古鉞

明方向慎擇路——職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌之我見

古鉞

國家“十三五”規(guī)劃綱要確定了“實現(xiàn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌”的目標，這也是養(yǎng)老保險體系頂層設(shè)計的重要內(nèi)容之一。但各方面對全國統(tǒng)籌的必要性、推進節(jié)奏和路徑選擇還有不少歧見，需要厘清、辨明、擇優(yōu)而從之。

兩種模式：從縣統(tǒng)籌到省級統(tǒng)籌的實踐

改革開放之初，我國企業(yè)退休費用統(tǒng)籌是從縣域起步的。這種社會化的制度安排比計劃經(jīng)濟時期企業(yè)自保的體制無疑是一大進步。但縣級統(tǒng)籌的調(diào)劑范圍和力度畢竟有限，1991年《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》就提出“要積極創(chuàng)造條件，由目前的市、縣級統(tǒng)籌逐步過渡到省級統(tǒng)籌”。15年來，這個題目一直伴隨著養(yǎng)老保險制度改革和完善的過程，雖然曲折艱難，但也有進展。少數(shù)省份實行了基金統(tǒng)收統(tǒng)支式的全省統(tǒng)籌；而大多數(shù)省份囿于地市利益格局穩(wěn)固、撼動不易，在實踐中探索出分步到位的方式——先進行以預(yù)算管理為基礎(chǔ)的部分基金省級調(diào)劑，逐步創(chuàng)造條件實現(xiàn)省級統(tǒng)籌。十六屆三中全會決定提出：“建立健全省級養(yǎng)老保險調(diào)劑基金，在完善市級統(tǒng)籌基礎(chǔ)上，逐步實行省級統(tǒng)籌，條件具備時實行基本養(yǎng)老金的基礎(chǔ)部分全國統(tǒng)籌?！笨隙诉@一路徑選擇，并首次提出全國統(tǒng)籌的目標。經(jīng)檢查驗收，絕大部分地區(qū)達標。但學界許多人對后一種省級統(tǒng)籌方式并不認可，認為仍是市縣分割的碎片化格局?？陀^地講，省級調(diào)劑金并不是“標準”意義上的省級統(tǒng)籌，但畢竟向前推動了一步，在一定程度上擴大了基金調(diào)劑功能；這種“曲線推進”的方式，是大多數(shù)改革不得不做出的路徑選擇，也為全國統(tǒng)籌提供了更多的思考角度。

全國統(tǒng)籌：必要且可能

盡管有學者對全國統(tǒng)籌的必要性和緊迫性存疑，但主流的觀點仍認為勢在必行。

必要性之一：實現(xiàn)有限資金的充分利用。統(tǒng)籌，英文原意是水池。在全球社會保障4種基本模式中，惟有社會保險模式是將分散的繳費集中起來，加上政府資助，形成統(tǒng)籌基金“蓄水池”，用于調(diào)節(jié)余缺“旱澇”、援助遭遇了法定風險的人。因此，資金統(tǒng)籌是社會保險的特質(zhì)，舍此，社會保險便無從談起。而這種質(zhì)的規(guī)定性要由一定的量來保證，統(tǒng)籌范圍越大，分散風險的功能就越強。這就是保險學中的“大數(shù)法則”，在一般經(jīng)濟學中即資源配置的效率原則。特別是我國人口結(jié)構(gòu)加速老齡化，養(yǎng)老金支付需求增長迅猛，基金供給成為一種日漸稀缺的資源，較低層次統(tǒng)籌格局加劇了資金供求的結(jié)構(gòu)性矛盾。所以，提高統(tǒng)籌層次是實現(xiàn)養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展的題中應(yīng)有之義。

大數(shù)法則

又稱“大數(shù)定律”或“平均法則”。是人們在長期的實踐中發(fā)現(xiàn)，在隨機現(xiàn)象的大量重復中往往出現(xiàn)幾乎必然的規(guī)律。其意義在于：風險單位數(shù)量愈多，實際損失的結(jié)果會愈接近從無限單位數(shù)量得出的預(yù)期損失可能的結(jié)果。

必要性之二：保證勞動力合理流動。低層次統(tǒng)籌的顯著缺陷之一是流動性差——政策架構(gòu)被細碎切割，給勞動力跨地區(qū)流動帶來社會保險關(guān)系接續(xù)和權(quán)益記錄的許多困難；加之統(tǒng)籌地區(qū)間因資金轉(zhuǎn)移量而相互扯皮，殃及跨地區(qū)就業(yè)者。市場經(jīng)濟的基本規(guī)律是要素在流動中實現(xiàn)優(yōu)化配置。低層次統(tǒng)籌人為地提高了要素流動成本，違背市場規(guī)律，不應(yīng)、也不可再延續(xù)下去。

必要性之三：實現(xiàn)各級政府的責任分擔。1998年以來，中央財政向各地職工養(yǎng)老保險專項轉(zhuǎn)移支付了1.38萬多億元補助資金，成為重要的資金供給渠道。但在低層次統(tǒng)籌格局下，這一積極舉措被扭曲為部分地方過度依賴中央的機制，征繳不力、擅自開提前退休和提高待遇的口子，增大了資金缺口。這種權(quán)責不清的機制不改變，將進一步加劇資源不合理。改變的途徑就是實行全國統(tǒng)籌，既通過央和地方政府的責權(quán)來封堵“體制性漏洞”，又通過集中調(diào)劑資金來減少資源的冗余閑置。

有人擔心，現(xiàn)在連省級統(tǒng)籌都做得不徹底不規(guī)范，何言全國統(tǒng)籌？其實，全國統(tǒng)籌已經(jīng)具備了相當?shù)幕A(chǔ)和條件。

可行性之一，省級統(tǒng)籌趟出了路子。省級統(tǒng)籌在實施過程中雖然遇到許多阻礙，但也終于前進了；全國統(tǒng)籌雖規(guī)模更大，但突出的矛盾大體與省級統(tǒng)籌相似。因此完全可以借鑒省級統(tǒng)籌的經(jīng)驗教訓，理性設(shè)計，走得更穩(wěn)妥。

可行性之二，中央財政補助是壓倉石。中央財政對企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險專項補助已達3025億元（2014年決算），占當年基金支出的15.28%。這實際上已初步形成了全國統(tǒng)籌的雛形，只是沒有通過基金調(diào)劑的直接方式，而是通過中央財政補助的間接方式。有了這塊壓倉石，許多問題可以緩解。

可行性之三，各地結(jié)存資金增多是定心丸。2014年全國企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金當期結(jié)余3476億元，累計結(jié)余超過3萬億元，平均可支付18.4個月。這是10年前、5年前無法比擬的。有了這顆定心丸，推進全國統(tǒng)籌就有了更多“底氣”。

路徑選擇：一步到位還是從調(diào)劑起步

同省級統(tǒng)籌一樣，有兩條路徑可選擇：一是一步到位，實行統(tǒng)收統(tǒng)支的全國統(tǒng)籌；二是從部分資金調(diào)劑起步，在中央財政補助基礎(chǔ)上加大調(diào)劑力度，逐步過渡到全國統(tǒng)籌。

選擇前一條路徑，需考慮的要點：第一，將目前的基本養(yǎng)老金劃分為國家基礎(chǔ)養(yǎng)老金和地方附加性基礎(chǔ)養(yǎng)老金，實行雙層架構(gòu)的統(tǒng)籌。這個重大調(diào)整的出發(fā)點是，既要統(tǒng)一規(guī)范，又要照顧地區(qū)發(fā)展差異的現(xiàn)實情況?！按笠唤y(tǒng)”的全國統(tǒng)籌固然美妙，但中央責任過重，又必然陷于地區(qū)利益平衡的紛繁糾纏之中；而“雙層架構(gòu)”統(tǒng)籌使中央和地方分責，就靈活有效多了。第二，國家基礎(chǔ)養(yǎng)老金以全國平均工資或平均繳費工資為基數(shù)定比征收，對退休人員定額（或定比）支付這部分養(yǎng)老金，保障適當?shù)奶娲仕剑⑷珖y(tǒng)一調(diào)整待遇，資金出現(xiàn)缺口由中央財政兜底。第三，省級地區(qū)在此基礎(chǔ)上建立地方附加性基礎(chǔ)養(yǎng)老金，可依據(jù)本省實際確定費率和支付標準，地方負責支付，出現(xiàn)缺口由地方財政兜底。第四，對已有的企業(yè)退休人員，可對目前實際支付的基本養(yǎng)老金按一定比例劃出由國家基礎(chǔ)養(yǎng)老金支付的部分，其余部分由地方負責支付。第五，為調(diào)動地方的積極性，可考慮將地方現(xiàn)有結(jié)存資金留在各省，中央不收回。

替代率

指勞動者剛退休時的養(yǎng)老金占退休前工資收入（某一時期員工收入，包括退休前1年、前5年或者終生平均工資的比例等）的比例來反映養(yǎng)老保險的給付水平。它是衡量老年保障程度的關(guān)鍵性指標。

如果選擇全國調(diào)劑金的方式，需考慮的要點：第一，中央向各省級地區(qū)統(tǒng)一征收“全國調(diào)劑金”（如征繳基數(shù)的3%），并將現(xiàn)有中央財政專項補助納入其中。第二，統(tǒng)一全國各地的費率、支付范圍、計發(fā)基數(shù)和支付標準，包括待遇調(diào)整的政策和標準。第三，按以上政策和標準實施后，各省當期基金收支缺口由全國調(diào)劑金補助。

顯而易見，兩種全國統(tǒng)籌方式在體制、機制上有重大區(qū)別，前者代表方向，后者具有過渡性。最終的選擇，不僅要考慮模式本身的利弊，更需充分權(quán)衡實施的條件和難度。如果選擇前者，最需關(guān)注“國家基礎(chǔ)養(yǎng)老金”如何適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的實際以及如何有效指導“地方附加性基礎(chǔ)養(yǎng)老金”的籌資和待遇水平。如果選擇后者，最需關(guān)注如何明晰地方責任以及如何避免就此止步不前而延誤向終極目標的推進。

關(guān)鍵因素：通過量化實現(xiàn)制衡

好的制度設(shè)計需要有效的政策來支撐。推進全國統(tǒng)籌的幾個關(guān)鍵措施是：

確定基本標準。為規(guī)避地方壓低基數(shù)、虛報人數(shù)等不規(guī)范行為導致的風險，全國養(yǎng)老保險的征繳基數(shù)和支付范圍、計發(fā)基數(shù)必須一致，以便用同一標準觀察和評估各地基金平衡情況。目前養(yǎng)老保險全國聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)已覆蓋8億多人，通過數(shù)據(jù)庫測算分析，完全可以比較準確地確定相關(guān)范圍和標準，并實現(xiàn)日常實時監(jiān)測。

確保待遇發(fā)放。無論設(shè)計什么方案，全國統(tǒng)籌都必須確保退休人員基本養(yǎng)老金按時足額發(fā)放，以穩(wěn)定人心，保證改革順利推進。按2014年決算測算，總收入的82%要用于當期支付；如果全國統(tǒng)籌負擔一半，大約相當于當期征繳收入的35%加上全部中央財政補助資金，其余由地方負責。

細致做好地方工作。實行全國統(tǒng)籌，最大的現(xiàn)實困難可能是“兩頭”——基金結(jié)存多的地區(qū)不情愿“做貢獻”，基金缺口大的地區(qū)企盼中央多調(diào)劑，地區(qū)利益平衡的難度很大。這需要引導地方放眼長遠算“大賬”：目前基金結(jié)存多的地區(qū)一般為勞動力輸入大省，但隨著跨地區(qū)轉(zhuǎn)續(xù)政策的實施，未來將有越來越多的異地務(wù)工人員在參保地領(lǐng)取待遇，從而加重其基金負擔；而勞動力輸出地反而會減輕支付壓力。如果更多地方?jīng)Q策者看到這個并不遙遠的前景變化趨勢，支持全國統(tǒng)籌的力量也會增加。

結(jié)論：全國統(tǒng)籌，勢在必行；路徑節(jié)奏，尚需慎選?！?/p>

正所謂：

千川匯涌嘆汪洋，

遙指云端是岳陽。

豎浪橫風由爾去，

樓船攜雨過瀟湘。