□柯　華　王旭寬　賀平海

(中國(guó)井岡山干部學(xué)院，江西 井岡山　343600)

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黨員干部運(yùn)用法治思維推進(jìn)社會(huì)治理的思考

□柯華王旭寬賀平海

(中國(guó)井岡山干部學(xué)院，江西 井岡山343600)

[摘要]提高黨員干部法治思維和依法辦事能力，是加強(qiáng)社會(huì)治理能力建設(shè)的關(guān)鍵問(wèn)題。針對(duì)當(dāng)前黨員干部在社會(huì)治理過(guò)程中存在的問(wèn)題，黨員干部必須提高法治素養(yǎng)，堅(jiān)持法治導(dǎo)向、提升法治能力、加大違法成本，是促進(jìn)黨員干部在社會(huì)治理中發(fā)揮關(guān)鍵作用的有效路徑。

[關(guān)鍵詞]黨員干部；法治思維；社會(huì)治理

黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出“創(chuàng)新社會(huì)治理體制，提高社會(huì)治理水平”，并明確要求“堅(jiān)持依法治理，加強(qiáng)法治保障，運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會(huì)矛盾”[1]。四中全會(huì)《決定》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，“堅(jiān)持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，提高社會(huì)治理法治化水平”，黨員干部“要自覺(jué)提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力”[2]。

一、黨員干部法治思維和依法辦事能力是提高社會(huì)治理法治化水平的關(guān)鍵

從十八屆三中全會(huì)的“提高社會(huì)治理水平”，到十八屆四中全會(huì)的“提高社會(huì)治理法治化水平”，反映了我們黨對(duì)社會(huì)治理方式認(rèn)識(shí)的深化，也為我們黨更好地推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新明確了努力方向和拓展路徑。

1.現(xiàn)代社會(huì)治理的核心是法治

法治是現(xiàn)代文明的制度基石，是一個(gè)國(guó)家走向現(xiàn)代化的必由之路。人類(lèi)歷史反復(fù)證明，法治具有其他任何治國(guó)模式都不具有的更加廣泛更加有效的作用和力量，是人類(lèi)社會(huì)歷經(jīng)數(shù)千年探索和實(shí)踐找到的最佳治國(guó)理政模式。其一，通過(guò)有效調(diào)節(jié)國(guó)家、公民和社會(huì)之間的關(guān)系，法治能夠解決社會(huì)治理的基礎(chǔ)性問(wèn)題，使社會(huì)治理活動(dòng)具有可依據(jù)性?，F(xiàn)代國(guó)家無(wú)一不是通過(guò)憲法和法律來(lái)規(guī)定國(guó)家權(quán)力的來(lái)源及其范圍，確認(rèn)公民在社會(huì)中的地位及其基本權(quán)利，通過(guò)法律保障公民的基本權(quán)利并制約和約束公共權(quán)力，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)的有效治理和有序運(yùn)轉(zhuǎn)。其二，法治通過(guò)保障和維護(hù)社會(huì)公平正義使社會(huì)治理活動(dòng)具有權(quán)威性，維護(hù)社會(huì)公平正義是衡量一個(gè)國(guó)家政黨和政府治理能力的重要標(biāo)準(zhǔn)。公平正義是法治的核心意蘊(yùn)，也是法治的重要使命。黨的十八大以解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題為著力點(diǎn)，提出要逐步建立社會(huì)公平保障體系，切實(shí)保障人民在經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)等方面的合法權(quán)益，必然要求我們將實(shí)現(xiàn)權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平和規(guī)則公平作為法治建設(shè)的重要任務(wù)和當(dāng)務(wù)之急，秉承人本主義的法律觀，牢固樹(shù)立公平正義的法治理念，始終把公平正義作為協(xié)調(diào)各方面利益關(guān)系、處理各種矛盾和問(wèn)題的價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)和根本尺度，用法治思維和方式推動(dòng)社會(huì)公平正義制度建設(shè)和制度實(shí)施，確保社會(huì)各方利益主體各得其所，和諧相處。其三，法治通過(guò)有效防止權(quán)力濫用，為社會(huì)有序治理提供制度保障，使社會(huì)治理活動(dòng)具有可預(yù)期性。社會(huì)治理的核心問(wèn)題是權(quán)力與權(quán)利關(guān)系問(wèn)題。現(xiàn)代國(guó)家通過(guò)法治方式，明確規(guī)定一切社會(huì)主體權(quán)力與責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)。對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)而言，“法無(wú)授權(quán)不可為”，掌握國(guó)家公權(quán)力的任何機(jī)關(guān)不得任意干涉和剝奪公民權(quán)利；對(duì)社會(huì)主體而言，“法無(wú)禁止即可為”，沒(méi)有法律禁止的公民行為不受限制。法治的明確規(guī)范和有力保障，在不同社會(huì)主體之間形成一種法律上的秩序，使各社會(huì)主體的對(duì)自己和他人的行為具有可預(yù)期性。

創(chuàng)新社會(huì)治理體制，改進(jìn)社會(huì)治理方式，關(guān)鍵是堅(jiān)持依法治理，加強(qiáng)法治保障，運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會(huì)矛盾，把“誰(shuí)來(lái)治理”、“治理什么”、“怎樣治理”三大內(nèi)容納入法治軌道，提高社會(huì)治理法治化水平。法治是社會(huì)治理的穩(wěn)定器，是創(chuàng)新社會(huì)治理體制的重要前提和保障。

2.黨員干部法治思維和依法辦事能力是提高社會(huì)治理法治化水平的根本保證

在社會(huì)治理法治化建設(shè)的動(dòng)態(tài)過(guò)程中，由于各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部具體掌握著立法、執(zhí)法、司法和法制宣傳教育的國(guó)家資源，因此，提高他們的法治思維和法治能力尤其重要和關(guān)鍵。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部自身也屬于公民范疇，他們的法治思維和法治能力是國(guó)民整體法治思維和法治能力的重要組成和直接反映；而且，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部由于執(zhí)掌具體的國(guó)家權(quán)力，擔(dān)負(fù)立法、執(zhí)法、司法和法制宣傳的職責(zé)，還需要成為建立、維護(hù)法律權(quán)威的執(zhí)行者和引導(dǎo)普通民眾自覺(jué)守法的示范和楷模。“法之不行，自上壞之”，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部不樹(shù)立法律至上的法治思維和嚴(yán)格依法辦事的法治能力，必將嚴(yán)重?fù)p害法律在普通民眾中的威信，阻礙普通民眾法治思維的形成和法治能力的提高。依法治國(guó)，建立法治國(guó)家，提高社會(huì)治理法治化水平，首先要形成各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法和模范守法的示范帶頭作用。

各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部一定要強(qiáng)化法治對(duì)改革的引領(lǐng)和規(guī)范作用，實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相互銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和社會(huì)發(fā)展需要；要善于用法治理念、法治思維謀發(fā)展，用法治方式、法治手段促發(fā)展，形成法治保障經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的新常態(tài)；要善于用法治方式解決問(wèn)題、協(xié)調(diào)關(guān)系、處理糾紛，化解社會(huì)各種矛盾，適應(yīng)新形勢(shì)下人民群眾多元化訴求；要善于從法治層面分析問(wèn)題、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，準(zhǔn)確研判維穩(wěn)形勢(shì)，運(yùn)用法治方式把不穩(wěn)定因素消除在萌芽狀態(tài)，把打擊違法犯罪、維護(hù)人民權(quán)益、保障社會(huì)穩(wěn)定有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部能否牢固樹(shù)立和運(yùn)用法治思維分析、思考現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的習(xí)慣和理念并不斷提高運(yùn)用法治解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的水平和能力，直接關(guān)系到全面推進(jìn)依法治國(guó)重大戰(zhàn)略部署的貫徹落實(shí)，關(guān)系到黨和國(guó)家的長(zhǎng)治久安。

二、當(dāng)前黨員干部法治思維和依法辦事能力存在的問(wèn)題

當(dāng)前，部分黨員干部法治思維和依法辦事的能力還不能適應(yīng)社會(huì)治理新形勢(shì)的需要，阻礙了社會(huì)治理水平的進(jìn)一步提升。

1.法治思維欠缺，社會(huì)管控思想較重

為了解黨員干部法治思維和法治方式的基本情況，中國(guó)井岡山干部學(xué)院課題組對(duì)在院培訓(xùn)的學(xué)員進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查*中國(guó)井岡山干部學(xué)院課題組編制《黨員干部法治思維和依法辦事能力調(diào)查問(wèn)卷》，在中國(guó)井岡山干部學(xué)院167名廳局級(jí)學(xué)員中發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷167份，共收回有效問(wèn)卷139份。。調(diào)查結(jié)果顯示，學(xué)員認(rèn)為黨員干部法治思維和依法辦事能力比較好的占48%，認(rèn)為一般的占比48%。此外，其他單位也對(duì)此問(wèn)題進(jìn)行了調(diào)查，來(lái)自福建的調(diào)查顯示[3]，在對(duì)近200名政府官員和200名群眾的問(wèn)卷調(diào)研顯示，關(guān)于黨員干部的法治思維現(xiàn)狀，50%的官員認(rèn)為有法治思維，而57.4%群眾則認(rèn)為“基本沒(méi)有”，認(rèn)為“有”的僅占27.3%。哈爾濱對(duì)255名局、處級(jí)干部的調(diào)查顯示[4]，僅有10.2%人認(rèn)為在領(lǐng)導(dǎo)工作中已更多地運(yùn)用法治思維。

調(diào)查結(jié)果一定程度上反映了當(dāng)前黨員干部法治思維和法治方式的現(xiàn)狀，反映出有相當(dāng)一部分黨員干部法治思維比較欠缺，集中表現(xiàn)在不能完全做到依法決策、施政。因此，黨員干部法治思維和依法辦事能力還有較大提升空間。從福建的調(diào)查數(shù)據(jù)中，我們還看到：政府官員自身和群眾對(duì)于黨員干部是否具備法治思維分歧較大。作為社會(huì)治理的最大群體，群眾的判斷應(yīng)當(dāng)成為衡量黨員干部是否具有法治思維的重要參考，必須引起重視。

領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維和依法辦事能力存在不足，有多方面的原因，根據(jù)本課題調(diào)研結(jié)果，主要有如下方面原因：第一，69%的學(xué)員認(rèn)為，黨員干部法律知識(shí)儲(chǔ)備不足，是黨員干部的法治思維不強(qiáng)的主要原因。第二，72%的學(xué)員認(rèn)為，現(xiàn)有的體制機(jī)制存在不完善的地方，是制約黨員干部法治思維和依法辦事能力提高的重要原因。第三，缺乏嚴(yán)格的依法治理傳統(tǒng)，客觀上阻礙了當(dāng)前黨員干部法治思維的形成與發(fā)展。參與調(diào)查的學(xué)員中，80%的人認(rèn)為與此有關(guān)。第四，也有20%的學(xué)員認(rèn)為行政手段簡(jiǎn)單、直接，而使用法律手段往往費(fèi)時(shí)費(fèi)精力。部分黨員干部在處理復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題時(shí)，寧愿選擇行政手段，相反認(rèn)為法律手段“捆住了自己的手腳”。山東聊城的調(diào)查一定程度上也印證了這種觀點(diǎn)[5]，在回答“當(dāng)您做出某一決策，實(shí)施某一行為，其過(guò)程、步驟、方式、時(shí)限等是否嚴(yán)格符合法律、法規(guī)的規(guī)定和正當(dāng)程序”時(shí)，只有37%的人選擇“嚴(yán)格符合”。此種情況是部分黨員干部法治思維欠缺的反映。法治思維欠缺，讓一些黨員干部不能或不愿在法治的軌道上協(xié)調(diào)社會(huì)各方利益，習(xí)慣性地采取嚴(yán)格管控方式治理社會(huì)。認(rèn)為應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持社會(huì)管控的占21%，甚至還有9%的學(xué)員認(rèn)為應(yīng)強(qiáng)化社會(huì)管控。此外，也有學(xué)員認(rèn)為極少數(shù)黨員干部出于自身私利考慮，“躲著法律走”，不愿依法依規(guī)，不愿以法治思維去想問(wèn)題、辦事情，打心底里缺乏對(duì)法律的敬畏。

2.政府職能不清，其他主體參與不夠

鄧小平曾說(shuō)：“我們的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，都管了很多不該管、管不好、管不了的事。”[6]P328有序有效治理，必須依法合理確定政府部門(mén)在社會(huì)治理中活動(dòng)邊界，該管的管好管到位，不該管的決不“伸手”、“越界”。習(xí)近平總書(shū)記指出：“轉(zhuǎn)變政府職能是行政體制改革的核心，實(shí)質(zhì)上解決的是政府應(yīng)該做什么、不應(yīng)該做什么，重點(diǎn)是政府、生產(chǎn)、社會(huì)的關(guān)系，即哪些事該由市場(chǎng)、社會(huì)、政府各自分擔(dān)，哪些事由三者共同承擔(dān)”[7]P52。本課題組調(diào)查顯示，86%的學(xué)員認(rèn)為，正是政府職能邊界不清，造成社會(huì)組織參與空間不足。

現(xiàn)實(shí)社會(huì)治理活動(dòng)中，有的領(lǐng)導(dǎo)干部不大考慮政府權(quán)力涉及范圍和管理邊界，該管的不該管的都大包大攬。調(diào)查顯示[8]，在回答行政機(jī)關(guān)“法定職責(zé)必須為，法無(wú)授權(quán)不可為”的問(wèn)題時(shí)，認(rèn)為存在“法定職責(zé)必須為”卻“為”得不到位、“法無(wú)授權(quán)不可為”卻伸手過(guò)多的問(wèn)題占64%。還有領(lǐng)導(dǎo)干部出于“權(quán)力的迷戀”，對(duì)“有油水”的部門(mén)、領(lǐng)域和環(huán)節(jié)“手伸得太長(zhǎng)”。一些領(lǐng)導(dǎo)干部存在著“會(huì)批不會(huì)管”、“對(duì)審批很迷戀，對(duì)監(jiān)管很迷?！钡那闆r。本課題調(diào)查中，21%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為政府足以承擔(dān)社會(huì)治理責(zé)任，無(wú)需社會(huì)組織參與。某些部門(mén)及其領(lǐng)導(dǎo)干部為阻止其他社會(huì)主體進(jìn)入自己掌控的“一畝三分地”，違背法律規(guī)定，借助手中權(quán)力，擅自制定行政性規(guī)章制度，人為提高進(jìn)入門(mén)檻，固化自己的利益格局，造成相關(guān)領(lǐng)域活力不足，阻礙了社會(huì)治理水平提高，損害了人民群眾的根本利益?，F(xiàn)實(shí)生活中，某些領(lǐng)域腐敗案件、重大安全責(zé)任事故高發(fā)頻發(fā)，都可以找到管理部門(mén)、管理人員“不作為”、“亂作為”的緣由。鄭筱庾違法制定規(guī)章，降低藥品審批標(biāo)準(zhǔn)，是如此；天津?yàn)I海新區(qū)特大爆炸事件，也是一起違法審批、監(jiān)管缺位的嚴(yán)重安全責(zé)任。

3.行政手段使用偏多，依法處置社會(huì)事務(wù)能力不足

30多年的改革發(fā)展實(shí)踐證明：完全以行政權(quán)力包打天下行不通。活生生的社會(huì)生活需要多種手段協(xié)調(diào)治理。在對(duì)部分黨員干部的調(diào)查中[9]，當(dāng)被問(wèn)到“您認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)干部決策或解決問(wèn)題時(shí)，運(yùn)用法治方式的情況”，機(jī)關(guān)干部和群眾的看法差異不大，認(rèn)為“經(jīng)常用”的分別有12%和10%，69%和70%的認(rèn)為“基本沒(méi)用”，19%和20%的認(rèn)為“從沒(méi)用過(guò)”。而被問(wèn)及“你認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)干部在工作中主要運(yùn)用哪種思維”時(shí)，72.9%的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為是“政治思維”[4]。本課題組調(diào)查顯示，有17%被調(diào)查者認(rèn)為“先按照法定程序，使用法治手段解決問(wèn)題，當(dāng)此種手段不能在短期見(jiàn)效時(shí)，以行政命令手段代替之”?？梢?jiàn)，領(lǐng)導(dǎo)干部在行政決策中主要受政治思維支配，一定程度上還存在過(guò)多使用行政命令手段推進(jìn)工作的情況，或者把行政命令作為終極解決問(wèn)題的手段。

受傳統(tǒng)管理體制影響，一些黨員干部仍然習(xí)慣于通過(guò)會(huì)議、文件傳遞政府信息，通過(guò)上行下達(dá)執(zhí)行行政命令實(shí)施社會(huì)治理。這種方式的好處是直接、高效。但其不足之處也很明顯：在行政決策和政策實(shí)施中，因過(guò)分強(qiáng)調(diào)行政效率，在聽(tīng)取多方意見(jiàn)、綜合考慮各方利益時(shí)必然會(huì)有考慮不周全之處，難以達(dá)到當(dāng)今社會(huì)分化、利益多元化背景下社會(huì)治理的基本要求。過(guò)度強(qiáng)調(diào)高效行政，如果缺乏有效監(jiān)督，還極易滋生腐敗現(xiàn)象。

4.過(guò)于突出“發(fā)展”，時(shí)有突破法律邊界之舉

改革開(kāi)放前，原有的計(jì)劃體制積弊已經(jīng)讓經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活僵化，唯有突破舊體制的束縛，才能清除條條框框?qū)?jīng)濟(jì)發(fā)展的桎梏。改革初期，往往是先行改革實(shí)踐，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間嘗試后，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)并立法固定，再全面鋪開(kāi)。這種“摸著石頭過(guò)河”的思路，成為特定歷史階段上改革發(fā)展的有效范式。改革初期，法律嚴(yán)重缺乏或者嚴(yán)重落后于時(shí)代要求的條件下，很難做到“先立法后改革”、讓改革措施有法可依有矩可循。然而，因改革措施解放了生產(chǎn)力，改善了群眾生活，盡管違法但易于為群眾接受、擁護(hù)和支持。改革發(fā)展實(shí)踐中，突破法律限制、贏得發(fā)展空間的現(xiàn)象并不乏見(jiàn)。

當(dāng)被問(wèn)到“作為一名領(lǐng)導(dǎo)干部，您的創(chuàng)新發(fā)展措施與現(xiàn)行法律規(guī)章相沖突時(shí)，您作何選擇？”時(shí)，有57%的被調(diào)查者回答“先尋求修改法規(guī)制度，再考慮推進(jìn)相關(guān)措施”，有38%的被調(diào)查者回答“嚴(yán)格遵守法律，終止實(shí)施相關(guān)措施”，這反映出絕大多數(shù)黨員干部注意到改革發(fā)展應(yīng)在法制邊界內(nèi)推進(jìn)。但仍有6%的被調(diào)查者回答“為了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展突破法律法規(guī)限制”，顯示出還有少數(shù)黨員干部法治觀念不強(qiáng)。隨著法律體系完善，突破法律規(guī)定的改革弊端逐漸顯現(xiàn)。一方面，各個(gè)時(shí)期的改革措施往往都以解決國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展難題而為全社會(huì)矚目，因改革實(shí)踐的高“關(guān)注度”，其突破法律限制帶來(lái)的消極影響也非一般違法案件可比。另一方面，改革實(shí)踐一旦突破法制范圍以后，通常是主要領(lǐng)導(dǎo)干部可自行決定行使權(quán)力的邊界。能否做到用權(quán)不濫權(quán)，主要取決于主要領(lǐng)導(dǎo)干部的道德自律。如果監(jiān)督機(jī)制不完善或監(jiān)督措施不到位,往往導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)干部“任性”用權(quán)。實(shí)踐證明，沒(méi)有法律的嚴(yán)格約束，失去監(jiān)督的權(quán)力必將導(dǎo)致腐敗，即便出于改革發(fā)展初衷同樣不能幸免。

5.片面理解“大局”，公民權(quán)利保護(hù)不夠

改革開(kāi)放之后，人民群眾利益分化加劇，部門(mén)、行業(yè)、地域和個(gè)人之間出現(xiàn)利益矛盾、沖突，引發(fā)規(guī)模龐大、錯(cuò)綜復(fù)雜的各類(lèi)社會(huì)性矛盾，有些地方甚至爆發(fā)較為激烈的群體性事件。在被問(wèn)及“作為黨員干部，當(dāng)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展舉措與公民個(gè)人利益相沖突時(shí)，您作何選擇”時(shí)，94%的學(xué)員認(rèn)為“在法治軌道上，把經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與公民個(gè)人利益協(xié)調(diào)起來(lái)；對(duì)于公民不合理的利益訴求，依法處置”。這說(shuō)明絕大多數(shù)黨員干部能夠堅(jiān)守服務(wù)人民宗旨，把經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與公民權(quán)利的保護(hù)結(jié)合起來(lái)。

調(diào)查結(jié)果也顯示，還有極少數(shù)干部認(rèn)為“為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，不惜犧牲個(gè)人利益”，甚至“為了避免危及少數(shù)公民個(gè)人利益而帶來(lái)的矛盾和沖突，停止經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展措施，少給自己找麻煩”。從近年來(lái)實(shí)踐看，一些領(lǐng)導(dǎo)干部還存在片面理解“顧全大局”、疏于保護(hù)公民權(quán)利的情況。有的黨員干部把經(jīng)濟(jì)建設(shè)的“大局”，等同于招商引資，等同于片面追求GDP；一些地方、領(lǐng)導(dǎo)為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局，大拆大建，不注意保護(hù)公民私有財(cái)產(chǎn)，一些地方甚至出現(xiàn)了“拆遷市長(zhǎng)”現(xiàn)象。有的黨員干部把穩(wěn)定理解為不出問(wèn)題、沒(méi)有矛盾，平時(shí)不注意調(diào)查研究，不去思考有效化解問(wèn)題的辦法，一旦問(wèn)題出現(xiàn)時(shí)，不惜一切代價(jià)和手段處理矛盾糾紛，往往導(dǎo)致矛盾進(jìn)一步激化。

三、黨員干部運(yùn)用法治思維加強(qiáng)社會(huì)治理的實(shí)踐路徑思考

提高黨員干部法治思維和依法辦事能力，不可能一蹴而就，是一項(xiàng)長(zhǎng)期復(fù)雜的系統(tǒng)性工程。

1.樹(shù)立法治理念，提高法治素養(yǎng)

“法之不行，自上犯之”。現(xiàn)代社會(huì)治理中，黨員干部必須首先樹(shù)立法律之上、法律至尊的理念。社會(huì)主義法律尊嚴(yán)、權(quán)威的樹(shù)立首先是黨員干部要尊重法律權(quán)威，社會(huì)主義法律信仰首先是黨員干部要信仰法律。其一，要“心中有法”。法治社會(huì)的第一準(zhǔn)則是法律，黨員干部處理社會(huì)問(wèn)題的依據(jù)首先是法律規(guī)定。黨員干部“心中有法”，是依法治理社會(huì)的基礎(chǔ)性條件。知法懂法是黨員干部必備基本素質(zhì)。黨員干部一定要主動(dòng)學(xué)習(xí)法律知識(shí)，尤其積極關(guān)注為適應(yīng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新修訂法律新增加條文。這是廣大黨員干部提高法治素養(yǎng)的前提。其二，要敬畏法律。領(lǐng)導(dǎo)干部敬畏法律，就是要強(qiáng)化法治意識(shí)，自覺(jué)接受法律監(jiān)督，嚴(yán)格在法律范圍內(nèi)活動(dòng)，切實(shí)做到依法執(zhí)政、依法行政；就是要尊重法律的神圣，畏懼法律的威嚴(yán)，從思想上制約隨意、濫用權(quán)力，用程序規(guī)范權(quán)力、約束權(quán)力，樹(shù)立法治理念，為加強(qiáng)社會(huì)主義法治建設(shè)、依法治國(guó)作出表率。其三，要模范尊法、守法、用法、護(hù)法?！耙磺袡?quán)力屬于人民”，黨員干部必須清楚認(rèn)識(shí)手中的權(quán)力來(lái)源于人民群眾授予，是代表廣大人民群眾行使對(duì)國(guó)家、社會(huì)事務(wù)的管理，必須嚴(yán)格遵循法律規(guī)定，在法定程序允許的范圍內(nèi)，以法定程序規(guī)定的方式代表人民行使權(quán)力，切實(shí)成為尊法、守法、用法、護(hù)法的典范。

2.完善政績(jī)考核，堅(jiān)持法治導(dǎo)向

黨的十八屆四中全會(huì)《決定》指出：“提高黨員干部法治思維和依法辦事能力，把法治建設(shè)成效作為衡量各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績(jī)重要內(nèi)容、納入政績(jī)考核指標(biāo)體系，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內(nèi)容”[10]。干部考核指標(biāo)是引導(dǎo)黨員干部調(diào)整工作方式的重要“指揮棒”，在社會(huì)治理過(guò)程中引入法治思維和依法辦事能力等考核內(nèi)容，是提高各級(jí)黨員干部社會(huì)治理法治化水平的重要導(dǎo)向。其一,構(gòu)建黨員干部法治評(píng)價(jià)科學(xué)體系。在黨員干部考核指標(biāo)體系設(shè)計(jì)中，在原有“德、能、勤、績(jī)、廉”基礎(chǔ)上加入“法治”考核選項(xiàng)，或者在整個(gè)指標(biāo)體系均衡考慮的前提下，將原有“法治”考核選項(xiàng)所賦權(quán)重適當(dāng)提高，科學(xué)合理設(shè)置“法治”考核指標(biāo)體系?？己酥笜?biāo)設(shè)計(jì)應(yīng)從法治思維和依法辦事的角度編制具體考核指標(biāo)；從社會(huì)治理工作看，設(shè)置考核指標(biāo)須充分反映出黨員干部在社會(huì)治理過(guò)程中體現(xiàn)的法治意識(shí)，處置具體問(wèn)題中的內(nèi)容和程序合法性；從黨員干部崗位看，具體指標(biāo)設(shè)計(jì)應(yīng)根據(jù)崗位職責(zé)不同而有區(qū)別；從考核具體內(nèi)容看，應(yīng)該把黨員干部在社會(huì)治理中的常規(guī)學(xué)法守法指標(biāo)和依法處置突發(fā)事件的法治指標(biāo)綜合起來(lái)通盤(pán)考慮。其二，豐富黨員干部法治考評(píng)方式。通常情況下，法治評(píng)價(jià)指標(biāo)體系評(píng)價(jià)黨員干部具有全面性、科學(xué)性等優(yōu)點(diǎn)，更加注重階段性、周期性(如年度)考核，其不足之處在于缺乏對(duì)日常工作的即時(shí)評(píng)價(jià)。因此，在黨員干部法治考核中，要把注重結(jié)果考核和過(guò)程考核結(jié)合起來(lái)，把階段性考核和日常工作中的經(jīng)常性考核結(jié)合起來(lái)。在經(jīng)常性考核方面，可以采取領(lǐng)導(dǎo)班子民主生活會(huì)、主要領(lǐng)導(dǎo)同志同其他干部談話(huà)、對(duì)焦點(diǎn)事件一事一議等方式，就黨員干部工作中出現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)評(píng)議，及時(shí)制止和糾正工作中違法情況可能造成的進(jìn)一步惡劣影響。其三，重視考核結(jié)果對(duì)黨員干部的激勵(lì)?？己私Y(jié)果發(fā)揮“指揮棒”導(dǎo)向作用關(guān)鍵在于評(píng)價(jià)結(jié)果的合理運(yùn)用。首先，考核結(jié)果一定要能夠讓相關(guān)黨員干部更加客觀了解自身法治思維和依法辦事能力現(xiàn)狀，清楚認(rèn)識(shí)自己工作中哪些方面值得肯定并堅(jiān)持下去，哪些方面做得不夠或者不好應(yīng)該改進(jìn)。其次，組織部門(mén)選拔干部除考察黨員干部的德、能、勤、績(jī)、廉，還應(yīng)當(dāng)考察黨員干部法治評(píng)價(jià)結(jié)果，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內(nèi)容，在相同條件下優(yōu)先提拔使用法治素養(yǎng)好、依法辦事能力強(qiáng)的干部，激勵(lì)廣大黨員干部不斷提高法治思維和依法辦事能力。

3.加強(qiáng)教育培訓(xùn)，提升法治能力

法治思維和法治方式都不是與生俱來(lái)的，需要通過(guò)后天不斷學(xué)習(xí)、培訓(xùn)、實(shí)踐才能形成。加強(qiáng)法治培訓(xùn)是增強(qiáng)黨員干部法治思維和依法辦事能力的有效手段。一是加大黨員干部法治培訓(xùn)比重。十八屆四中全會(huì)決定中指出：“堅(jiān)持把領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭學(xué)法、模范守法作為樹(shù)立法治意識(shí)的關(guān)鍵，完善國(guó)家工作人員學(xué)法用法制度，把憲法法律列入黨委(黨組)中心組學(xué)習(xí)內(nèi)容，列為黨校、行政學(xué)院、干部學(xué)院、社會(huì)主義學(xué)院必修課?！盵10]二是提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治培訓(xùn)的針對(duì)性。領(lǐng)導(dǎo)干部的法治培訓(xùn)和其他專(zhuān)業(yè)群體應(yīng)有所區(qū)別，培訓(xùn)目的并非把黨員干部鍛造成法律專(zhuān)家，而在于通過(guò)認(rèn)真研讀法律文本，較完整地了解法律知識(shí)，領(lǐng)會(huì)法治精神，增強(qiáng)法律意識(shí),提高黨員干部遇事找法的自覺(jué)性。三是創(chuàng)新培訓(xùn)形式,提升培訓(xùn)實(shí)效。各級(jí)黨校、行政學(xué)院和干部學(xué)院要根據(jù)培訓(xùn)對(duì)象的不同需求和特點(diǎn)，通過(guò)案例教學(xué)、學(xué)員論壇等有效形式，加強(qiáng)黨員干部互助式學(xué)習(xí)。要激發(fā)學(xué)員學(xué)習(xí)興趣，積極參與，相互研討，共同探討社會(huì)治理規(guī)律，在指導(dǎo)老師的幫助下，就某些帶有共性的問(wèn)題形成依法解決的基本思路和方案，為黨員干部在解決實(shí)際問(wèn)題時(shí)提供“管用”的基本方法和思路。

4.嚴(yán)密體制機(jī)制，加大違法成本

權(quán)力不受監(jiān)督必然導(dǎo)致腐敗。新的歷史時(shí)期，習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)：“要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制?！盵11]P135-136健全嚴(yán)密的法治,可以壓縮“法外”空間，倒逼領(lǐng)導(dǎo)干部不斷提高運(yùn)用法治思維與法治方式的能力。其一，適時(shí)完善立法，減少法律真空地帶。與時(shí)俱進(jìn)，科學(xué)立法，不斷完善現(xiàn)有法律制度，解決立法滯后于社會(huì)發(fā)展現(xiàn)象，堵住法律體系漏洞，使各級(jí)黨員干部對(duì)自我權(quán)責(zé)和行為的法律后果更具有可預(yù)期性。其二，嚴(yán)守“三重一大”制度，減少黨員干部違法決策概率。中央明確提出：“凡屬重大決策、重要干部任免、重大項(xiàng)目安排和大額度資金的使用，必須由領(lǐng)導(dǎo)班子集體做出決定?！薄叭匾淮蟆敝贫缺苊饬嗽谥卮笫聞?wù)決策上“一個(gè)人說(shuō)了算”、在大額資金使用上“一支筆批了算”的情況。其三，建立法律輔助制度，助力依法治理。黨員干部不可能都是法律專(zhuān)家，應(yīng)建立以專(zhuān)職隊(duì)伍為主、兼職隊(duì)伍為輔的法律輔助制度，讓黨員干部決策時(shí)首先“問(wèn)法”。當(dāng)前，可以考慮以各級(jí)政府法制辦為基礎(chǔ)構(gòu)建黨員干部咨詢(xún)、決策的法律參謀，輔佐各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部解決社會(huì)治理工作中遇到的各種法治“疑難雜癥”。其四，健全監(jiān)督機(jī)制，形成對(duì)黨員干部監(jiān)督常態(tài)化、高效化。要整合黨政監(jiān)督、法律監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督等不同途徑，形成嚴(yán)密、常態(tài)、高效的監(jiān)督合力，把各種違紀(jì)違法苗頭消滅在初始階段。其五，嚴(yán)厲懲處，加大違法成本。社會(huì)治理中，一些黨員干部明知違法仍然“亂作為”，重要原因之一就是我們的違法成本不高，一些違法行權(quán)行為沒(méi)有得到及時(shí)制止、嚴(yán)厲追究。提高各級(jí)黨員干部社會(huì)治理法治化水平，必須堅(jiān)持執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究必懲，決不讓違法者僥幸獲利，堅(jiān)決讓遵法守法者得益，著力解決黨員干部行權(quán)過(guò)程中“違法成本低、守法成本高”的現(xiàn)象，努力形成黨員干部不敢違法、不愿違法的從政為官環(huán)境。

5.營(yíng)造良好環(huán)境，構(gòu)建法治社會(huì)

馬克思指出：“人創(chuàng)造環(huán)境，同樣環(huán)境也創(chuàng)造人。”[12]P92黨員干部法治思維和依法辦事能力推動(dòng)良好法治環(huán)境形成，優(yōu)良法治環(huán)境有助于黨員干部提高依法治理社會(huì)水平，促進(jìn)法治社會(huì)發(fā)展。其一，對(duì)黨員干部模范守法提出更高要求。社會(huì)治理中，黨員干部是“關(guān)鍵少數(shù)”。作為建設(shè)法治中國(guó)的重要組織者、推動(dòng)者、實(shí)踐者，黨員干部法律素質(zhì)的高低、社會(huì)主義法治理念的強(qiáng)弱，直接決定著其依法治理、依法決策和依法辦事的水平。只有模范帶頭樹(shù)立法治理念、維護(hù)法律權(quán)威，自覺(jué)在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)，才能形成示范效應(yīng)，影響和帶動(dòng)全社會(huì)厲行法治，對(duì)推動(dòng)全民弘揚(yáng)法治精神具有重要的導(dǎo)向和引領(lǐng)作用。其二，不斷拓展法治宣傳的有效途徑。在充分利用傳統(tǒng)方式、傳統(tǒng)媒體宣傳普法的基礎(chǔ)上，各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、廣大黨員干部要善于針對(duì)不同宣傳對(duì)象不斷拓展創(chuàng)新有效途徑和方式。新媒體形勢(shì)下，黨員干部要有“互聯(lián)網(wǎng)+”思維，利用互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)特別是智能手機(jī)等移動(dòng)互聯(lián)終端，加大法治宣傳廣度、強(qiáng)度和有效度，促成普遍知法、懂法、守法、尊法的社會(huì)氛圍。其三，打造干群互動(dòng)的法治環(huán)境。良好法治環(huán)境的形成需要黨員干部和廣大群眾同心協(xié)力。黨員干部要以身作則，率先垂范，弘揚(yáng)法治精神，堅(jiān)決反對(duì)“重人情輕法治”現(xiàn)象，剎住“說(shuō)情”、“托關(guān)系”等不良風(fēng)氣。對(duì)社會(huì)生活中守法的先進(jìn)典型要大力宣傳，給以物質(zhì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)法治意識(shí)不強(qiáng)的人要嚴(yán)肅批評(píng)、依法處分。要引導(dǎo)廣大群眾樹(shù)立法治觀念，摒棄“一哭二鬧三上吊”的不良做法，切實(shí)養(yǎng)成“遇事找法”的良好習(xí)慣，善于通過(guò)法治手段維護(hù)自身合法權(quán)益；同時(shí)，要發(fā)揮好廣大群眾監(jiān)督者角色，對(duì)黨員干部違法行為敢于批評(píng)，勇于舉報(bào)，堅(jiān)決制止，在黨員干部與廣大群眾之間形成提高法治思維和法治能力的互動(dòng)環(huán)境。

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(責(zé)任編輯：胡碩兵)

Some Considerations about Party Member Cadres’ Improving Qualities in Rule of Law and Promoting Social Governance

KE HuaWANG Xu-kuanHE Ping-hai

(ChinaExecutiveLeadershipAcademyJinggangshan,Jinggangshan,Jiangxi343600,China)

Abstract:To improve party member cadres’ thinking oriented at rule of law and ability to act in accordance with law is the key for reinforcing social governance.Aimed at the problems faced in implementing social governance at present,party member cadres must improve their qualities in rule of law,persist in the orientation at rule of law,improve their ability to act in accordance with law,and increase the costs of infringing law.This is an effective path to enhance the role of party member cadres in social governance.

Key words:party member cadres；thinking oriented at rule of law；social governance

[中圖分類(lèi)號(hào)]D920.0；D262.3

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1674-0599(2016)02-0126-07

[基金項(xiàng)目]本文系2015年中央組織部黨建所委托項(xiàng)目“提高黨員干部法治思維和依法辦事能力加強(qiáng)社會(huì)治理研究”的最終成果。

[作者簡(jiǎn)介]柯華(1967—)，男，江西彭澤人，中國(guó)井岡山干部學(xué)院副院長(zhǎng)，研究方向?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)學(xué)、教育學(xué)；王旭寬(1968—)，男，江西峽江人，中國(guó)井岡山干部學(xué)院教學(xué)科研部副主任，教授，研究方向?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)哲學(xué)；賀平海(1969—)，男，安徽壽縣人，中國(guó)井岡山干部學(xué)院教學(xué)科研部副教授、博士，研究方向?yàn)辄h史黨建、領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)。

[收稿日期]2016-03-01