃、家畜緊急援助計(jì)劃和家畜飼料災(zāi)害計(jì)劃。2008～2009年期間，補(bǔ)貼支出總額分別為1.5億美元、0.4億美元和5.7億美元[4]。

1.2 中國(guó)草原財(cái)政支持政策

（1）生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。2011年，中央在內(nèi)蒙古、西藏、青海等8個(gè)省份全面展開(kāi)草原生態(tài)補(bǔ)償工作[5]。政策內(nèi)容：①實(shí)施草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)模式。中央財(cái)政將對(duì)未超載放牧的牧民按1.5元/667 m2的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)貼。②實(shí)施禁牧補(bǔ)貼。中央對(duì)于那些草場(chǎng)退化嚴(yán)重的草原，施行禁牧封育政策，并按6元/667 m2的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)助。③落實(shí)對(duì)于牧民的生產(chǎn)性補(bǔ)貼政策。加大對(duì)牧區(qū)畜牧良種補(bǔ)貼支持力度，并實(shí)施牧草良種補(bǔ)貼。④構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制和獎(jiǎng)懲模式，健全草畜平衡和禁牧管護(hù)審查機(jī)制，確保各項(xiàng)政策措施落實(shí)到位。

（2）畜牧業(yè)支農(nóng)專項(xiàng)基金。中央針對(duì)新疆畜牧業(yè)發(fā)展和牧區(qū)經(jīng)濟(jì)改革的需要，設(shè)立了多項(xiàng)專用基金用來(lái)支持畜牧業(yè)重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域和項(xiàng)目。在一些關(guān)鍵領(lǐng)域取得重大突破，尤其是在游牧民定居工程建設(shè)和草原生態(tài)保護(hù)事業(yè)的支持上。在游牧民定居工程改造上，中央下?lián)?3.15億元財(cái)政資金安排11.05萬(wàn)戶牧民實(shí)現(xiàn)定居。此外，中央還建立了抗災(zāi)保畜、牧道建設(shè)和基層動(dòng)物防疫等專項(xiàng)資金來(lái)支持畜牧業(yè)發(fā)展。

2 中美對(duì)草原的法律支持政策

2.1 美國(guó)草原法律支持政策

《國(guó)家環(huán)境政策法》通過(guò)限制和禁止人類損害環(huán)境行為的發(fā)生，將人與自然環(huán)境和諧的關(guān)系法律條文化，實(shí)現(xiàn)人與環(huán)境的和諧相處，這重新加深了人們對(duì)于自然環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)的理解和認(rèn)識(shí)；《聯(lián)邦土地政策管理法》指導(dǎo)國(guó)家土地局進(jìn)行公共土地的管理、保護(hù)、改良工作。該法案的頒布，提高了大眾的草地保護(hù)意識(shí)，并促使其重視自然資源的重要性。該法案提倡對(duì)于草地資源的長(zhǎng)期綜合規(guī)劃，以及各學(xué)科之間的相互協(xié)作，促進(jìn)了可持續(xù)生產(chǎn)的科學(xué)管理，以及公共草地多用途的開(kāi)發(fā)；《公共草地改良法》再次確定了政府在草地資源調(diào)查與評(píng)價(jià)工作中的責(zé)任與義務(wù)，具體是保持、管理和改善公共草地狀況，實(shí)現(xiàn)草地管理目標(biāo)的最大化等。

2.2 中國(guó)草原法律支持政策

（1）《草原法》的制定與完善。1979年頒布的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法（試行）》從原則方面對(duì)草原保護(hù)進(jìn)行了規(guī)定。1985年，我國(guó)出臺(tái)了《草原法》，這是我國(guó)首部針對(duì)草原保護(hù)的專門(mén)法[6]。該法律填補(bǔ)了多年來(lái)我國(guó)在自然資源保護(hù)方面的空白。全國(guó)人大在2002年重新修訂了《草原法》，這是對(duì)我國(guó)數(shù)十年草原執(zhí)法實(shí)踐的全面總結(jié)，不僅深化草原生態(tài)保護(hù)的內(nèi)涵，還制訂了合理利用、重點(diǎn)建設(shè)和全面保護(hù)等規(guī)范措施，為我國(guó)草業(yè)經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展、草原生態(tài)的有效保護(hù)和草原地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定提供了強(qiáng)大的法律支柱。

（2）《畜牧法》的實(shí)施。2006年誕生的《畜牧法》規(guī)定“國(guó)家支持草原牧區(qū)開(kāi)展草原圍欄、草原水利、草原改良、飼草飼料基地等草原基本建設(shè)，優(yōu)化畜群結(jié)構(gòu)，改良牲畜品種，轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式，發(fā)展舍飼圈養(yǎng)、劃區(qū)輪牧，逐步實(shí)現(xiàn)畜草平衡，改善草原生態(tài)環(huán)境”的具體措施。

3 中美草原政策之間存在的差距

（1）我國(guó)僅涉及草原產(chǎn)后財(cái)政支持。美國(guó)的草原財(cái)政政策涉及政府基礎(chǔ)性投入、收入支持、價(jià)格支持和促銷計(jì)劃等方面，涵蓋了產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后3個(gè)方面，從草原發(fā)展的全方位對(duì)其進(jìn)行財(cái)政支持。產(chǎn)前有政府性基礎(chǔ)投入，保證草原穩(wěn)定發(fā)展的前提；產(chǎn)中有收入支持和價(jià)格支持政策的全面保障，對(duì)于穩(wěn)定草原生產(chǎn)和提高農(nóng)民生產(chǎn)積極性有一定保障；產(chǎn)后有促銷計(jì)劃的有力支撐，對(duì)于產(chǎn)品銷售起到有力促進(jìn)作用。反觀我國(guó)，草原財(cái)政支持政策只側(cè)重于產(chǎn)后，被動(dòng)地通過(guò)對(duì)農(nóng)民獎(jiǎng)補(bǔ)來(lái)穩(wěn)定草原生態(tài)環(huán)境[7]，而不是從主觀上對(duì)其進(jìn)行治理，如此被動(dòng)的政策方案在實(shí)際施行效果上也有待商榷。

（2）我國(guó)草原政策市場(chǎng)化導(dǎo)向不明確。美國(guó)的草原財(cái)政支持政策的市場(chǎng)化導(dǎo)向十分明顯，每一項(xiàng)政策的市場(chǎng)化目的十分明確，其中的收入支持和價(jià)格支持政策有效地保證了農(nóng)民的既得利益，提高了其應(yīng)對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力；而促銷投入計(jì)劃則對(duì)于擴(kuò)大市場(chǎng)起到了積極作用。反觀我國(guó)，畜牧業(yè)支農(nóng)基金的投入，僅是對(duì)牧民生產(chǎn)生活基本層面的財(cái)政支持，并沒(méi)有對(duì)牧民進(jìn)行市場(chǎng)化的財(cái)政支持。

（3）我國(guó)草原法律體系較為單一。美國(guó)草原法律支撐政策起源較早，集成化程度高，從國(guó)家到各個(gè)州都有其明確的法律義務(wù)，其法律從生態(tài)、環(huán)境、物種、水源等多方面，多方位、多層次確保草原的穩(wěn)定與發(fā)展。反觀我國(guó)，草原法律支持政策起步較晚，內(nèi)容較為單一，僅僅是從環(huán)境和物種方面進(jìn)行了法律支持，沒(méi)有形成法律支撐體系。單方位的法律支持，無(wú)法彌補(bǔ)其他方面的法律漏洞，從而使得草原法有空可鉆，導(dǎo)致草原的建設(shè)與發(fā)展緩慢前行。

4 美國(guó)草原政策對(duì)我國(guó)的經(jīng)驗(yàn)和啟示

（1）加大草原財(cái)政政策的支持力度。從草原的產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后全方位對(duì)草原進(jìn)行財(cái)政支持。應(yīng)向美國(guó)學(xué)習(xí)扶持經(jīng)驗(yàn)，在產(chǎn)前和產(chǎn)中增加像美國(guó)的收入支持和價(jià)格支持政策類似的扶持政策，真正做到變被動(dòng)為主動(dòng)，從事后補(bǔ)獎(jiǎng)到事前預(yù)防，做到預(yù)防與獎(jiǎng)補(bǔ)的有機(jī)結(jié)合。

（2）建立草原財(cái)政政策市場(chǎng)化導(dǎo)向機(jī)制。從美國(guó)經(jīng)驗(yàn)可以看出，草原財(cái)政政策應(yīng)綜合考慮生態(tài)和市場(chǎng)2方面因素，加大草原財(cái)政政策中，市場(chǎng)方面的政策扶持力度。如此，才可以使草原的生態(tài)與經(jīng)濟(jì)效益得到雙豐收。

（3）完善草原法律政策體系。從生態(tài)、環(huán)境、物種、水源等多方面，建立完善的草原法律支持體系。我國(guó)草原法律的單一化要求必須建立像美國(guó)類似的草原法律體系，仿效美國(guó)的《國(guó)家環(huán)境政策法》《聯(lián)邦土地政策管理法》《公共草地改良法》等法律，不斷完善我國(guó)的《草原法》，填補(bǔ)我國(guó)在生態(tài)、環(huán)境、物種、水源等方面的不足，為我國(guó)草原事業(yè)的穩(wěn)定與發(fā)展，構(gòu)建堅(jiān)實(shí)的法律防線。

[1] WF Wedin．Grassland Quietness and strength for a New American Agriculture．Madison:American Society of Agronomy，2009

[2] 農(nóng)業(yè)部畜牧業(yè)司．美國(guó)、歐盟畜牧業(yè)財(cái)政支持政策的做法及啟示．中國(guó)牧業(yè)通訊，2007，（11）：78～83

[3] 朱繼東．主要發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的畜牧業(yè)支持政策及其借鑒．世界農(nóng)業(yè)，2015，（6）：70～75

[4] 方麗云．美國(guó)畜牧業(yè)國(guó)內(nèi)支持政策對(duì)中美畜產(chǎn)品貿(mào)易影響分析．貴州商業(yè)高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)，2013，（3）：14～17

[5] 路冠軍，劉永功．草原生態(tài)獎(jiǎng)補(bǔ)政策實(shí)施效應(yīng)．干旱區(qū)資源與環(huán)境，2015，（7）：29～32

[6] 高雅，林慧龍．草業(yè)經(jīng)濟(jì)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位、現(xiàn)狀及其發(fā)展建議．草業(yè)學(xué)報(bào)，2015，（1）：141～157

[7] 段慶偉，陳寶瑞，張宏斌．草原畜牧業(yè)發(fā)展的理論與政策探討．草原與草坪，2012，（6）：67～73

草地農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室重點(diǎn)項(xiàng)目“在開(kāi)放市場(chǎng)下牛羊肉對(duì)豬肉的替代動(dòng)態(tài)均衡研究”（SKLGAE201502）