德國建立農(nóng)民養(yǎng)老金制度的動(dòng)因、條件與啟示

王宏波

社會保障是政府和社會向個(gè)人、家庭提供的收入保障，以防人們因各種意外因素影響其最基本的生存和發(fā)展。養(yǎng)老金是社會保障制度的主要項(xiàng)目?，F(xiàn)代意義上的養(yǎng)老金制度起源于德國，1891年德國通過《養(yǎng)老保險(xiǎn)法》，成為世界上第一個(gè)試圖解決雇傭工人因年老而喪失勞動(dòng)能力后生活保障問題的國家。此后該法保障對象的覆蓋范圍不斷擴(kuò)展，到1911年發(fā)展成為普遍性的法定養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。但是，德國在相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)沒有針對農(nóng)民（農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者）的養(yǎng)老金制度。其主要理由是農(nóng)民擁有土地，來自土地的直接收入或出租后的租金收入可以成為農(nóng)民年老后的經(jīng)濟(jì)來源；而且由于農(nóng)民是自雇者，收入不穩(wěn)定，不適合加入繳費(fèi)型的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)體制。但是，1957年，聯(lián)邦德國議會通過了《農(nóng)民老年援助法》，建立了針對農(nóng)民的養(yǎng)老金制度，農(nóng)民從此也可以像其他社會階層那樣享受養(yǎng)老金待遇。什么因素促使德國公共政策的這一重要轉(zhuǎn)向，就成為值得關(guān)注的理論問題。

我國《憲法》第四十五條規(guī)定，“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會保險(xiǎn)、社會救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)”。顯然，這里所說的公民，既包括城鎮(zhèn)居民，也包括農(nóng)村居民。但實(shí)際上，我國農(nóng)民并沒有享受相應(yīng)的社會保障，他們的老年生活保障主要依賴以土地為基本手段和以血緣關(guān)系為基礎(chǔ)的家庭保障，輔之以來自于政府和農(nóng)村集體的救濟(jì)。這一情況與德國1957年之前的情形類似。進(jìn)入新世紀(jì)后，在科學(xué)發(fā)展觀的指引下，我國開始探索建立由政府承擔(dān)籌資責(zé)任的農(nóng)民養(yǎng)老金制度。2009年9月，國務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，要求在10%的縣級行政單位開展建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)（以下簡稱“新農(nóng)?！保?。2011年，我國開展建立城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)（以下簡稱“城居?！保?。到2012年底，新農(nóng)保和城居保制度已經(jīng)實(shí)現(xiàn)地域全覆蓋，形成了覆蓋所有農(nóng)村人口的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系。2014年2月，國務(wù)院決定將新農(nóng)保和城居保兩項(xiàng)制度合并實(shí)施。但是，統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（以下簡稱城鄉(xiāng)居保制度）仍然面臨著諸多問題，亟待完善。德國建立農(nóng)民養(yǎng)老金制度的理念、動(dòng)因和條件，有可能對我國進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)居保制度提供一定的啟示和借鑒。

德國建立農(nóng)民養(yǎng)老金制度的動(dòng)因

1.對農(nóng)民養(yǎng)老困境的回應(yīng)

在1957年尚未建立農(nóng)民養(yǎng)老金制度之前，盡管德國已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)化社會，但農(nóng)民的老年生活保障和農(nóng)業(yè)社會相比沒有發(fā)生根本性的變化，依然是以傳統(tǒng)的土地保障和家庭保障為主。但是，工業(yè)化會導(dǎo)致在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會行之有效的保障手段失靈。從土地保障的功能看，受自然因素的影響，土地保障本身具有不穩(wěn)定性的特點(diǎn)。尤其是，工業(yè)化社會的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)往往是為了出售的商品性生產(chǎn)，收入狀況與市場行情密切相關(guān)，一旦遇到較差的行情，農(nóng)民收入就會大幅度降低，從而危及其基本生存。從家庭保障的功能看，工業(yè)化社會中的農(nóng)村年輕人越來越多地向城市遷移，農(nóng)村人口老齡化加快，子女負(fù)擔(dān)老人數(shù)量增加，從而更容易出現(xiàn)養(yǎng)老能力下降。

有關(guān)資料顯示，在1957年之前，德國農(nóng)民在年老而無力從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而把農(nóng)場交給子女經(jīng)營時(shí)，已經(jīng)不能從子女那兒獲得滿足其必要生活的現(xiàn)金需求（比如說，節(jié)假日購買香煙的現(xiàn)金）；特別是，擁有中小農(nóng)場主的農(nóng)民在移交土地后，按照協(xié)議從其繼承人那兒獲得的現(xiàn)金微薄，不能滿足其基本生活需求，經(jīng)常性處于貧困狀態(tài)，過著不體面的生活。德國老年農(nóng)民的這種生存狀況，有悖于《聯(lián)邦德國基本法》確定和追求的社會公正目標(biāo)?？梢哉f，德國建立養(yǎng)老金制度，正是對農(nóng)民養(yǎng)老困境的回應(yīng)。

2.解決農(nóng)業(yè)低效問題

農(nóng)業(yè)效率較低、人們的食品需求依賴國際市場，是德國自工業(yè)革命后一直面臨的問題。第二次世界大戰(zhàn)又對德國農(nóng)業(yè)造成了破壞。1949年，聯(lián)邦德國居民所需食品的一半依賴進(jìn)口。相應(yīng)地，如何解決農(nóng)業(yè)效率低下，是德國政府和社會各界普遍關(guān)心的問題。1957年3月，德國與法國、荷蘭、意大利、比利時(shí)、盧森堡簽訂《歐洲經(jīng)濟(jì)共同體成立條約》（又稱《羅馬條約》），標(biāo)志著歐洲經(jīng)濟(jì)共同體的成立。與歐共體其他國家相比，德國的農(nóng)業(yè)更加落后。按照歐洲經(jīng)濟(jì)共同體確立的內(nèi)部農(nóng)產(chǎn)品自由流通的原則、價(jià)格統(tǒng)一原則和共同體外的關(guān)稅壁壘原則，法國、荷蘭和意大利的農(nóng)產(chǎn)品將涌入德國，并對德國的農(nóng)業(yè)造成巨大的沖擊，而且德國再也不能自由選擇、進(jìn)口共同體以外國家的同類廉價(jià)農(nóng)產(chǎn)品。在這一背景下，德國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的壓力更大了。

德國農(nóng)業(yè)低效的原因具有多樣性。其中不可忽視的兩個(gè)因素，一是德國農(nóng)場規(guī)模小、缺乏規(guī)模經(jīng)濟(jì)。例如，在德國工業(yè)革命發(fā)生最早、聯(lián)邦德國經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)的北萊茵—威斯特法倫州的布里隆經(jīng)濟(jì)專區(qū)，1950年在其轄區(qū)內(nèi)的129個(gè)州級農(nóng)場中，15公頃以下的農(nóng)場占92%，其中4－7公頃的有54個(gè)；7－15公頃的有65個(gè)。15公頃以上的有10個(gè)，僅占8%。二是農(nóng)場主年齡老化。人口結(jié)構(gòu)的老齡化是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的普遍性社會現(xiàn)象。德國早在其歷史上第一次統(tǒng)一的當(dāng)年（即1871年），60歲以上人口在總?cè)丝谥械谋壤瓦_(dá)到了7.74%。此后隨著工業(yè)化的快速發(fā)展，這一比例也持續(xù)增長，1933年為11.47%，1950年為13.79%，到1961年竟然高達(dá)16.81%。由于農(nóng)村年輕人口向城市遷移的數(shù)量較大，農(nóng)村人口的老齡化程度比全國的平均水平更高，農(nóng)場經(jīng)營者的年齡結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)老齡化。有德國學(xué)者指出，“我國有大約五分之一的主業(yè)農(nóng)民的年齡超過65歲”。其結(jié)果是不利于農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣，德國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程緩慢，威脅著農(nóng)業(yè)的長期穩(wěn)定和食品安全。

德國政府及社會各界已經(jīng)充分認(rèn)識到，要解決上述兩個(gè)問題，需要求部分農(nóng)場主愿意流轉(zhuǎn)和退出其經(jīng)營的土地。但是，來自土地的收入是農(nóng)場主老年生活保障的重要來源。如果小規(guī)模的農(nóng)場主不能享受養(yǎng)老金待遇，他們往往不會主動(dòng)流轉(zhuǎn)和退出其經(jīng)營的土地。于是，德國政府試圖通過給予農(nóng)場主養(yǎng)老金待遇的方式，促進(jìn)他們自愿轉(zhuǎn)讓土地、實(shí)現(xiàn)土地集中和規(guī)?；?jīng)營。德國農(nóng)民養(yǎng)老金制度對待遇領(lǐng)取條件的限制，較為充分地證明了政策意圖。該限制性條款是，農(nóng)民到了退休年齡之后，只有把自己經(jīng)營的農(nóng)場轉(zhuǎn)移給繼承人，才有申請獲取養(yǎng)老金的權(quán)利。

3.促進(jìn)社會穩(wěn)定

德國社會保險(xiǎn)制度從其建立之時(shí)起就既是政權(quán)穩(wěn)定的工具，也是代表不同利益政黨和團(tuán)體斗爭的焦點(diǎn)和相互妥協(xié)的產(chǎn)物。社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度作為其重要的組成部分亦是如此。德國社會保險(xiǎn)制度的創(chuàng)始人俾斯麥曾說，“任何一個(gè)希望將來能夠領(lǐng)取養(yǎng)老金的人，對現(xiàn)狀是較為知足的，較容易對付的……”。之后，無論是在魏瑪共和國還是希特勒第三帝國時(shí)期，盡管社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障水平和對象以及管理方式有所變化，但無不是把養(yǎng)老保險(xiǎn)制度作為維護(hù)其政治制度（政黨制度）的合法性與政權(quán)的穩(wěn)定性的重要工具。聯(lián)邦德國政府介入農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題也是如此。

德國建立農(nóng)民養(yǎng)老金制度的條件

1. 經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展

在1957年德國建立農(nóng)民養(yǎng)老金制度時(shí)，養(yǎng)老金的水平為已婚者每月60馬克、未婚者40馬克，之后不斷提高。例如，從1963年4月1日開始調(diào)整為，已婚者100馬克、未婚者65馬克。從1965年5月1日開始調(diào)整為，已婚者150馬克、未婚者100馬克。從1969年7月1日起調(diào)整為，已婚者175馬克、未婚者115馬克。德國農(nóng)民養(yǎng)老金的來源，一是農(nóng)民繳納的保險(xiǎn)稅，二是政府補(bǔ)貼。其中，政府補(bǔ)貼占到2/3。顯而易見，建立農(nóng)民養(yǎng)老金制度并不斷提高農(nóng)民享受養(yǎng)老金待遇標(biāo)準(zhǔn)，需要經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)力來支撐。而德國恰好在上世紀(jì)50年代創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的奇跡。有關(guān)資料顯示，聯(lián)邦德國工業(yè)生產(chǎn)1950年底達(dá)到1936年水平，1951年超過1938年水平，從1952年初起經(jīng)濟(jì)開始進(jìn)入復(fù)興和繁榮期。工業(yè)生產(chǎn)指數(shù)以1950年為100算，1952年為124，1957年達(dá)到197。工業(yè)的持續(xù)增長也帶動(dòng)了國民生產(chǎn)總值的持續(xù)增長，以1950年為100算，1952年為121，1957年達(dá)到了177，1952年至1957年國民生產(chǎn)總值年均增長率達(dá)到8.15%。德國經(jīng)濟(jì)發(fā)展及其由此帶來的政府財(cái)力增加，為建立農(nóng)民養(yǎng)老金制度并不斷提高養(yǎng)老金待遇標(biāo)準(zhǔn)奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。

2.政黨之間爭取選民的競爭

1949年聯(lián)邦德國成立后，執(zhí)政黨是基督教民主聯(lián)盟（CDU，下文簡稱基聯(lián)盟）。1953年，基民盟在爭取第二屆連任的第二屆聯(lián)邦議會選舉綱領(lǐng)中指出，“農(nóng)業(yè)的社會政策不僅要為農(nóng)業(yè)企業(yè)主，而且要為共同勞動(dòng)的家庭成員和外地的勞動(dòng)力建立必要的保障。擴(kuò)大一直存在的農(nóng)業(yè)同業(yè)工傷事故保險(xiǎn)協(xié)會和疾病保險(xiǎn)。”但是，這一保障是指農(nóng)業(yè)領(lǐng)域業(yè)已存在的工傷事故保險(xiǎn)和主要針對農(nóng)業(yè)工人的疾病保險(xiǎn)，沒有提到獨(dú)立經(jīng)營的農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題。1957年是聯(lián)邦議會選舉年。德國各大政黨為了獲取選票，極力迎合農(nóng)民選民?；?lián)盟在漢堡舉行的該黨第七次聯(lián)邦黨代會上發(fā)表的《對德國人民的宣言》指出：聯(lián)盟的政策服務(wù)于生活在城市和農(nóng)村的所有階層的福祉。聯(lián)邦德國三大政黨之一的社會民主黨（SPD）更是把農(nóng)民作為重要的“爭取對象”，在其競選綱領(lǐng)中提出了“社會公正帶來安全”的概念。在養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域，該黨特別提出，對“獨(dú)立經(jīng)營者的老年供養(yǎng)（照顧）是義不容辭的職責(zé)”。獨(dú)立經(jīng)營者當(dāng)然包括農(nóng)民。這是對聯(lián)邦德國政治具有重要影響的政黨首次明確地提出國家對包括農(nóng)民在內(nèi)對獨(dú)立經(jīng)營者的養(yǎng)老問題負(fù)有責(zé)任。從某種程度上說，德國農(nóng)民養(yǎng)老金制度的確立和不斷發(fā)展與完善，與德國各政黨之間爭取農(nóng)民的策略密切相關(guān)。

啟示及相關(guān)政策建議

1.從城鄉(xiāng)居保多功能性的視角，重視城鄉(xiāng)居保制度建設(shè)

德國在建立針對雇傭工人養(yǎng)老金制度66年后，開始建立農(nóng)民養(yǎng)老金制度，其主要?jiǎng)右蚴强紤]了農(nóng)民養(yǎng)老金制度的多功能性。即，農(nóng)民養(yǎng)老金制度不僅能夠應(yīng)對農(nóng)民老年后的生活風(fēng)險(xiǎn)，還具有實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型增效、促進(jìn)社會穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)社會公正等積極效果。這一理念與做法的啟示是，有必要從農(nóng)民養(yǎng)老金制度多功能視角來審視建立和完善城鄉(xiāng)居保制度的作用與意義。例如，與德國建立農(nóng)民養(yǎng)老金制度時(shí)的情況相似，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模小、土地細(xì)碎化、農(nóng)業(yè)從業(yè)者呈現(xiàn)老齡化，很難使生產(chǎn)要素達(dá)到最優(yōu)配置。而且，小農(nóng)戶也沒有能力進(jìn)行周期長、投資數(shù)額較大的農(nóng)田基本建設(shè)，缺乏根據(jù)市場調(diào)整生產(chǎn)品種和結(jié)構(gòu)的動(dòng)力。上述情況在一定程度上導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益低、競爭力弱。為了改變這種局面，國家出臺了諸多促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)民承包地退出及培育專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社及公司農(nóng)業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的政策。但應(yīng)該看到，當(dāng)城鄉(xiāng)居保的保障水平尚較低，在不能應(yīng)對農(nóng)民老年生活風(fēng)險(xiǎn)的情況下，農(nóng)民流轉(zhuǎn)、退出承包地的意愿就會低，適度規(guī)模經(jīng)營就難以實(shí)現(xiàn)。從促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的角度看，提高城鄉(xiāng)居保待遇水平、完善城鄉(xiāng)居保制度，具有迫切性。

2.提高城鄉(xiāng)居保的待遇水平

農(nóng)民養(yǎng)老金制度的政策效果，主要取決于養(yǎng)老金水平的高低。德國農(nóng)民養(yǎng)老金制度建立之后，養(yǎng)老金水平逐步提高。而我國城鄉(xiāng)居保制度的養(yǎng)老金水平低并缺乏正常的調(diào)整機(jī)制。在2009年試點(diǎn)開始時(shí)，中央確定的新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為每人每月55元，相當(dāng)于當(dāng)時(shí)農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)中的食品消費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn)。2011年開始實(shí)施的城居保，基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平也為每人每月55元。幾年下來中央確定的最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)一直沒有調(diào)整。截至2012年底，全國只有55%的縣級行政區(qū)自行提高了基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)。2013年，超過60歲的城鄉(xiāng)居民每月大約只能領(lǐng)取82元的養(yǎng)老金。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，從2014年7月1日起，全國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)提高至每人每月70元，即在原每人每月55元的基礎(chǔ)上增加15元。但是，與近年來城鎮(zhèn)職工及機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金的大幅度增長相比、與城鄉(xiāng)居保承擔(dān)的多種社會功能相比，城鄉(xiāng)居保的基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平仍然嚴(yán)重偏低。在今后的改革發(fā)展中，應(yīng)建立城鄉(xiāng)居保基礎(chǔ)養(yǎng)老金的正常增長機(jī)制，可以采取每年或每兩年對中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整。調(diào)整的幅度既要依據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物價(jià)變動(dòng)的情況，也應(yīng)不低于城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金的增長幅度。同時(shí)，在中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金增長之后，中央應(yīng)對地方政府提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金的數(shù)額和比例做出相應(yīng)的硬性要求。由于中西部地區(qū)財(cái)政能力弱，應(yīng)加大中央財(cái)政對其轉(zhuǎn)移支付的力度，實(shí)現(xiàn)不同省份之間農(nóng)民能享受到答題均等的養(yǎng)老金待遇。

3.增強(qiáng)政府在農(nóng)村社會保障體制改革及發(fā)展中的激勵(lì)

德國政黨之間爭取農(nóng)民階層的競爭，是德國農(nóng)民養(yǎng)老金制度建立和發(fā)展的重要?jiǎng)右?。盡管我國的政體與德國不同，但也有必要建立一種促進(jìn)政府重視農(nóng)民養(yǎng)老金制度改革和發(fā)展的壓力機(jī)制。從我國的總體情況看，目前中央決策層對農(nóng)民養(yǎng)老問題已經(jīng)給予了高度重視，地方政府出于社會穩(wěn)定及地方間競爭等多種考慮，也有改革和發(fā)展農(nóng)民養(yǎng)老事業(yè)的動(dòng)力?？梢灶A(yù)計(jì)，關(guān)注民生問題、實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化將是中國今后一個(gè)時(shí)期的主旋律。但同時(shí)應(yīng)看到，目前的財(cái)稅制度、干部選拔、土地制度等，都不利于地方政府轉(zhuǎn)變片面追求GDP的行為模式。地方政府依然會優(yōu)先考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展、稅收收入、FDI以及全國性的包含政治和政策導(dǎo)向性的硬性目標(biāo)，不重視乃至忽視包括農(nóng)民養(yǎng)老在內(nèi)的民生事業(yè)的改革與發(fā)展。針對這一風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，應(yīng)繼續(xù)弱化GDP和財(cái)政收入等經(jīng)濟(jì)發(fā)展類指標(biāo)，加大農(nóng)村社會保障和公共服務(wù)在地方政府績效考核中所占的比重，推動(dòng)地方政府加大財(cái)政投入的力度。通過這些考核指標(biāo)的變化，引導(dǎo)地方政府的財(cái)政支出競爭向正確的方向發(fā)展，形成競相發(fā)展農(nóng)村社會保障事業(yè)的良性循環(huán)。（參考文獻(xiàn)略）

作者單位：中國社會科學(xué)院世界歷史研究所