牛崇桓，季玲玲

(水利部 水土保持司，北京 100053)

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新時期水土保持監(jiān)督管理的重點任務和措施

牛崇桓，季玲玲

(水利部 水土保持司，北京 100053)

水土保持；監(jiān)督管理；思路；重點任務；新時期

水土保持監(jiān)督管理是水土保持工作的重要組成部分，也是水行政主管部門的法定職責和重要職能。多年來，我國的水土保持監(jiān)督管理工作成效顯著，不僅明確了水土流失重點預防區(qū)域和要求，還大幅提高了全社會的水土保持法律意識，有效遏制了人為水土流失。新形勢下，全面建設生態(tài)文明要求嚴格控制人為水土流失，全面深化行政審批制度改革要求大力加強和規(guī)范事中事后監(jiān)管，建立自然資源損害責任追究制度要求全面履行監(jiān)督管理職責。新時期水土保持監(jiān)督管理的重點任務和需要突出的重點措施是：狠抓監(jiān)督管理重點工作，全面實施行政許可，全面強化檢查指導，全面糾正違法行為；進一步突出水土保持監(jiān)督管理重點措施，建立完善的配套法規(guī)體系、規(guī)范的行政審批體系、高效的行政管理體系、嚴格的行政執(zhí)法體系。

1　監(jiān)督管理為控制人為水土流失、保護生態(tài)環(huán)境發(fā)揮了重要作用

1.1水土保持監(jiān)督管理成為水行政主管部門的一項重要的法定職責

1991年的水土保持法及1993年的水土保持法實施條例明確了水土保持監(jiān)督管理是縣級以上人民政府及水行政主管部門的法定職責。1993年出臺的國務院《關于加強水土保持工作的通知》，要求各級水行政主管部門切實負責做好水土保持歸口管理、監(jiān)督工作。2011年施行的修訂后的水土保持法進一步強化了政府職責，規(guī)定縣級以上人民政府應當加強對水土保持工作的統(tǒng)一領導，將水土保持工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃；在水土流失重點預防區(qū)和重點治理區(qū)，實行地方各級人民政府水土保持目標責任制和考核獎懲制度；明確生產(chǎn)建設項目水土保持方案審批是水行政主管部門的一項獨立行政許可事項。國務院三定方案明確水利部承擔水土流失綜合防治和監(jiān)督管理工作。監(jiān)督管理作為水土保持工作的重要組成部分，是政府及水行政主管部門的法定職責和重要職能。

1.2四大措施成為水土保持監(jiān)督管理的重要支撐

(1)大力推進水土保持配套法規(guī)建設。1991年的水土保持法和1993年的水土保持法實施條例出臺后，30個省(區(qū)、市)相繼出臺了省級實施辦法，水利部與相關部門聯(lián)合發(fā)布了行業(yè)落實水土保持法的有關文件，制定了水土保持方案審批、驗收、監(jiān)測等制度，水土保持法律法規(guī)體系初步形成。2011年修訂后的水土保持法的出臺，推動了大批水土保持法律法規(guī)的修訂更新，截至目前已有27個省(區(qū)、市)修訂實施水土保持法實施辦法或條例。水利部聯(lián)合財政、發(fā)改等部門出臺全國水土保持補償費征收管理辦法及標準，17個省(區(qū)、市)修訂了省級水土保持補償費征收管理辦法及標準，各地制定、修訂的配套文件有近4 000件，為依法行政提供了法律依據(jù)。

(2)持續(xù)開展監(jiān)督管理能力建設。水利部于2009年到2015年分兩批在全國開展了縣級水土保持監(jiān)督管理能力建設，有1 195個縣達到能力建設標準。這些縣完善了配套法規(guī)體系、增強了機構(gòu)履職能力、規(guī)范了行政管理行為，水土保持依法行政水平得到大幅提高。各省還結(jié)合實際，自行開展了省級能力建設活動，進一步提高了依法行政的水平。

(3)嚴格實施方案審批和設施驗收兩項行政許可。各級水行政主管部門嚴把質(zhì)量關，對不符合國家政策法規(guī)和技術(shù)標準的水土保持方案不予批復，對未達到要求的水土保持設施不予驗收，督促生產(chǎn)建設單位全面履行法律義務。

(4)堅持開展跟蹤檢查和監(jiān)督執(zhí)法。2007年到2009年水利部在全國開展了水土保持監(jiān)督執(zhí)法專項行動，各地共調(diào)查了10.48萬個生產(chǎn)建設項目，開展執(zhí)法檢查3.56萬次，對2.68萬個水土保持違法違規(guī)項目發(fā)送了限期整改通知書，對2 201個項目進行了曝光，有效促進了水土保持“三同時”制度的落實。水利部還組織流域機構(gòu)對建設中的生產(chǎn)建設項目進行全面跟蹤檢查，指導生產(chǎn)建設單位全面實施水土保持方案。

1.3水土保持監(jiān)督管理取得了三大重要成效

(1)明確了水土流失重點預防區(qū)域和要求。根據(jù)修訂后的水土保持法，水利部在2006年頒布的《關于劃分國家級水土流失重點防治區(qū)的公告》的基礎上，于2013年重新劃定了《國家級水土流失重點防治區(qū)(試行)》，為確定水土保持重點區(qū)域和布局重點項目提供了重要依據(jù)。

(2)大幅提高了全社會的水土保持法律意識。各級水行政主管部門堅持宣傳水土保持法律法規(guī)，普遍增強了全社會的水土保持意識。目前，大部分生產(chǎn)建設單位能夠遵守水土保持法律法規(guī)，在項目開工前編報水土保持方案，并將水土保持內(nèi)容落實到主體工程設計、招標文件和工程監(jiān)理中，控制和減少因工程建設可能造成的水土流失。鐵路、公路、電力等行業(yè)主管部門大力配合，主動要求本行業(yè)編報水土保持方案，積極做好生產(chǎn)建設中的水土流失防治工作。大中型建設項目的水土保持方案編報率達到90%以上，水土保持法制觀念逐漸深入人心。

(3)有效遏制了人為水土流失。1996年以來，全國共審批生產(chǎn)建設項目水土保持方案38萬項，其中國家大中型項目近3 000個，特別是京滬高鐵、南水北調(diào)等工程在落實水土保持“三同時”制度中做出了很好的表率。全國有3萬km公路、3萬km鐵路、3萬km輸變電線路項目實施了水土保持方案。各級水土保持管理部門先后完成了對5萬多個生產(chǎn)建設項目的水土保持設施驗收工作，其中大中型項目近3 000個。生產(chǎn)建設單位投入水土保持資金8 000多億元，治理水土流失面積15萬km2，減少水土流失量25億t，人為水土流失得到有效遏制。

2　新形勢對水土保持監(jiān)督管理提出了新要求

2.1全面建設生態(tài)文明要求嚴格控制人為水土流失

黨的十八大以來，中共中央、國務院把生態(tài)文明建設擺在突出位置。習近平總書記從中華民族永續(xù)發(fā)展的高度就生態(tài)文明建設提出了一系列新思想、新觀念、新論斷，強調(diào)“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉”“生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰”“要把生態(tài)環(huán)境保護放在更加突出位置，像保護眼睛一樣保護生態(tài)環(huán)境，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境”。中共中央、國務院出臺的《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》，提出了生態(tài)文明建設的總體要求和戰(zhàn)略任務，并對水土保持工作提出了具體的要求。水利部黨組將加強水土資源保護和修復列為水生態(tài)文明建設的重要內(nèi)容。國務院批復的《全國水土保持規(guī)劃(2015—2030年)》要求，新時期水土保持必須充分發(fā)揮生態(tài)自然修復作用，以人為本，促進農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收，改善生態(tài)，合理利用與有效保護水土資源，為促進經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)維護提供堅實的保障。同時，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和人民生活水平與質(zhì)量的提高，社會公眾要求加大水土保持監(jiān)督管理力度，嚴格控制人為水土流失。

2.2全面深化行政審批制度改革要求大力加強和規(guī)范事中事后監(jiān)管

(1)推進行政審批事項改革。目前，國家正積極推進取消和下放行政審批事項工作，計劃減少1/3的行政審批事項。國務院辦公廳印發(fā)的《精簡審批事項 規(guī)范中介服務實行企業(yè)投資項目網(wǎng)上并聯(lián)核準制度的工作方案》，要求簡化企業(yè)投資項目核準程序，將除規(guī)劃選址、用地預審、特重大項目環(huán)評外所有保留的前置審批轉(zhuǎn)為開工前審批，實行并聯(lián)辦理，縮短前期工作時間。同時要求公開審批流程和辦理時限，進一步規(guī)范行政審批程序；公開受理條件和審批標準，杜絕暗箱操作；公開行政審批信息，開放網(wǎng)上進程查詢，幫助行政審批申請人和社會公眾及時了解申請項目的受理、辦理進展和結(jié)果。

(2)加強事中事后監(jiān)管。國務院辦公廳印發(fā)的《關于推廣隨機抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管的通知》，要求大力推廣隨機抽查機制，通過制定和公開隨機抽查事項清單、隨機確定檢查對象和檢查人員、合理確定隨機抽查比例和頻次、加大對違法行為的懲處力度四項具體措施，克服“任性”檢查，實行“陽光”、文明執(zhí)法，促進市場主體自覺守法。

(3)推進中介服務機構(gòu)改革。國務院先后取消了127項職業(yè)資格，出臺了《關于第一批清理規(guī)范89項國務院部門行政審批中介服務事項的決定》，明確生產(chǎn)建設項目水土保持方案編制和監(jiān)測等工作，企業(yè)可按照要求自行完成，也可自主委托中介機構(gòu)開展，水行政主管部門不得干預；水行政主管部門委托開展的水土保持設施驗收技術(shù)評估等中介服務，一律由水行政主管部門支付服務費用。

2.3建立自然資源損害責任追究制度要求全面履行監(jiān)督管理職責

水土保持法第四條規(guī)定：國家在水土流失重點預防區(qū)和重點治理區(qū)，實行地方各級人民政府水土保持目標責任制和考核獎懲制度?！饵h政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》明確，地方各級黨委和政府對本地區(qū)生態(tài)環(huán)境和資源保護負總責，黨委和政府主要領導成員承擔主要責任，其他有關領導成員在職責范圍內(nèi)承擔相應責任；中央和國家機關有關工作部門、地方各級黨委和政府的有關工作部門及其有關機構(gòu)領導人員按照職責分別承擔相應責任；同時規(guī)定了25種追責情形。水土保持法第四十七條規(guī)定：水行政主管部門或者其他依照本法規(guī)定行使監(jiān)督管理權(quán)的部門，不依法做出行政許可決定或者辦理批準文件的，發(fā)現(xiàn)違法行為或者接到對違法行為的舉報不予查處的，或者有其他未依照本法規(guī)定履行職責的行為的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。

3　新時期水土保持監(jiān)督管理的重點任務和需要突出的措施

3.1狠抓監(jiān)督管理重點工作

新時期的水土保持監(jiān)督管理工作要深入貫徹法治理念，以人為水土流失的預防和治理為中心，積極承擔控制水土流失、恢復生態(tài)功能兩大重點任務，抓住機遇、加快發(fā)展，為生態(tài)文明建設提供有力支撐。

(1)全面實施行政許可。嚴格實施水土保持方案審批和設施驗收兩項行政許可，實現(xiàn)水土保持方案申報率達到80%以上，其中大中型項目申報率達95%以上，生產(chǎn)建設項目水土保持“三同時”制度基本落實。

(2)全面強化檢查指導。以公路、鐵路、礦山等項目為重點，加大對水土保持方案執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查力度，加快實現(xiàn)由事后治理向事前保護的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變，有效控制城鎮(zhèn)和經(jīng)濟開發(fā)區(qū)建設過程中的水土流失。

(3)全面糾正違法行為。加強隊伍建設，全面提高監(jiān)督執(zhí)法履職能力，加大對違法行為的處罰力度，強化對違法單位和相關責任人員的責任追究，堅決制止違法行為。

3.2水土保持監(jiān)督管理需要突出的重點措施

(1)建立完善的配套法規(guī)體系。一是在現(xiàn)有的基礎上，本著“全面完整、科學務實、重點明確”的原則，全方位完善相關法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件，全面建立程序、標準和其他相關制度，不斷提高配套制度的針對性和可操作性，推動水土保持配套法規(guī)體系的科學化、系統(tǒng)化水平提升。二是明確各單位各部門的水土保持職責，明確中央和地方的事權(quán)，重點是規(guī)范推進審批權(quán)限的下放和承接、強化監(jiān)督檢查工作開展；提出地方各級政府、水行政主管部門、相關行業(yè)管理部門的工作職能和管理權(quán)限，完善協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，為各級政府和各相關部門各司其職、共同實施水土保持行政管理提供依據(jù)；明確生產(chǎn)建設單位的職責和義務，指導和服務好生產(chǎn)建設單位水土流失防治工作。三是實現(xiàn)各項配套制度在四個方面的協(xié)調(diào)一致，即上下級、各部門制定的外部制度和水行政主管部門的內(nèi)部管理制度一致，行政要求和技術(shù)標準一致，對生產(chǎn)建設單位和個人的管理要求一致，對水行政主管部門管理人員業(yè)務能力和廉潔自律要求一致，防止出現(xiàn)制度打架、難以實施的情況。

(2)建立規(guī)范的行政審批體系。 一是全面清理行政審批。在依法實施水土保持方案審批和水土保持設施驗收兩項行政許可的基礎上，堅決清理無法律依據(jù)的規(guī)劃審批、設計審批、監(jiān)測審批、從業(yè)備案和渣料場協(xié)議等，杜絕出現(xiàn)私設審批條件、強制中介服務的現(xiàn)象。同時科學下放行政審批事項和權(quán)限，對國家立項審批權(quán)限下放的生產(chǎn)建設項目，水土保持方案審批和驗收權(quán)限同步下放。 二是全面強化行政審批管理。依托政務大廳、政務服務中心和電子審批網(wǎng)絡平臺等，采取集中受理、并聯(lián)審批方式，避免漏報少報，嚴格辦理時限，強化業(yè)務把關，規(guī)范行政審批程序。對下放的行政審批事項，下級機關要認真接受上級機關的指導和幫助，做好各項承接工作，促使審批權(quán)下放的無縫銜接，為生產(chǎn)建設單位提供更高效、更優(yōu)質(zhì)的服務。同時，研究制定、公布實施受理條件和審批標準，保障行政審批公開、公平、公正施行。三是全面公開行政審批信息。加強信息化建設，逐步推進網(wǎng)上辦理審批、監(jiān)督及聯(lián)網(wǎng)核查等事項，公開辦事依據(jù)、條件、要求、過程和結(jié)果，接受大眾查詢、咨詢和監(jiān)督。四是依法建立行政審批責任追究制度。對在行政審批、技術(shù)審查中存在嚴重失誤造成重大損失、產(chǎn)生惡劣影響的，或存在不依時限、不依標準、不依程序等情形的，實行終身責任追究，嚴格追究相關人員的法律責任。

(3)建立高效的行政管理體系。一是進一步強化水土保持隊伍建設，在明確機構(gòu)行政管理性質(zhì)、增加人員數(shù)量、增強隊伍水平、保障經(jīng)費上下工夫，消除或減少制約因素，不斷提高履職能力。力爭到2020年，在水土流失重點預防區(qū)和重點治理區(qū)初步建立起縣級以上有監(jiān)督管理機構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有監(jiān)督管理人員，村里有監(jiān)督管理信息員的水土保持監(jiān)督管理體系。二是樹立正確的管理理念，增強行政服務意識和責任意識，根據(jù)法律賦予的職能，充分認識應承擔的管理責任，全面履行管理職責。進一步增強監(jiān)督管理的信心和勇氣，抓住監(jiān)督管理的重點和難點，明確監(jiān)督管理的目標、要求和措施，將工作往實里抓、往深里推、往細里做，推動各項任務取得實質(zhì)性進展。大力強化交流培訓工作，以省級組織為主要方式，以區(qū)域間交流調(diào)研和集中培訓為重點，促進人員素質(zhì)和水平的快速提高，實現(xiàn)從勇于管理到善于管理的根本轉(zhuǎn)變。三是將勤政和廉政緊密結(jié)合，以《水土保持廉政風險防控手冊》為基礎，結(jié)合實際，將黨風廉政建設和反腐敗工作融入預防監(jiān)督工作的每一個環(huán)節(jié)，確保各項廉政制度落到實處。

(4)建立嚴格的行政執(zhí)法體系。一是推進執(zhí)法工作的信息化。大力推進政府管理性監(jiān)測，充分發(fā)揮信息技術(shù)方便快捷、直觀形象、覆蓋面廣、真實性強的優(yōu)勢，在執(zhí)法工作中引入政府購買服務，利用衛(wèi)星遙感、無人機航拍、地理信息系統(tǒng)等先進技術(shù)手段，準確掌握一個地區(qū)、一個項目的地表擾動、水土流失和違法行為，實現(xiàn)監(jiān)督檢查從以傳統(tǒng)實地查看為主向檢查信息化、監(jiān)測數(shù)量化為主的轉(zhuǎn)變。二是強化“痕跡化”管理。嚴格落實水土保持執(zhí)法文書制度，結(jié)合全國水土保持監(jiān)督管理系統(tǒng)及現(xiàn)場管理系統(tǒng)的應用，在監(jiān)督執(zhí)法的每一個環(huán)節(jié)留下文字、照片或影音記錄。在監(jiān)督檢查中，做到現(xiàn)場有筆錄、發(fā)現(xiàn)問題有處理意見、處理事項有結(jié)果、檢查筆錄有簽字；處罰辦案過程中，做到在立案、調(diào)查取證、處理、告知和送達等各階段，完整留存各類執(zhí)法痕跡，保障程序合法。同時加強檔案管理，實現(xiàn)監(jiān)督執(zhí)法的有跡可循。三是科學實施執(zhí)法措施。對于輕微違法行為，采取責令停止違法行為、限期整改等行政措施，輔以批評、公開通報等，督促生產(chǎn)建設單位糾正。對于造成嚴重水土流失、拒不落實整改要求的嚴重違法行為，依法實施警告、查封設施、罰款等行政處罰，消除違法者的僥幸心理，嚴肅水土保持法律的剛性約束力和底線控制力。對于違法棄渣或因生產(chǎn)建設造成水土流失不予清理或治理的，符合代履行條件時，充分運用法律授權(quán)，積極探索和推廣實施代履行措施，把水土流失危害降到最低。

(責任編輯孫占鋒)

2016-03-10

S157

C

1000-0941(2016)04-0005-04

牛崇桓(1958—)，男，湖北崇陽縣人，教授級高級工程師，博士，副司長，長期從事水土保持管理工作。