常廷彬，孫禹為

(廣東外語外貿大學 法學院,廣東 廣州 510410)

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檢察機關提起公益訴訟問題探討

常廷彬，孫禹為

(廣東外語外貿大學 法學院,廣東 廣州 510410)

檢察機關提起公益訴訟應遵循尊重私權原則、謙抑原則、法定原則、程序保障原則，公益訴訟的案件范圍應是有限的，且以列舉方式予以確定。檢察機關提起公益訴訟應當以有關機關或組織的不起訴為前提，且免交訴訟費用。檢察機關提出的訴訟請求一般不應包括損害賠償。公益訴訟案件能否調解應具體分析，不能一概論之。

公益訴訟;調解;訴訟費用

檢察機關提起公益訴訟問題，理論上包括兩個層面，一是檢察機關能否提起公益訴訟的問題。對此問題，雖然2012年民事訴訟法沒有明確規(guī)定，但無論學界還是實務界基本上均持肯定態(tài)度，*民事訴訟法修改過程中，也有學者提出不同觀點，認為檢察機關可以提起公益訴訟，但不應當成為提起公益訴訟的唯一主體。2015年《全國人民代表大會常務委員會關于授權最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》則明確規(guī)定，人民檢察院可以提起公益訴訟。二是檢察機關提起公益訴訟的程序問題。對此，2015年《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》雖然作了原則規(guī)定，但如何提起公益訴訟，各試點檢察機關正積極探索。為了維護司法的權威，統(tǒng)一、規(guī)范實踐，現就檢察機關提起公益訴訟的幾個問題進行研究、探討，期冀對立法、司法有所裨益。

一、提起公益訴訟的原則

(一)尊重私權原則[1]

公共利益與私人利益很難分清，往往混雜在一起。如果通過私益訴訟能實現公共利益保護的目的，則應實行公民訴權優(yōu)先的原則，鼓勵、支持和推動因公共利益侵權而受損的直接利害關系人優(yōu)先起訴。檢察機關可以對該類訴訟進行全程監(jiān)督。

(二)謙抑原則

檢察權，作為一種國家公權力，其在行使過程中，應當體現出謙抑審慎原則。據此原則，檢察機關提起公益訴訟，應當適度地收斂和節(jié)制，即應當被控制在必要的和合理的范圍內。為此，既要處理好檢察機關和行政機關、社會組織的職責劃分，也要處理好公益和私益的關系。

(三)法定原則

檢察機關提起公益訴訟，應當依照法律規(guī)定的程序，遵循法律規(guī)定的方式。這是制度化、規(guī)范化的客觀要求，也是消除爭執(zhí)、避免分歧的實際需要。法定原則主要體現在：第一，權力的法定。檢察機關提起公益訴訟權不僅應當包含在概括性和授權性的基本原則當中，同時，還應有具體的規(guī)范加以明確規(guī)定。第二，對象的法定。對于哪些案件，檢察機關可以提起公益訴訟，應當有法律的明文規(guī)定，而且案件范圍應當是具體的、明確的，這樣才具有可操作性。第三，程序的法定。對于檢察機關提起公益訴訟的條件、步驟、方式、方法，應當設定相應的程序規(guī)則，嚴格遵循法律規(guī)定的程序進行訴訟。

(四)程序保障原則

實踐中，受“重實體、輕程序”的影響，檢察機關提起公益訴訟時，大多偏重于實體性的內容，忽略程序性問題。根據程序保障原則，檢察機關在提起公益訴訟必須按照嚴密的程序有序進行。通過嚴格的程序，一方面能夠限制檢察機關的隨意性，保證檢察權合法行使。另一方面能夠避免相關機關或人員的橫加干涉，從程序視角排除干預性因素或障礙性因素。

二、提起公益訴訟的案件范圍

對于哪些案件，檢察機關可以提起公益訴訟。這可能涉及兩方面問題，一是何謂“公益”；二是對于公益案件，是由檢察機關單獨提起訴訟，還是由檢察機關與其他單位、組織、個人一起提起訴訟。對于第一個問題，一般理解，“公益”是公共利益的簡稱，無論在理論研究還是司法實踐中，其都是一個被廣泛使用的概念，但是，“何謂公共利益，因非常抽象，可能言人人殊?！盵2]913同時，“公共利益在某種意義上講必定是所有私人利益的總和，而如何把所有的私人利益聚合起來的問題似乎又是一個無法解決的難題?！盵3]3也許因為如此，各國法律均沒有解釋、界定何謂公共利益，而是以列舉方式明確規(guī)定公益訴訟的案件范圍，如法國主要對于傳統(tǒng)的親子關系、未成年監(jiān)護安排、成年人監(jiān)護的設置與變更案件為對象。日本的檢察機關參與的公益訴訟是以傳統(tǒng)的家事事件和非訟事件為主。美國通過單獨立法明確了公益訴訟的對象，如1969年的環(huán)境保護法、1970年的防止空氣污染條例、防止水流污染條例、1972年的防止港口和河流污染條例、噪音控制條例、危險貨物運輸條例等。在我國，對于公益訴訟的案件范圍探討頗多，大多集中在國有資產流失、環(huán)境污染等公害案件、反壟斷案件、涉及人數眾多的農民負擔案件、侵害消費者權益案件等方面。2012年民事訴訟法第五十五條明確規(guī)定了公益訴訟的案件范圍包括污染環(huán)境案和侵害眾多消費者合法權益案等。2015年《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》采取列舉加概括的方式，確定了民事、行政公益訴訟的案件范圍，即 “針對生態(tài)環(huán)境和資源保護等領域侵害國家和社會公共利益的情況，及時提起公益訴訟?！本唧w包括國有資產流失案件；環(huán)境污染案件；生態(tài)和資源保護案件；侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的案件；其他檢察機關認為有必要提起的公益訴訟案件。但在民事公益訴訟的案件范圍上，并沒有突破民事訴訟法第五十五條的規(guī)定，還是僅限于環(huán)境污染、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益兩方面，但是，這兩類糾紛類型“均有一個限定，即社會公共利益，且應理解為限定于不特定主體的社會共同利益?！盵4]上述規(guī)定為檢察機關提起公益訴訟指明了方向，但在實施中必須注意以下幾點：第一，公益性。習近平總書記在中央全面深化改革領導小組會議上審議檢察機關提起公益訴訟試點方案時強調指出：“檢察機關要牢牢抓住公益這個核心?！睓z察機關應當緊緊圍繞“公益”這一核心展開法律監(jiān)督、提起公益訴訟，不能偏離這個核心，否則，有悖于私法自治原則、甚至影響司法權威。這顯示出國家對民事訴訟的一種適度干預。第二，檢察資源的有限性。如不對案件范圍做出明確，其過大或過小，公益訴訟必將成為檢察機關無法承受之負擔。第三，對于大陸法系國家以公益訴訟對待的傳統(tǒng)婚姻無效、涉及親子關系、未成年人監(jiān)護安排、成年人監(jiān)護的設置與變更案件，在我國，是否需要檢察機關介入，應當在考察其需要性和必要性的基礎上作出安排。

對于公益訴訟案件，是由檢察機關單獨提起訴訟，還是由檢察機關與其他單位、組織、個人一起提起訴訟，存在著所謂的一元說(制)和多元說(制)。所謂一元制，也稱國家訴訟，是指只有國家才有權提起公益訴訟。國家進行訴訟時，只能由特定的國家機關代表，一般是該國的檢察機關。如法國民事訴訟法規(guī)定，“于法律規(guī)定之情形，檢察院代表社會”，“法律有特別規(guī)定之情形外，在事實妨害公共秩序時，檢察院得為維護公共秩序，進行訴訟?！彼^多元制，是提起公益訴訟的主體有兩個或兩個以上，即除國家公訴外，其他一些主體也可以提起公益訴訟。在法國，除檢察機關提起公益訴訟外，將參與公益訴訟的職責賦予了其他的諸如市場管理機關、經濟部長或競爭委員會競爭法上的行業(yè)組織等權力機關，但是，在法國，公民不具有提起公益訴訟的資格。在德國，檢察機關不能提起、參與公益訴訟。公益訴訟由行政機關、相應團體及所損害的公民通過共同訴訟或訴的合并進行實施。在美國，1970年的《清潔空氣法》規(guī)定，任何人包括美國政府、行政機關、公司、企業(yè)、各類社會組織以及個人都可以以自己的名義按照該法的規(guī)定提起訴訟。在我國，學界主流看法是多元制，如《<中華人民共和國民事訴訟法>修改建議稿》(第三稿)第三百九十六條規(guī)定：“在受害人沒有提起訴訟或者很難確定受害人的情況下，人民檢察院、其他國家機關為維護公共利益，可以對事實侵害人提起禁止侵權、賠償受害人損失的民事訴訟。社會團體在得到受害人授權的情況下，也可以提起前款規(guī)定的訴訟。”在2012年民事訴訟法修改之前，有的地方性條例已經明確授權檢察機關和其他機關可以提起環(huán)境公益訴訟。*2010年《貴陽市促進生態(tài)文明建設條例》第23條規(guī)定：“檢察機關、環(huán)境保護機構、環(huán)保公益組織為了環(huán)境公共利益，可以依照法律對污染環(huán)境、破壞資源的行為提起訴訟，要求有關責任主體承擔停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀等責任?！?012年民事訴訟法第五十五條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”據此，在我國，除了公民個人外，法律規(guī)定的機關和有關組織均可以提起公益訴訟。因此，我國實行的是多元說。然而，目前，除檢察機關、消費者協(xié)會(中國消費者協(xié)會以及在省、自治區(qū)、直轄市設立的消費者協(xié)會)、環(huán)境保護組織(要具備兩個條件，一是依法在設區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記，二是專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄)外，還有哪些主體可以提起公益訴訟，尚未有明確的規(guī)定。但是，由于民事訴訟法第五十五條對公益訴訟的提起主體僅是一種原則性、概括性的規(guī)定，這就為提起主體的明確化、具體化提供了一種可能。

當然，也有人主張在未來公益訴訟起訴主體的構建中，應當將檢察機關作為一元化主體，即只有檢察機關才能提起公益訴訟。理由原因在于，一是起訴主體的多元化勢必會導致程序效率的底下及司法成本的上升，同時，既不利于對受害公眾的權利予以周全保護，實踐中也很難發(fā)揮有效作用。另一方面，作為國家的法律監(jiān)督機關，檢察機關是社會公共利益的最佳維護者。無論是在訴訟能力上，還是在應訴技巧上，檢察機關比其他主體更加專業(yè)化，更加具有優(yōu)勢。這對于更好地保護公眾利益，顯然具有十分重要的意義。[5]此外，檢察機關，作為公益訴訟的原告，提起公益訴訟，存有明確的法律依據。我國刑事訴訟法第七十七條規(guī)定：“被害人由于被告人的犯罪行為而遭受物質損失的，在刑事訴訟中，有權提起附帶民事訴訟。如果是國家財產、集體財產遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以提起附帶民事訴訟。”

三、公益訴訟的前置程序

檢察機關提起公益訴訟，是否以相關機關、團體不作為或不起訴為前提，存有兩種模式，一是直接起訴模式，二是前置起訴模式。直接起訴模式是指只要出現損害社會公共利益的情形，檢察機關就可直接向法院起訴，不以相關機關、團體不作為或不起訴為前提。而前置起訴模式是指在出現損害社會公共利益的情形時，檢察機關不能直接向法院提起公益訴訟，而是要有關單位或組織提起訴訟，只有當有關單位或組織不提起訴訟時，才可逕行提起訴訟。對于直接起訴模式，“在現有法律制度框架內，檢察院以直接起訴的方式維護公共利益缺乏明確、直接的法律依據，也很難通過法律解釋的方法使這種司法實驗具有合法性。如果要推行檢察院提起的公益訴訟，需要修改民事訴訟法中的檢查監(jiān)督條款、案件受理條件條款，也需要修改《人民檢察院組織法》中的檢察院職責條款?！盵6]對于保護公共利益而言，前置起訴模式，程序麻煩，手續(xù)較多，但其優(yōu)點不可忽視。按照前置程序的要求，檢察機關起訴之前必須通知有關單位或組織，有關單位或組織接到通知后，應當在一定期限內對涉訴事項作出決定。如果涉訴事項屬于有關單位或組織不作為造成公共利益損害的，可以促使其及時行使職權，改正錯誤。如果屬于他人違法行為造成公共利益損害的，有關單位或組織可以采取強有力的措施加以制止，使問題迅速解決，減少不必要的訴訟成本。此外，有學者主張，授予檢察機關第一順位行使公益訴權的資格，有關單位或組織為第二順位的公益訴訟原告。主要理由有，“檢察機關在我國憲法中的法律監(jiān)督者的特殊地位，檢察機關作為國家利益和社會公共利益的代表者、維護者和實現者的職能角色，同時考慮到檢察機關在收集證據、調查證據的權限、擔負訴訟成本和進行訴訟所必需的法律專業(yè)素養(yǎng)等方面具有優(yōu)越于享有公益訴權的個人、民間組織?！盵7]

2015年《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》規(guī)定：“檢察機關在履行職責中發(fā)現污染環(huán)境、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，在沒有適格主體或者適格主體不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起民事公益訴訟?！?。根據該規(guī)定，我國實行的是前置起訴模式，檢察機關提起公益訴訟是以沒有適格主體或者適格主體不提起訴訟為前提，只有在沒有適格主體或者適格主體不提起訴訟的情況下，檢察機關才可以提起公益訴訟。這種前置模式，一是給有關單位或組織預留一個緩沖期，由有關單位或組織糾正違法行為，也是對公益訴訟進行控制，防止濫用。這樣可以做到公益訴訟與相關執(zhí)法互相制約、互相補充。同時，也符合最后救濟原則。根據該原則，只有在其他解決方法用盡且無效果、公訴成為唯一且必要的救濟途徑時，檢察機關才可提起公益訴訟。由于現有人力、物力、財力及專業(yè)知識的局限性等，對所有侵害社會公共利益的行為，由檢察機關提起公益訴訟，既不符合現實情況，也不利于訴訟效率提高。最后，目前對于國有資產流失、環(huán)境污染、反壟斷等公益訴訟，多數學者主張應由檢察機關擔負訴訟職責，但是通過域外制度的考量和基于現今中國權力結構中，我國行政機關擁有強大的行政執(zhí)法權，是對現行行政職能主管機關權責不明、有名無實等予以完善，使其承擔起相應的行政責任，還是讓資源相對短缺的檢察機關擔負公益訴訟的重任不得不做一個周全的考量。[8]從我國行政架構看，公共利益的保護均是由相應的行政機關或社會組織承擔，如對國有資產的監(jiān)管是各級人民政府中的國有資產管理機關。同時，在司法權威急需進一步提高的環(huán)境下，設置前置程序，先由行政機關加以處理不失為一種良好的解決之道。

前置程序的實施還應與檢察機關的支持或督促起訴相結合。根據民事訴訟法的相關規(guī)定，在提起公益訴訟前，檢察機關可以支持有關單位或組織提起公益訴訟，也可以提出檢察建議，督促有關單位或組織提起公益訴訟。法律規(guī)定的機關和有關組織沒有提起公益訴訟，社會公共利益仍處于受侵害狀態(tài)的，檢察機關可以提起公益訴訟。

四、公益訴訟的訴訟請求

關于檢察機關提起公益訴訟的訴訟請求，《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》規(guī)定：“檢察機關可以向人民法院提出要求被告停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠償損失、賠禮道歉等訴訟請求。”根據訴訟請求的性質，檢察機關提出的訴訟請求可以分為兩類，第一類是預防性的訴訟請求，即要求被告停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀等作為或不作為請求。第二類是損害賠償性訴訟請求，如賠償損失等。對于檢察機關提起第一類請求，學界、實務界均未爭議。然而，對于損害賠償訴訟請求，學界認識存在一定分歧，有肯定與否定之分。多數學者持否定觀點，但也有學者認為，檢察機關提出的訴訟請求應當包括損害賠償。*張衛(wèi)平：《民事公益訴訟原則的制度化及實施研究》載《清華法學》2013年第4期。蔡彥敏：《中國環(huán)境民事公益訴訟的檢察擔當》載《中外法學》2011年第1期。肖建國：《民事公益訴訟制度的具體適用》載《法制日人民法院報》2012年10月10日第007版。顯然，《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》采納了肯定說。

檢察機關提出何種訴訟請求，既要考慮到公益訴訟的本質與目的，也要考慮到實踐可行性。檢察機關提起公益訴訟的主要目的，是制止侵害社會公共利益的行為，消除侵害行為對社會公共利益造成的破壞與負面影響，而不是替受害人向侵害社會公共利益的主體要求損害賠償。為了實現公益訴訟的目的，檢察機關提出的訴訟請求，一般應限于停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀等。同時，侵害社會公共利益的行為所造成的損失往往很難加以確定，尤其是造成大氣污染、土地污染、湖泊海洋污染等情形。所造成的損失不能確定，則就無法確定賠償責任。即使損失能夠大致確定，且獲得勝訴裁決，賠償的數額、賠償金的歸屬、分配等也是一項非常棘手的工作。因此，大多國家都不允許提出損害賠償請求，僅可提出停止侵害、消除影響、恢復原狀等請求。從我國各地檢察機關提起民事公益訴訟的實踐來看，*從檢察機關提起公益訴訟試點工作效果看，檢察機關更多地督促相關主體提起民事公益訴訟，而檢察機關提起民事公益訴訟的則較少。當然，檢察機關的做法符合《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》的規(guī)定，也與檢察機關提起公益訴訟的目的相一致。絕大多數的訴訟請求也都限定于要求被告“停止侵害、排除妨礙、消除影響”。[9]

然而，有學者指出，2000年之前的大陸法系國家中，民事公益訴訟原告不得提出私益損害的賠償請求，只能提出要求被告停止侵害、排除妨礙、消除影響、恢復原狀等請求。而在2000年后，德國、法國等少數歐洲國家也規(guī)定，在特定類型的公益訴訟中，原告也可請求損害賠償。并認為，公權力機關作為公益訴訟原告決定了損害賠償型公益訴訟在我國存在的必要性。*具體內容是2000年之前的大陸法系國家中，民事公益訴訟實際上僅限于提供預防性救濟，原告只能提起不作為之訴或撤銷之訴，訴訟請求僅為預防性請求，即要求被告停止侵害、排除妨礙、消除影響、恢復原狀等作為或不作為請求，不得提出私益損害的賠償請求。在長達近百年的民事訴訟法史中，“不作為型公益訴訟”成為大陸法系公益訴訟的典型特征。直到2000年后，德國、法國等少數歐洲國家規(guī)定，在特定類型的公益訴訟中，原告也可請求損害賠償，由此，損害賠償型公益訴訟開始浮上水面。這是因為，不作為之訴、撤銷之訴等訴訟請求舉證不復雜，程序易操作，而賠償之訴在舉證責任、賠償數額、賠償金的歸屬與分配問題等很多方面存在較大的審理難度。國家公權力機關擁有法定的權限和職責，其收集證據、參與訴訟的能力和專業(yè)素養(yǎng)，相對于社會團體和個人而言更加強大，其公信力和權威性更高。因此，公權力機關提起的公益訴訟，其訴訟請求應當包括損害賠償。我國海洋環(huán)境保護法、刑事訴訟法中規(guī)定的公益訴訟，均屬于損害賠償型公益訴訟。參見肖建國：《民事公益訴訟制度的具體適用》載《法制日人民法院報》2012年10月10日第007版。筆者認為這一判斷無疑是正確的，但是，《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》則不加區(qū)分，直接籠統(tǒng)地規(guī)定可以請求損害賠償。這樣既影響到該規(guī)定的可操作性，進一步也可能損害檢察機關提起公益訴訟的公信力。

與損害賠償請求相關的一個問題是與《最高人民法院關于適用<民事訴訟法>的解釋》第二百八十八條*《最高人民法院關于適用<民事訴訟法>的解釋》第288條規(guī)定：“人民法院受理公益訴訟案件，不影響同一侵權行為人根據民事訴訟法第119條規(guī)定提起訴訟?！币?guī)定的沖突協(xié)調問題。檢察機關提出的損害賠償是否包括受害人的損害？如果包括受害人的損害，那么，對于受害人提起的訴訟，人民法院則不應受理。這顯然與《最高人民法院關于適用<民事訴訟法>的解釋》第二百八十八條相沖突，同時，也會導致檢察機關的公益訴權與受害人民事訴權的沖突問題，在此沖突情形下，應當限制檢察機關的公益訴權，檢察機關不能提出損害賠償之訴。如果不包括受害人的損害，檢察機關提出的損害賠償具體是指什么？假如損害賠償是指相關主體采取消除影響、恢復原狀等措施所產生費用的賠償，檢察機關當然可以提出。這與《最高人民法院關于適用<民事訴訟法>的解釋》第二百八十八條不相沖突。公益訴訟判決所認定的事實，屬于免證的事實，受害人提起私益訴訟時，可以援引這一事實，且無需對這一事實加以舉證證明。

五、公益訴訟的調解

關于檢察機關提起的公益訴訟是否可以進行調解問題，學界、實務界爭論頗多，有學者認為，公益訴訟中是否適宜調解這一問題，實際上是對公益訴訟中檢察機關處分權之界度的關注，亦即檢察機關是否如同普通民事訴訟中的當事人一樣，享有對其提起的民事訴訟案件的和解權與調解權。并認為，對環(huán)境民事公益訴訟案件進行調解不會構成對環(huán)境受害人實體權利的不當處分，環(huán)境民事公益訴訟案件的公益性與可調解或合意性并不必然矛盾。[9]也有學者認為，公益訴訟案件進行調解，一是符合民事訴訟的目的，二是符合訴訟經濟原則，三是符合我國構建和諧社會的目標。[10]還有學者認為，公益訴訟中原則上不得進行和解和調解，如需進行和解和調解，則需要通過公告程序進行監(jiān)督。[11]也有人認為檢察機關不能調解，也不能和解。[12]一是公益訴訟涉及公共利益，調解與和解在一定程度上意味著公共利益的讓步，公共利益因此受損。二是檢察機關在公益訴訟中不具有完整的處分權。三是一旦檢察機關被賦予調解和解權，則可能招生腐敗，使得對方合法地獲得了相關利益，導致更大的不公正。更有學者認為，由于公益訴訟的特殊性，在公益訴訟中至少調解或和解不應得到政策支持。[4]

不論是肯定者還是否定者，其觀點、論據均具有一定的合理性，但也存有致命的不足。對于公益訴訟中能否進行調解問題，應從調解的本質、條件、對象等角度進行具體分析。首先，調解既是法院的一種審判方式，也是一種結案方式。作為一種審判方式，對于公益訴訟中的加害事實的有無不應成為調解的對象，必須由法院加以認定。公益訴訟中，一般情形下不涉及賠償問題，也就不存在就賠償數額進行調解的問題。作為一種結案方式，對于即使不能調解的內容，法院也可以用調解方式結案，這樣做有利于節(jié)約成本，提高司法效率。印度公益訴訟的法官們傾向于將公益訴訟看作是法院、公民和公共機構之間為達成合意而進行的協(xié)商。[13]在美國的環(huán)境公益訴訟中，促進案件的和解也往往是法官與當事人雙方共同努力的目標。其次，調解必須具備一定的條件，一是當事人必須具有實體處分權。二是調解結果不能與社會公共利益相抵觸。在公益訴訟中，檢察機關是社會公共利益的維護者，而非公共利益的完全或實體代表，其職責就是維護公共利益，不能拿公共利益做交易、做籌碼，更不能在公共利益的實現上大打折扣，否則就是瀆職、失職。最后，在實踐中，調解往往是權利人以犧牲部分權利為代價。如果公益利益受到損害，則該公共利益應當受到司法救濟的完全回復，而不應基于任何目的對此做出讓步。公益訴訟中進行調解，保護公共利益的目的就難以實現?；谏鲜龇治觯蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于適用<民事訴訟法>的解釋》第二百八十九條關于“對于公益訴訟案件，人民法院可以調解”的規(guī)定，值得商榷，有待進一步改進。

六、訴訟費用的承擔

訴訟費用問題涉及兩方面內容，一方面訴訟費用的預交，另一方面訴訟費用的負擔。對此，學者看法不一，各法院的要求、做法也不一致。有學者主張，檢察機關提起公益訴訟，應當免交案件受理費，或者確定按件收取案件受理費。[9]其原因在于所提起案件的公益性。在被告敗訴的情況下，訴訟費用應由被告全部負擔，因為損失是由其的加害行為造成的，訴訟的進行是其加害行為的間接結果，令其承擔訴訟費用理所當然。而在檢察機關敗訴的情況下，訴訟費用由國家財政負擔。并指出《日本人事訴訟程序法》第17條規(guī)定：“在檢察機關敗訴的情況下，訴訟費用由國庫承擔?！薄斗▏袷略V訟法》規(guī)定，檢察官如果敗訴，只需承擔其為訴訟所支出的費用，其余的一切費用由勝訴方承擔。也有學者主張，建立專門的環(huán)境保護基金，基金主要來自社會捐贈、對違法行為者的罰款等，其用于環(huán)境公益訴訟的必要開支，以及用于對環(huán)境危害的消除和治理。更有學者認為，檢察機關應向法院預交訴訟費用。既然檢察機關享有原告的訴訟權利，也就應履行原告應盡的義務。也有從事實務的人提出，在目前立法對此無明確規(guī)定的情況下，檢察機關則以在起訴前先與法院進行協(xié)調為宜。實踐當中如在廣州市海珠區(qū)人民檢察院訴陳忠明水污染損害賠償糾紛案中，檢察機關緩交訴訟費用。筆者認為，上述觀點、看法、做法均具有一定的合理性，均有助于社會公共利益的保護。但是，檢察機關提起公益訴訟，其是否繳納訴訟費用，應作通盤考慮，不應有所偏頗。首先，公益訴訟不同于一般的民事案件，其公益性決定了應免交訴訟費用。其次，檢察機關提起公益訴訟，如同在刑事訴訟中，檢察機關代表國家，提起公訴一樣，目的均是維護國家利益和社會公共利益，屬于“執(zhí)行公務”的行為。因此，基于檢察機關的性質、職責，以及公益訴訟的目的，將來修訂民事訴訟法時，應當明確規(guī)定，檢察機關提起公益訴訟應免交案件受理費。2015年《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》規(guī)定：“提起公益訴訟，檢察機關免繳訴訟費?！钡?，如果檢察機關敗訴，訴訟費用怎么承擔等問題還需進一步明確。

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責任編輯：馬 睿

A Probe on the Issue of Public Interest Lawsuits Initiated by Procuratorate Organs

Chang Ting-bin, Sun Yu-wei

(Guangdong University of Foreign Studies, Guangzhou 510410, China)

When procuratorate organs initiate public interest lawsuits, they shall follow the principle of respecting private right, the principle of modesty, the principle of legal prescription and the principle of procedural guarantee. The scope of public interest lawsuit cases shall be limited and made clear by making a list. When procuratorate organs initiate public interest lawsuits, they shall start from the premise that no organs or organizations would like to initiate lawsuits and the lawsuits expense shall be exempted. Generally speaking, the lawsuits initiated by procuratorate organs shall not include compensation for damages. Whether public interest lawsuit cases can be mediated or not shall be specifically analyzed and can not be generalized.

public interest lawsuit; mediation; lawsuit expense

2016-02-24

廣東省哲學社會科學“十二五”規(guī)劃項目“司法糾錯與民主問責研究”(GD13CFX06);中國法學會2015年度部級法學研究課題“民事判決書既判力主觀范圍擴張研究”(CLS(2015)C54)

常廷彬(1969-)，男，河南濮陽人，廣東外語外貿大學法學院教授，法學博士，法學博士后，從事民事訴訟法、仲裁法等研究；孫禹為(1993-)，女，河南信陽人，廣東外語外貿大學法學院，從事民事訴訟法研究。

D925

A

1009-3745(2016)04-0065-07