鐘建軍，趙詩(shī)軼

(株洲市消防支隊(duì)，湖南 株洲　412000)

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現(xiàn)行《消防法》存在的問(wèn)題及修改建議

鐘建軍，趙詩(shī)軼

(株洲市消防支隊(duì)，湖南 株洲412000)

當(dāng)前消防工作不斷面臨新問(wèn)題和新挑戰(zhàn)，《消防法》的修改勢(shì)在必行。結(jié)合基層執(zhí)法實(shí)踐，從社會(huì)單位的消防安全主體責(zé)任、行業(yè)主管部門的消防安全職責(zé)、施工工地消防安全管理職責(zé)、行政處罰簡(jiǎn)易程序適用等方面梳理《消防法》在實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題，并提出了修改《消防法》的相關(guān)建議。

消防法；消防監(jiān)督管理；消防行政執(zhí)法

現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)消防法》(以下簡(jiǎn)稱《消防法》)自2009年5月1日頒布實(shí)施以來(lái)，對(duì)預(yù)防和減少火災(zāi)事故的發(fā)生，保護(hù)人民群眾生命、財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)公共安全發(fā)揮了重要作用[1]。但是，近年來(lái)隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和政府職能的轉(zhuǎn)變，消防工作不斷面臨新挑戰(zhàn)和新問(wèn)題，尤其是河南魯山火災(zāi)的發(fā)生，再次暴露出以《消防法》為基礎(chǔ)的消防監(jiān)督管理機(jī)制中存在的諸多弊端。伴隨公安現(xiàn)役消防部隊(duì)體制改革的需求，現(xiàn)行《消防法》的修訂勢(shì)在必行。本文結(jié)合基層執(zhí)法實(shí)踐，從梳理《消防法》在實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題著手，提出對(duì)修改《消防法》的相關(guān)建議，以期對(duì)《消防法》的完善有所裨益。

一、現(xiàn)行《消防法》在實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題

(一)難以適應(yīng)消防工作社會(huì)化管理的需要

《消防法》第2條明確規(guī)定了消防工作社會(huì)化的基本原則，即“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門依法監(jiān)管、單位全面負(fù)責(zé)、群眾積極參與”。立法中雖然明確了消防工作社會(huì)化的基本原則，但執(zhí)行情況卻是消防部門大包大攬、唱“獨(dú)角戲”，造成了消防部門以有限的警力、有限的權(quán)力承擔(dān)無(wú)限責(zé)任的不良現(xiàn)象。具體表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

1.社會(huì)單位主體消防安全職責(zé)履行不到位，且追責(zé)過(guò)輕。具體表現(xiàn)為，首先《機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位消防安全管理規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱公安部令第61號(hào))自2002年5月1日頒布實(shí)施至今，并未發(fā)揮應(yīng)有作用，部門規(guī)章的立法層級(jí)過(guò)低，形同虛設(shè)。尤其在現(xiàn)行“大包大攬式”消防監(jiān)督管理模式下，社會(huì)單位缺乏自主意識(shí)，有依賴性，弱化了社會(huì)單位消防安全主體的責(zé)任意識(shí)，造成了責(zé)任錯(cuò)位。其次，重點(diǎn)單位日常戶籍化管理流于形式。由于缺乏立法的規(guī)制，重點(diǎn)單位自查自糾火災(zāi)隱患的行為不具備法律效力，戶籍化系統(tǒng)中填寫的檢查結(jié)果無(wú)需承擔(dān)法律責(zé)任，導(dǎo)致多數(shù)重點(diǎn)單位敷衍了事。其原因在于針對(duì)社會(huì)單位不履行消防安全職責(zé)，導(dǎo)致火災(zāi)事故發(fā)生的，《消防法》第67條的追責(zé)條款無(wú)法達(dá)到處罰警示之目的。

2.各行業(yè)主管部門消防安全職責(zé)不明確?！断婪ā返?條明確的“部門依法監(jiān)管”并不僅指消防部門的監(jiān)督，而是指公安、建設(shè)、工商、質(zhì)監(jiān)、教育等部門都應(yīng)當(dāng)依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，履行相應(yīng)的消防安全監(jiān)管職責(zé)[2]。由于立法未明確各行業(yè)部門消防安全監(jiān)管職責(zé)的具體內(nèi)容，以及不履職或職責(zé)履行不到位應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，導(dǎo)致各相關(guān)部門履行消防監(jiān)管職責(zé)的主動(dòng)性依然缺乏，大多數(shù)是靠消防部門來(lái)推動(dòng)，比如聯(lián)合發(fā)文部署專項(xiàng)行動(dòng)、聯(lián)合檢查、聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)等都是消防部門唱“獨(dú)角戲”。

(二)部分條款規(guī)定籠統(tǒng)，可操作性不強(qiáng)

例如《消防法》第15條第1款規(guī)定：“公眾聚集場(chǎng)所在投入使用、營(yíng)業(yè)前，建設(shè)單位或者使用單位應(yīng)當(dāng)向場(chǎng)所所在地的縣級(jí)以上地方人民政府公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)申請(qǐng)消防安全檢查”?！断婪ā返?3條雖然明確了公眾聚集場(chǎng)所的范圍，但并未對(duì)公眾聚集場(chǎng)所進(jìn)行消防安全檢查的規(guī)模大小進(jìn)行限制，導(dǎo)致實(shí)際操作中的種種不便。以筆者所在的湖南株洲為例，如果沒(méi)有面積限制，小網(wǎng)吧、小賓館、小超市至少上萬(wàn)家并且淘汰率較高，全部辦理開(kāi)業(yè)前的消防安全檢查，一是條件過(guò)于苛刻，二是以現(xiàn)有的警力完全無(wú)法承擔(dān)此項(xiàng)任務(wù)，不符合實(shí)際情況，不具備操作性。同時(shí)，如果這些小型的公眾聚集場(chǎng)所未主動(dòng)辦理消防安全檢查手續(xù)，一旦發(fā)生火災(zāi)，造成人員傷亡事故，消防部門的責(zé)任仍不可逃脫。

(三)部分條款缺失，導(dǎo)致失控漏管

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，各地建設(shè)工程批量上馬，同時(shí)建筑工地火災(zāi)事故也頻頻發(fā)生。有工人操作設(shè)備不當(dāng)引發(fā)的火災(zāi)，有裝修施工超負(fù)荷用電起火，有生活用電不慎起火，還有違規(guī)使用聚氨酯泡沫夾芯板搭建員工臨時(shí)宿舍[3]。由此觀之，施工工地現(xiàn)場(chǎng)火災(zāi)隱患眾多，卻得不到有效管控。究其原因，在監(jiān)督檢查實(shí)踐中對(duì)施工工地的消防安全管理僅參照公安部令第61號(hào)執(zhí)行，由于《消防法》中缺乏專門針對(duì)施工工地消防安全管理的條款，比如針對(duì)施工現(xiàn)場(chǎng)消防安全檢查的硬性規(guī)定，施工工地管理方的消防安全職責(zé)，以及相應(yīng)的追責(zé)條款等，導(dǎo)致施工管理方思想上不重視，麻痹大意，忽視工地消防安全工作，導(dǎo)致施工工地失控漏管的現(xiàn)狀。

(四)部分條款不合理，沒(méi)有切合實(shí)際

根據(jù)《消防法》第58條第五款的規(guī)定，“公眾聚集場(chǎng)所未經(jīng)消防安全檢查或者檢查不符合消防安全要求，擅自投入使用、營(yíng)業(yè)的”要處三萬(wàn)以上三十萬(wàn)元以下罰款。而在執(zhí)法實(shí)踐中，對(duì)于小型公眾聚集場(chǎng)所而言，三萬(wàn)元的起罰額度往往是其無(wú)法承受的，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后的地區(qū)，罰款更是難以執(zhí)行到位。該類場(chǎng)所辦理消防行政審批手續(xù)免費(fèi)，但因?yàn)槌绦蜻`法要接受高額處罰，且無(wú)改正期限，難免會(huì)造成《消防法》“重罰輕糾”的詬病。

再比如，根據(jù)《消防法》第60條的規(guī)定，對(duì)于疏散指示標(biāo)志燈及應(yīng)急照明燈等消防器材未保持完好有效、封閉疏散通道、堵塞安全出口、遮擋消火栓等消防安全違法行為，根據(jù)違法情節(jié)輕重，罰款幅度為五千到五萬(wàn)元。執(zhí)法實(shí)踐中，上述消防安全違法行為較為常見(jiàn)，且整改難度不大，整改成本較低，罰款下限遠(yuǎn)高于整改成本甚至超過(guò)了違法行為人的承受能力(尤其是對(duì)于小場(chǎng)所而言)。

二、修改現(xiàn)行《消防法》的幾點(diǎn)建議

(一)增加社會(huì)單位消防安全主體責(zé)任的章節(jié)

轉(zhuǎn)變消防部門大包大攬的消防監(jiān)督管理模式的前提是提高單位的自我管理意識(shí)，強(qiáng)化單位消防安全主體責(zé)任，其關(guān)鍵在于將《機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位消防安全管理規(guī)定》這一部門規(guī)章上升到法律的高度。因此，筆者建議，以國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)消防工作的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2011〕46號(hào))為指導(dǎo)，融合公安部令第61號(hào)的具體內(nèi)容，在《消防法》中將社會(huì)單位消防安全主體職責(zé)獨(dú)立成章。另外，在現(xiàn)有規(guī)定的基礎(chǔ)上建議增加：一是結(jié)合“戶籍化”管理制度，建立消防安全自我評(píng)估機(jī)制，明確要求消防安全重點(diǎn)單位每季度、其他單位每半年自行或委托有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)對(duì)本單位進(jìn)行一次消防安全檢查評(píng)估，并將評(píng)估結(jié)果如實(shí)錄入戶籍化系統(tǒng)，且評(píng)估結(jié)果具有法律效力，一旦發(fā)生火災(zāi)，責(zé)任自負(fù)。二是增加消防控制室管理制度的條款，明確要求消防控制室操作人員、自動(dòng)消防設(shè)施操作人員必須考試合格，持證上崗，且培訓(xùn)和考試不收取費(fèi)用。三是建立建筑消防設(shè)施日常維護(hù)保養(yǎng)制度，每年至少進(jìn)行一次全面檢測(cè)，檢測(cè)報(bào)告無(wú)需向消防部門備案，抽查中未進(jìn)行檢測(cè)的單位要予以行政處罰。四是增加專門的追責(zé)條款，明確社會(huì)單位履職不到位，導(dǎo)致火災(zāi)事故發(fā)生的，參照安全生產(chǎn)法第109條追責(zé)。

(二)明確各行業(yè)主管部門的消防安全職責(zé)

改變消防部門唱“獨(dú)角戲”的局面，關(guān)鍵在于從立法層面完善各行業(yè)主管部門的消防安全職責(zé)，包括部門信息溝通和聯(lián)合執(zhí)法等內(nèi)容，并明確相應(yīng)的追責(zé)條款。首先《消防法》必須明確要求各部門建立健全消防安全工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和責(zé)任制，制定消防安全管理辦法，定期組織消防安全專項(xiàng)檢查，對(duì)發(fā)現(xiàn)的火災(zāi)隱患，依法查處或者移送消防部門處理[4]。其次，規(guī)定有業(yè)務(wù)聯(lián)系或一定交叉的部門定期開(kāi)展聯(lián)合檢查、執(zhí)法，如住建部門聯(lián)合消防部門開(kāi)展對(duì)在建工地的監(jiān)督檢查，文化部門聯(lián)合消防部門開(kāi)展對(duì)文化市場(chǎng)、劇院、公共娛樂(lè)場(chǎng)所的消防安全檢查。再者，要建立信息通報(bào)制度，即有業(yè)務(wù)聯(lián)系的部門之間發(fā)現(xiàn)消防安全違法行為的要相互通報(bào)。比如，建設(shè)部門在辦理施工許可時(shí)，發(fā)現(xiàn)缺少消防設(shè)計(jì)審核或者備案手續(xù)的，應(yīng)及時(shí)通報(bào)消防部門，另一方面消防部門在監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)未經(jīng)消防審核或備案擅自施工等消防安全違法行為時(shí)，在予以消防行政處罰同時(shí)也要通報(bào)建設(shè)部門，信息通報(bào)制度就是社會(huì)單位消防安全不良行為的信息庫(kù)。

(三)擴(kuò)大行政處罰簡(jiǎn)易程序適用的覆蓋面

在不與《行政處罰法》簡(jiǎn)易程序處罰適用條件沖突的前提下，筆者結(jié)合消防行政執(zhí)法實(shí)踐，提出擴(kuò)大簡(jiǎn)易程序適用覆蓋面的建議：針對(duì)《消防法》第28條規(guī)定的違法情形，應(yīng)降低對(duì)上述違法行為的處罰額度(限制在1 000元以下)，在調(diào)查取證后，直接適用消防行政處罰簡(jiǎn)易程序。降低處罰額度，考慮違法行為人的實(shí)際情況，既達(dá)到了處罰警示之作用，又收到了整改問(wèn)題，消除火災(zāi)隱患之效果，單位易接受，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)也好執(zhí)行[5]。

(四)增加施工工地消防安全管理職責(zé)的條款

一是《消防法》中要明確住建、消防等部門對(duì)施工工地的監(jiān)管職責(zé)，各部門要各司其職，依法監(jiān)管。如明確消防部門對(duì)施工工地定期檢查的硬性規(guī)定，檢查的內(nèi)容包括施工單位的合法資質(zhì)、消防安全責(zé)任制的落實(shí)、消防安全措施的制定和落實(shí)、消防設(shè)施器材的配備、是否存在違法用火用電現(xiàn)象。二是立法中要明確施工單位的消防安全管理職責(zé)和追責(zé)條款。具體包括制定工地現(xiàn)場(chǎng)的消防安全管理制度和滅火應(yīng)急預(yù)案、用火用電制度、日常防火巡查和檢查制度等，尤其要明確嚴(yán)禁在施工建筑內(nèi)安排人員住宿，或使用易燃彩鋼板搭建臨時(shí)員工宿舍。

(五)明確相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)條款的可操作性

對(duì)于公眾聚集場(chǎng)所辦理開(kāi)業(yè)前、投入使用前消防安全檢查行政許可的，由于立法中并未做面積大小、場(chǎng)所規(guī)模的區(qū)別，導(dǎo)致所有公眾聚集場(chǎng)所無(wú)論大小都要辦理手續(xù)，消防部門的責(zé)任被無(wú)限放大。鑒于小型公眾聚集場(chǎng)所占比例較大，考慮老百姓的利益和需求，本著人性化的原則，筆者建議修改現(xiàn)行“一刀切”的模式，根據(jù)公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)的工作實(shí)際和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的實(shí)際明確標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)條款的可操作性，同時(shí)也解決了未辦理消防行政許可手續(xù)存在程序違法行為的小型公眾聚集場(chǎng)所罰款執(zhí)行難的問(wèn)題。

三、結(jié)束語(yǔ)

在依法治國(guó)的今天，通過(guò)彌補(bǔ)和完善《消防法》在現(xiàn)階段所存在的不足，對(duì)于保障人民群眾安居樂(lè)業(yè)、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定具有重要意義[1]?！断婪ā返男抻啈?yīng)盡可能結(jié)合當(dāng)前消防工作面臨的新問(wèn)題，使章節(jié)條款設(shè)置更加全面、合理，從而適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。

[1] 徐歡.試論我國(guó)消防法在實(shí)施中存在的問(wèn)題及建議——以北京市為例[D].南昌:江西師范大學(xué),2014.

[2] 高錦田,徐潔.消防工作社會(huì)化現(xiàn)狀與策略[J].消防科學(xué)與技術(shù),2011,30(3):254-257.

[3] 周艷.建筑施工工地消防安全管理措施[J].消防技術(shù)與產(chǎn)品信息,2013,(9):95-97.

[4] 中華人民共和國(guó)消防法釋義與適用指南[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2009.

[5] 鐘建軍,趙詩(shī)軼.消防行政處罰簡(jiǎn)易程序運(yùn)用現(xiàn)狀及改進(jìn)建議[J].武警學(xué)院學(xué)報(bào),2015,31(6):87-89.

(責(zé)任編輯、校對(duì)陳華)

The Problems with The Fire Prevention Law and Its Revision

ZHONG Jianjun, ZHAO Shiyi

(ZhuzhouMunicipalFireBrigade,Hu’nanProvince412000,China)

The fire prevention law is to be modified, because of the challenges and new problems from the fire control administration. This paper analyzes current problems with the fire prevention law, and gives some suggestions to revise it in terms of the fire prevention safety responsibility of units, the fire prevention safety responsibility of fire departments, the fire prevention safety responsibility of the construction project, and the fire control administrative punishment summary procedure.

the fire prevention law; fire control administration; fire administrative law enforcement

2015-09-10

鐘建軍(1972—)，男，湖南醴陵人，高級(jí)工程師； 趙詩(shī)軼(1988—)，女，湖南株洲人，助理工程師。

●消防執(zhí)法

D631.6

A

1008-2077(2016)02-0087-03