□何　憲

(人力資源和社會保障部，北京　100013)

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公務(wù)員工資水平實證分析

□何憲

(人力資源和社會保障部，北京100013)

[摘要]合理確定公務(wù)員的工資水平是公務(wù)員工資制度的核心問題。近年來，社會上對公務(wù)員工資有諸多的議論，核心議題主要涉及到公務(wù)員工資水平的合理性問題。形成科學(xué)的公務(wù)員工資水平確定機制，是下一步工資制度改革的關(guān)鍵。本文回顧了我國公務(wù)員確定工資水平依據(jù)的歷史演變，對公務(wù)員的工資水平進行了實證考察，提出了形成科學(xué)合理的公務(wù)員工資水平的幾點思考。

[關(guān)鍵詞]公務(wù)員；工資水平；實證

公務(wù)員的工資水平是社會各界最為關(guān)注的問題之一，合理確定公務(wù)員工資水平，是公務(wù)員工資制度建設(shè)最重要的任務(wù)之一。隨著我國從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，確定公務(wù)員工資水平的內(nèi)在影響機制也在發(fā)生變化，但是，完全適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟要求的公務(wù)員工資水平確定機制尚未建立，合理確定公務(wù)員工資水平的理論和實踐都需要進一步探索。

一、確定公務(wù)員工資水平的幾種模式

在研究公務(wù)員的工資水平之前，我們需要先研究公務(wù)員的工資水平是怎么確定的。自有政府以來，就會有政府官員(或稱政府工作人員、公務(wù)員)，就會面臨怎么來確定工資水平的問題，亦即要尋找確定公務(wù)員工資水平的依據(jù)。這里所指的依據(jù)可能是明文的規(guī)定，也可能并沒有文字規(guī)定，但實際做法卻是明確的。統(tǒng)觀世界各國，確定公務(wù)員工資水平的依據(jù)，大致可以分以下這么幾個類型：

一是財政約束型。公務(wù)員的工資來自財政收入，因此財政有錢才發(fā)得了工資，這是很簡單的道理。所謂財政約束型就是政府有多少財力，就按照這個財力確定公務(wù)員工資的水平。國家機構(gòu)是人類除軍隊外最早的組織化機構(gòu)，組織化機構(gòu)就會有報酬問題，早期的國家都是按財力來確定官員的工資水平。另外一個重要的原因是，在人類社會發(fā)展相當(dāng)長的一個階段，社會還沒有其他組織存在，政府就是受過較好教育的人才聚集地。因此，政府公務(wù)員的工資沒有可參照的對象，只能由國家的財力來確定。當(dāng)然，這個財力是一個時期國家的財政收入水平，而不是指哪個具體年度。封建時期的國家、資本主義發(fā)展初期的國家，公務(wù)員的工資水平大概都屬于財政約束型。在財政約束型不同時期的不同國家，實際工資水平也有很大的差異，這和經(jīng)濟繁榮程度有關(guān)，也和國家對公務(wù)員工資的重視程度有關(guān)。同樣，在我國的封建王朝，學(xué)者大都認(rèn)為宋朝是歷朝歷代中官員薪酬水平較高的。在資本主義發(fā)展初期，私人企業(yè)大都處于小作坊時代，企業(yè)中受過教育的人員很少，無法和政府官員相比。那時公務(wù)員工資也沒有什么可參照的，也是由國家財力來確定，只是到了資本主義發(fā)展較為成熟的時期這一現(xiàn)象才發(fā)生了變化。

二是綜合平衡型。這是計劃經(jīng)濟體制國家確定公務(wù)員工資的方法。在計劃經(jīng)濟國家，一切由國民經(jīng)濟計劃來確定。國民經(jīng)濟的基本要求是“有計劃按比例”發(fā)展，因此，包括企業(yè)、事業(yè)單位和機關(guān)單位的所有員工工資也得是“有計劃按比例”的。但由于計劃經(jīng)濟體制國家過分重視發(fā)展生產(chǎn)，忽視改善人民的生活，生活水平的提高都遠(yuǎn)遠(yuǎn)落在經(jīng)濟發(fā)展之后。實際上，計劃經(jīng)濟國家的公務(wù)員工資和其他職工工資一樣，既沒有做到“有計劃”――很多年度的計劃中都沒有提高職工工資的內(nèi)容，導(dǎo)致職工工資多年得不到應(yīng)有的提高；也沒有“按比例”——職工工資在整個國內(nèi)收入中的比重過低，導(dǎo)致了積累和消費的比例嚴(yán)重失調(diào)。不少學(xué)者認(rèn)為，后來以前蘇聯(lián)為范式建立起來的經(jīng)濟體制，和早期學(xué)者們研究的計劃經(jīng)濟有很大的差別，所以準(zhǔn)確的名稱應(yīng)當(dāng)稱為命令式經(jīng)濟。雖然為了體現(xiàn)計劃經(jīng)濟體制的基本特點，選取了“綜合平衡”作為這一類型的名稱，但不能認(rèn)為在這種體制下，公務(wù)員工資水平真的實現(xiàn)了綜合平衡。

三是調(diào)查比較型。就是公務(wù)員的工資通過和企業(yè)工資進行調(diào)查比較后來確定。把企業(yè)工資作為確定公務(wù)員工資的參考依據(jù)，這實際上是公務(wù)員工資市場化的一種具體辦法。就是說，同樣的人員，企業(yè)用多少錢招聘到，政府也可以用多少錢招聘到，換一句話說，這也是勞動力市場同工同酬原則的體現(xiàn)：同樣的條件、同樣的付出在企業(yè)得到多少報酬，在政府也得到多少報酬。調(diào)查比較包括公務(wù)員工資總體水平的調(diào)查比較、不同地區(qū)公務(wù)員工資水平的調(diào)查比較、不同職務(wù)公務(wù)員工資水平的調(diào)查比較。美國是最先采用調(diào)查比較法的國家，為此先后頒布過若干相關(guān)法律。1962年的《聯(lián)邦薪酬改革法》和《聯(lián)邦行政人員薪酬法》最先提出了聯(lián)邦政府雇員的薪酬要與私營部門雇員相比較的原則；1970年的《聯(lián)邦薪酬平衡法》授予總統(tǒng)通過比較來確定薪酬標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力；1990年的《聯(lián)邦雇員薪酬比較法》規(guī)定聯(lián)邦政府雇員的薪酬應(yīng)該與私營部門和地方政府雇員進行比較，并據(jù)此制定出聯(lián)邦政府雇員的薪酬的新標(biāo)準(zhǔn)[1]P98?，F(xiàn)在除美國外，日本、韓國、新加坡以及我國的香港都采取這種方式來確定公務(wù)員的工資。

四是談判協(xié)議型。就是由公務(wù)員的代表和政府用人方的代表進行談判的方式來確定公務(wù)員的工資。這是完全把企業(yè)確定工資的方式搬到公務(wù)員領(lǐng)域中來了。實行這種方式的國家認(rèn)為，公務(wù)員也是雇員，只不過雇主是政府，公務(wù)員通過罷工提高工資的權(quán)利應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｗo。加拿大是典型的實行談判協(xié)議型的國家。加拿大確定工資的基本辦法是集體談判。政府方面的談判代表是財政委員會，公務(wù)員方面的談判代表是工會。由于公務(wù)員存在多個工會，首先需要公務(wù)員按職組投票決定由哪個工會代表他們。談判成功即簽訂合同，合同內(nèi)容包括:該職組的各個級別的工資范圍、福利和工作條件。在談判中，工會或財政委員會的任何一方均可尋求一個第三方給予幫助,由這個人(須另一方接受)來幫助雙方達成協(xié)議。如果財政委員會和工會不能達成協(xié)議,可以交付公務(wù)員關(guān)系委員會成立的仲裁委員會仲裁，也可以由任何一方任命一個調(diào)解委員會進行調(diào)解。仍不能解決分歧，7天內(nèi)工會可以舉行罷工。德國的政府雇員(不包括公務(wù)員)也是采取這種方式來確定每個年度的工資，但德國的公務(wù)員只能根據(jù)雇員談判的結(jié)果來確定工資的增長。

從四種模式的比較來看，前兩種屬于非市場經(jīng)濟性的，主觀的成份較重，與政府決策者個人或體制有較大關(guān)系。后兩種都屬于市場經(jīng)濟性的，雖然實現(xiàn)的方式有差別，但實際上公務(wù)員的工資水平都取決于市場工資水平。調(diào)查和談判只不過是如何趨近真實市場工資水平的具體手段有所區(qū)別而已。

二、我國確定公務(wù)員工資水平依據(jù)的歷史考察

公務(wù)員工資水平如何確定，是公務(wù)員工資制度的重要內(nèi)容，各個國家都對此做出了明確規(guī)定。我國對公務(wù)員的工資水平也有相關(guān)的規(guī)定，由于體制不同和客觀環(huán)境要求不同，在不同時期對如何確定公務(wù)員的工資水平也有不同的要求。

在計劃經(jīng)濟時期，我國公務(wù)員(1993年前稱機關(guān)工作人員，兩者的范圍稍有差別，姑且忽略不計)工資水平和企業(yè)、事業(yè)單位的工資水平一樣，都是由國家計劃來確定。工資確定的依據(jù)是整個國民經(jīng)濟的有計劃按比例發(fā)展。1957年9月26日，在黨的八屆三中全會上，周恩來總理做了《關(guān)于勞動工資和勞保福利的報告》[2]，這是黨的歷史上唯一一次在中央全會上作有關(guān)勞動工資的報告，而且由國務(wù)院總理親自報告。報告中分析了工資工作取得的成績、存在的問題，提出了下一步工作的考慮。其中，對工資水平提出的要求有兩個，一是統(tǒng)籌兼顧，合理安排；二是實行合理的低工資制，使大家都有飯吃。周恩來總理還在報告中分析了黨的八大提出的在第二個五年計劃期間職工平均工資將增長25%到30%這一目標(biāo)，他認(rèn)為由于種種原因，可能實際達不到這個水平。從實際情況看，把統(tǒng)籌兼顧、合理安排作為確定工資的原則是可以的，但是，作為確定工資水平的依據(jù)是無法操作的——具有太多的主觀性、隨意性。工資水平提高多少就是統(tǒng)籌兼顧了呢？實際上，和整個社會經(jīng)濟發(fā)展嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)失衡、比例失調(diào)一樣，計劃經(jīng)濟體制造成了工資的增長既沒有計劃也沒有按比例。由于指導(dǎo)思想上并沒有把提高人民生活水平放到重要位置，在計劃經(jīng)濟時期，包括公務(wù)員在內(nèi)的職工工資基本沒有什么增長。1956年的工資制度改革確定了機關(guān)工作人員的工資制度后，1957年年人均工資為637元，而到了1977年年人均工資僅為635元[3]P1887。20年是一個相當(dāng)長的時期，公務(wù)員的平均工資不增反降，說明在計劃經(jīng)濟時期，如何確定包括公務(wù)員在內(nèi)的職工工資水平從理論到實踐上都是模糊的。

改革開放初期，國家在1985年進行了一次機關(guān)事業(yè)單位的工資制度改革，停止實施了多年的職務(wù)等級工資制，建立了以職務(wù)為主要內(nèi)容的結(jié)構(gòu)工資制。從改革的文件看，這次改革的重點，是打破平均主義，體現(xiàn)按勞分配的原則。對工資水平的要求，主要是在機關(guān)事業(yè)單位內(nèi)部建立正常的晉級增資制度。由于市場經(jīng)濟剛剛起步，國有企業(yè)和機關(guān)事業(yè)單位工資剛剛脫鉤，非國有經(jīng)濟剛剛開始發(fā)展，還不存在公務(wù)員和外部的工資關(guān)系問題，也不存在公務(wù)員的工資水平與企業(yè)相比過高或過低的問題。這一時期，雖然國家已經(jīng)開始實施改革開放的方針政策，但各個方面還未擺脫計劃經(jīng)濟體制的影響。因此，對公務(wù)員工資水平依據(jù)的表述，基本還是“國民經(jīng)濟計劃完成情況”和“國家財政承受力”，要“逐步建立同國家財政狀況相適應(yīng)的正常的晉級制度”等等[4]P9,28-29。在公務(wù)員工資水平確定的制度和機制方面，還處于“后計劃經(jīng)濟”時期。

1993年，《國家公務(wù)員條例》正式頒布。條例明確規(guī)定，國家根據(jù)國民經(jīng)濟的發(fā)展和生活費用價格指數(shù)的變動，有計劃地提高國家公務(wù)員的工資標(biāo)準(zhǔn)，使國家公務(wù)員的實際工資水平不斷提高?！稐l例》還規(guī)定，國家公務(wù)員工資水平與國有企業(yè)相當(dāng)人員的平均工資水平大體持平。《條例》關(guān)于公務(wù)員工資的規(guī)定，比計劃經(jīng)濟條件下比較原則的“統(tǒng)籌兼顧”有了非常大的實質(zhì)性進步。主要體現(xiàn)在，第一，確定了公務(wù)員工資進行調(diào)整的依據(jù)，提出公務(wù)員的工資標(biāo)準(zhǔn)在兩種情況下變動可以或者說應(yīng)當(dāng)變動：一是經(jīng)濟發(fā)展了，經(jīng)濟水平提高了，二是生活費用價格指數(shù)變動了；第二，確定了公務(wù)員工資水平的依據(jù)，要求公務(wù)員的工資要和國有企業(yè)相當(dāng)人員的平均工資大體持平。在配合《國家公務(wù)員條例》出臺進行的工資制度改革相關(guān)文件中還明確提出，建立正常增資機制作為新工資制度的一項重要原則，既是保證工資制度正常運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵，也是逐步提高工資水平的一項重要措施，并把提高公務(wù)員的工資具體分為晉升職務(wù)工資、晉升級別工資、增加工齡工資、調(diào)整工資標(biāo)準(zhǔn)四個途徑。從當(dāng)時的認(rèn)識和相關(guān)文件的表述看，1993年的工資制度改革已經(jīng)很接近現(xiàn)代公務(wù)員工資制度的要求，可以看作為我國公務(wù)員工資制度開始走向現(xiàn)代化的一個標(biāo)志。但遺憾的是，改革后的工資制度，并沒有完全按《國家公務(wù)員條例》和工資制度改革有關(guān)文件確定的那樣運轉(zhuǎn)，特別是不能及時根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展和物價水平調(diào)整工資標(biāo)準(zhǔn)。1993年以來的工資標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整在具體運行過程中并沒有正?；?，有時候一年調(diào)幾次，有時幾年也不調(diào)一次；從1994年到2005年的11年中，共有5次調(diào)整工資標(biāo)準(zhǔn)：第一次，1997年7月將基礎(chǔ)工資標(biāo)準(zhǔn)由原每人每月90元提高到110元；第二次，1999年7月將基礎(chǔ)工資標(biāo)準(zhǔn)由每人每月110元提高到180元，級別工資標(biāo)準(zhǔn)由10級至1級每月55元至470元提高到85元至720元；第三次，2001年1月將每人每月180元的基礎(chǔ)工資提高到230元，15級至1級每人每月85元至720元的級別工資，提高到115元至1166元；第四次，2001年10月將原來50元至480元的職務(wù)工資標(biāo)準(zhǔn)提高到100元至850元；第五次，2003年7月將職務(wù)工資由100元至850元提高到130元至1150元[5]P87。

2006年，《中華人民共和國公務(wù)員法》公布實施?！豆珓?wù)員法》對公務(wù)員工資水平的確定是這樣規(guī)定的：公務(wù)員的工資水平應(yīng)當(dāng)與國民經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)、與社會進步相適應(yīng)。國家實行工資調(diào)查制度，定期進行公務(wù)員和企業(yè)相當(dāng)人員工資水平的調(diào)查比較，并將工資調(diào)查結(jié)果作為調(diào)整公務(wù)員工資水平的依據(jù)。其中，前一句是對確定公務(wù)員工資水平的總體要求，后一句是具體操作辦法。比較《公務(wù)員法》和《國家公務(wù)員條例》對公務(wù)員工資的規(guī)定，主要有兩個方面的差別：第一，《公務(wù)員條例》和《公務(wù)員法》都要求公務(wù)員的工資水平要根據(jù)企業(yè)相當(dāng)人員的工資水平來確定。但《公務(wù)員條例》所指的企業(yè)是國有企業(yè)，而《公務(wù)員法》所指企業(yè)沒有特別的限制，既包括國有企業(yè)也包括非國有企業(yè)，這是《公務(wù)員法》根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展進步作出的重要調(diào)整。即在1993年，整個經(jīng)濟還是以國有經(jīng)濟為主體，而到了2006年，非國有經(jīng)濟已經(jīng)占有半壁江山，國家確定了堅定不移地發(fā)展國有經(jīng)濟、堅定不移地發(fā)展非國有經(jīng)濟的方針。因此，《公務(wù)員法》在《公務(wù)員條例》的基礎(chǔ)上作出這個實質(zhì)性的改變是必要的；第二，《國家公務(wù)員條例》和《公務(wù)員法》都要求公務(wù)員工資水平應(yīng)以企業(yè)相當(dāng)人員的工資作為依據(jù)，但《公務(wù)員條例》只是提出和國有企業(yè)相當(dāng)人員工資大體持平，而《公務(wù)員法》更具有操作性，要求更明確，要求國家實行工資調(diào)查制度，定期進行調(diào)查比較，并把結(jié)果作為調(diào)整公務(wù)員工資的依據(jù)。從制度設(shè)計和文件表述看，2006年的工資制度改革確定的工資確定機制和增長機制，已經(jīng)和現(xiàn)代公務(wù)員工資制度的要求完全吻合了。但是，由于方方面面的原因，制度的實際運轉(zhuǎn)還是遇到了很大的問題。

三、我國公務(wù)員工資水平的實證研究

那么，到底我國公務(wù)員工資是高還是不高呢？要回答這個問題，要對公務(wù)員的工資水平進行實證研究，必須要有權(quán)威的公務(wù)員工資水平的統(tǒng)計數(shù)據(jù)作為討論的前提。因此，必須對我國公務(wù)員工資水平的統(tǒng)計數(shù)據(jù)的有關(guān)情況作一個全面的梳理和統(tǒng)計分析。

我國現(xiàn)階段沒有公布專門的公務(wù)員工資水平，但一直公布機關(guān)工作人員的工資水平。所謂機關(guān)工作人員是1993年頒布實施《國家公務(wù)員條例》以前我國黨政機關(guān)工作人員的簡稱，1993年《國家公務(wù)員條例》出臺以及2006年《公務(wù)員法》頒布實施后，這個統(tǒng)計口徑一直沒有進行調(diào)整。機關(guān)工作人員和公務(wù)員到底有什么區(qū)別呢？根據(jù)《公務(wù)員法》的規(guī)定，公務(wù)員是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員。實際包括七個方面的人員，即：是中國共產(chǎn)黨各級機關(guān)、各人民代表大會及常務(wù)委員會機關(guān)、各級行政機關(guān)、中國人民政治協(xié)商會議各級委員會機關(guān)、各級審判機關(guān)、各級檢察機關(guān)、各民主黨派和工商聯(lián)的各級機關(guān)。這和我們此前用的機關(guān)工作人員概念所包括的單位范圍是基本一致的。但是在這些單位內(nèi)，公務(wù)員和機關(guān)工作人員的范圍有很大不同。公務(wù)員人數(shù)統(tǒng)計范圍是嚴(yán)格根據(jù)公務(wù)員的編制、進行嚴(yán)格考試錄用獲得公務(wù)員身份的人員；而機關(guān)工作人員工資的統(tǒng)計，是根據(jù)財務(wù)會計制度的分類，通過機關(guān)財務(wù)發(fā)放工資的人員，都屬于機關(guān)工作人員。把機關(guān)工資總額除以這個人員總數(shù)，就得到了機關(guān)工作人員的平均工資。

根據(jù)中央組織部公布的數(shù)據(jù)，2013年我國公務(wù)員總數(shù)為717.12萬人，而國家統(tǒng)計局公布的機關(guān)人數(shù)為1314萬人，除公務(wù)員外的596.88萬人是什么人呢？因各地的情況不一樣，除公務(wù)員外在機關(guān)的財務(wù)統(tǒng)一發(fā)放工資的人員也不一樣，大致有以下幾種情況：與機關(guān)性質(zhì)相近的參公單位的人員、為機關(guān)服務(wù)的信息中心、為機關(guān)提供后勤保障的服務(wù)中心的人員等等，有些地方還包括一些機關(guān)的聘用人員。很明顯，完全用機關(guān)工作人員的工資代替公務(wù)員的工資是不行的，但是在沒有公務(wù)員工資數(shù)據(jù)的情況下，我們以公開的機關(guān)工作人員的工資數(shù)據(jù)進行分析，也能為以后深入進行公務(wù)員工資水平研究打下一些基礎(chǔ)。特別是這一統(tǒng)計口徑一直沒有變化，比較有利于我們做歷史的縱向分析和比較。

因此，在當(dāng)前的情況下，我們只能采取把企業(yè)和機關(guān)的平均工資進行比較的辦法來對公務(wù)員工資水平的高低進行分析和判斷。在比較之前，我們還需要先確認(rèn)一個事實：機關(guān)工作人員的受教育程度總體上要高于企業(yè)。根據(jù)2011年中國勞動統(tǒng)計年鑒公布的數(shù)據(jù)，和機關(guān)統(tǒng)計口徑相近的“公共管理和社會組織”工作人員受教育程度的數(shù)據(jù)為：大學(xué)專科以上學(xué)歷占62.4%，高中以下學(xué)歷占37.6%，而在企業(yè)中占比重最大的制造業(yè)的情況是，大學(xué)?？埔陨蠈W(xué)歷占13.3%，高中以下學(xué)歷占86.7%。有些行業(yè)如信息產(chǎn)業(yè)和金融業(yè)等，受教育程度要高一些，但在整個企業(yè)中所占比重較低。因此，在一般的意義上講，按市場化的要求，機關(guān)的工資應(yīng)當(dāng)高于企業(yè)的工資。下面，我們來分析不同時期的實際情況。

第一時期我們選擇1986年至1993年的企業(yè)和機關(guān)的工資進行分析。選擇1986年作為起點是因為1985年進行了一次機關(guān)事業(yè)單位工資制度改革，建立了以職務(wù)工資為主要內(nèi)容的結(jié)構(gòu)工資制度，實現(xiàn)了提職務(wù)即可晉升工資的新機制，對工資制度來說是一個重要變化和進步。選擇1993年是因為《國家公務(wù)員條例》剛頒布，以后的年份將按《國家公務(wù)員條例》要求進行管理。

1986—1993年企業(yè)和機關(guān)單位平均工資

資料來源：《中國勞動和社會保障年鑒》

圖表數(shù)字顯示，1986年和1991年兩個年份是機關(guān)工資高于企業(yè)工資，其他五個年份是企業(yè)工資高于機關(guān)工資。但從總體上說，這一時期機關(guān)的工資水平與企業(yè)的工資水平總體差別不大，且走向基本一致。但是考慮到機關(guān)的人員結(jié)構(gòu)和企業(yè)的差別，特別是由于黨提出干部四化方針后，大量的知識分子進入各級黨政機關(guān)，可以認(rèn)為，這一時期的公務(wù)員工資是相對偏低的。

第二個時期，我們選擇1993年到2006年。1993年工資制度改革，建立了職務(wù)級別工資制，同時提出了年度考核合格兩年晉升一個工資檔次的要求，這對工資制度來說也是一個很大的進步。特別是這次工資制度改革提出了隨著經(jīng)濟發(fā)展和物價變化建立正常增長工資的要求，需要我們對改革的工資變化情況予以關(guān)注。2006年又進行了一次工資制度改革，我們需要對改革后的情況另外考察。

1994年—2005年企業(yè)和機關(guān)單位平均工資

資料來源：《中國勞動和社會保障年鑒》

這一時期，機關(guān)和企業(yè)的工資都得到了較快增長。但機關(guān)工資明顯高于企業(yè)，且差距逐步拉大。到2005年已經(jīng)比企業(yè)高2975元。我們暫不管這個差距是否合理，先研究一下，這一時期機關(guān)工資的增長是怎么實現(xiàn)的？上面我們已經(jīng)談到，1993年工資改革以來，一共調(diào)整五次工資，我們把這五次調(diào)資加在一起，人均增加工資4400元。而統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，從1994年到2006年機關(guān)的平均工資一共增加了15863元，除了調(diào)整工資的4400元，還有11463元，是怎么增加出來的呢？當(dāng)然，其中有一部分是國家統(tǒng)一調(diào)整基本工資后，一些和基本工資掛鉤的津貼補貼需要相應(yīng)調(diào)整，但這部分量不大。造成國家統(tǒng)一工資調(diào)整之外大幅度增長的是各地自行出臺的津貼補貼。換一句話說，1994年以來，國家開始注重工資標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整，但是由于調(diào)整幅度較小，也不規(guī)范，機關(guān)工資的增長的主要部分是靠各地出臺的津貼補貼來實現(xiàn)的。

第三個時期，我們再來看看2006年到2013年的情況。

2006年—2013年企業(yè)和機關(guān)單位平均工資

資料來源：《中國勞動與社會保障年鑒》、《中國人力資源社會保障年鑒》

從上述圖表可見，這一時期機關(guān)工資繼續(xù)高于與企業(yè)的工資，開始兩年的差距略有拉大，后來逐步縮小，2012年機關(guān)工資與企業(yè)工資已經(jīng)大致接近，2013年企業(yè)工資高于機關(guān)工資376元。為什么會出現(xiàn)這種情況？2006年《公務(wù)員法》頒布實施，公務(wù)員進行了一次工資制度改革，建立了職務(wù)與級別相結(jié)合的工資制度，同時，決定對各地自行出臺的津貼補貼進行清理規(guī)范。一方面，國家在2006年工資制度改革時，給公務(wù)員平均增加了300元，此后這一時期再也沒有統(tǒng)一調(diào)整過工資。另一方面，在清理規(guī)范津貼補貼的過程中，國家采取限高、穩(wěn)中、托低的政策，使一些收入低的地區(qū)有一些提高，以縮小地區(qū)之間的差距，這就是2009年以前，與企業(yè)差距略有增加的原因。隨著規(guī)范津貼補貼工作的開展，對各地津貼補貼的項目及標(biāo)準(zhǔn)進行了嚴(yán)格的管理，公務(wù)員津貼補貼混亂現(xiàn)象基本得到了控制，與企業(yè)的差距逐步縮小，最后在2013年出現(xiàn)了略低于企業(yè)的情況。

綜上所述，我們可以得出以下幾點結(jié)論。

第一，從較長時期的情況看，公務(wù)員的工資水平隨著社會經(jīng)濟發(fā)展得到了較快的提高，1986年以來，公務(wù)員的工資水平基本沒有出現(xiàn)明顯落后于社會經(jīng)濟發(fā)展的情況。和國家社會經(jīng)濟發(fā)展一樣，公務(wù)員工資呈整體上升的態(tài)勢，工資增長的幅度和國民經(jīng)濟增長速度基本同步或略有滯后，公務(wù)員工資增長和企業(yè)工資增長保持了大致相同的節(jié)奏。

第二，從近兩三年的情況看，相對企業(yè)工資而言，公務(wù)員工資水平的增長有所放緩。從2009年開始，機關(guān)與企業(yè)工資的差距逐步縮小，到2013年，企業(yè)工資超過機關(guān)工資。這一期間，國家清理規(guī)范津貼補貼取得成效，津貼補貼增長得到了遏制，但又沒有調(diào)整和提高基本工資，這是重要原因。

第三，在2013年這個節(jié)點上，機關(guān)的工資偏低。如前所述，由于人員結(jié)構(gòu)方面的差別，機關(guān)工資適當(dāng)高于企業(yè)工資比較合理。但由于2013年企業(yè)工資增長了10.54%，而機關(guān)只增長了6.97%，導(dǎo)致企業(yè)工資超過了機關(guān)工資。企業(yè)工資超過機關(guān)的工資在1991年出現(xiàn)過，22年后再次出現(xiàn)。

第四，預(yù)計2014年國家出臺調(diào)資政策后，公務(wù)員工資會發(fā)生較大的變化。2014年10月，國家出臺機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，除了交納養(yǎng)老保險費國家增加工資給予一定補償外，國家還按人均300元調(diào)整了基本工資。這兩項加起來，會導(dǎo)致2014年特別是增資翹尾因素導(dǎo)致2015年公務(wù)員的工資水平會有較大幅度的提高，和企業(yè)工資的關(guān)系也會發(fā)生較大的變化。

四、對當(dāng)前公務(wù)員工資水平的幾點看法

(一)總體走勢與經(jīng)濟發(fā)展基本吻合，具體實現(xiàn)方式不規(guī)范

改革開放后，特別是1993年以后，公務(wù)員的工資保持了較高速度的增長，總體走勢與經(jīng)濟發(fā)展是基本吻合的。但是，工資的增長并非完全是國家統(tǒng)一安排的，比如2006年到2013年，國家統(tǒng)一的基本工資標(biāo)準(zhǔn)沒有調(diào)整過，統(tǒng)計數(shù)據(jù)卻顯示機關(guān)的工資水平增長了1.52倍，這主要靠津貼補貼增長來實現(xiàn)的。國家統(tǒng)一安排的工資水平調(diào)整行為也很不規(guī)范，基本沒有規(guī)律可言，短的有一年調(diào)整兩次，如2000年，長的有8年沒有調(diào)整，工資調(diào)了一次，不知下一次什么時候調(diào)整。在制度層面上缺少工資的正常增長機制的情況下，工資保持了和經(jīng)濟發(fā)展基本相同的走勢，說明在市場經(jīng)濟的條件下，公務(wù)員工資水平無法擺脫市場的影響，市場化是客觀的必然要求。在短期內(nèi)公務(wù)員工資背離市場是可以的，長期不行，或者出現(xiàn)公務(wù)員隊伍的不穩(wěn)定，或者出現(xiàn)制度安排外的機制予以補充，我們國家的情況屬于后者。制度安排外的機制補充也能達到市場化所要求的工資水平，但從這些年的實踐看，付出的代價是很大的。這種做法破壞了工資分配的正常秩序，造成了地區(qū)間工資的嚴(yán)重不平衡和工資結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重扭曲，今后若干年，我們還得為解決這些問題去努力。因此，建立正常的工資增長機制，是公務(wù)員工資制度改革的當(dāng)務(wù)之急。

工資的正常增長機制是現(xiàn)代公務(wù)員工資制度的特點，也是社會經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求。沒有正常的增長機制，就談不上合理的工資水平。即使在某個年度由于某種原因工資水平合理了，只要沒有正常的增長機制，很快就會變得不合理起來。在我國經(jīng)濟高速發(fā)展，老百姓的工資收入迅速提高的情況下，公務(wù)員什么時候能調(diào)整一次工資都不知道，實在是不合理。其實我們很早就注意到了工資正常增長的重要性。1993年工資制度改革相關(guān)文件中，就已經(jīng)明確地指出，“實踐證明，如果沒有正常增加工資的機制，再好的工資制度也是難以長久正常運轉(zhuǎn)的”[6]P150。1993年改革至今已經(jīng)23年過去了，工資正常增長機制仍然沒有建立起來。2014年機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革和完善工資制度政策出臺時，再次把建立工資正常增長機制作為完善工資制度的重要內(nèi)容放入文件之中，明確提出，今后基本工資標(biāo)準(zhǔn)原則上每年或每兩年調(diào)整一次，依據(jù)工資比較結(jié)果，綜合考慮國民經(jīng)濟發(fā)展、財政和物價變動等因素確定調(diào)整幅度。這個要求已經(jīng)很明確、很具體了，如果能按此落實，爭取了多年的工資正常增長機制的問題將得到解決。

(二)和企業(yè)工資相比并不算高，準(zhǔn)確評價公務(wù)員工資水平需要建立科學(xué)的調(diào)查比較制度

前面我們將公務(wù)員工資與企業(yè)進行的比較是非常粗略的，只能從和企業(yè)工資的比較中看出公務(wù)員工資的走勢和相對水平。要準(zhǔn)確判斷公務(wù)員工資水平，必須建立科學(xué)的工資調(diào)查比較制度。建立調(diào)查比較制度要解決三個層面的問題：一是如何取得企業(yè)真實的數(shù)據(jù)。這包括究竟對哪些企業(yè)進行調(diào)查，數(shù)據(jù)用什么方式取得，怎么確保數(shù)據(jù)的客觀、真實、可靠。這是整個調(diào)查比較工作的基礎(chǔ)；二是怎么建立公務(wù)員和企業(yè)人員的對應(yīng)關(guān)系。公務(wù)員法規(guī)定是公務(wù)員和企業(yè)“相當(dāng)”人員進行比較，怎么來確定“相當(dāng)”的關(guān)系？我國公務(wù)員沒有實行嚴(yán)格的職位分析和職務(wù)分類制度，一般的企業(yè)也很少進行嚴(yán)格的職務(wù)分析，這就給建立合理的對應(yīng)關(guān)系帶來了難度；三是如何進行比較。需要把各種因素考慮進去。比如，養(yǎng)老保險制度不同帶來的交費差異、住房等福利的差異(指有的地區(qū)還建公務(wù)員小區(qū)或享受經(jīng)濟適用房、廉價房等)，有人甚至還提出包括公務(wù)員的職業(yè)穩(wěn)定、職業(yè)榮譽感、社會地位也要考慮，這當(dāng)然是另一回事了。因此，前面進行的機關(guān)與企業(yè)的工資分析，雖然大部分年份是高于企業(yè)，但高得也不多，且逐步縮小。也不能因此就說公務(wù)員的工資低，在2014年改革前，企業(yè)職工有一個重大的支出公務(wù)員沒有，這就是交納養(yǎng)老保險。至少把交納基本養(yǎng)老保險的8%扣除后，再進行比較才合理。2014年，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度出臺，雖然名義上工資標(biāo)準(zhǔn)提高幅度較大，但大部分增加的工資將用于交納養(yǎng)老保險，真正用于提高實際工資收入的也就300元左右，因此，2014年的工資統(tǒng)計數(shù)據(jù)出來后，可能出現(xiàn)機關(guān)將回到高于企業(yè)的狀況，且高的幅度比過去有增加。因此，要對公務(wù)員工資進行深入的分析，需要科學(xué)的公務(wù)員與企業(yè)相當(dāng)人員工資調(diào)查比較制度的建立，提供有說服力的數(shù)據(jù)。

建立公務(wù)員與企業(yè)相當(dāng)人員的工資的調(diào)查比較制度是《公務(wù)員法》的重要內(nèi)容，建立調(diào)查比較制度是法律的要求，建立這項制度不是哪個部門哪個單位的制度，而是“國家制度”。因此要在國家層面上來落實這項法律要求。首先，應(yīng)當(dāng)有專門的機構(gòu)來從事調(diào)查。這項調(diào)查與一般的統(tǒng)計不一樣，又是經(jīng)常性工作，作為確定公務(wù)員工資的依據(jù)，其客觀性、真實性和準(zhǔn)確性要求都很高，和一般的調(diào)查有很大的區(qū)別。美國在勞工部里專門設(shè)有勞工調(diào)查局，日本人事院也有類似的機構(gòu)。其次，需要有一個專業(yè)的隊伍。利用別的機構(gòu)、臨時找?guī)讉€人員，在探索研究階段是可以的，正式調(diào)查必須從上到下有自己的專業(yè)人員，加強對調(diào)查的指導(dǎo)和管理。第三，需要有專項資金來保證。如此大的一個國家，調(diào)查的面太小，沒有足夠的代表性，面比較大的調(diào)查，沒有足夠的資金支持，無法進行。第四，調(diào)查方法既要借鑒國外的成功經(jīng)驗，又要立足我國實際情況，研究提出一套符合我國國情的調(diào)查方法和比較方法。

(三)全國平均水平大體適中，但地區(qū)之間差距較大

由于我國地域遼闊，各地經(jīng)濟發(fā)展水平的差距又比較大，各地區(qū)之間公務(wù)員工資有一定的差別是應(yīng)當(dāng)?shù)?，但這個差距不能太大。但根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)，以省為單位的平均工資，2013年企業(yè)最高省份和最低省份差距為2.44倍，離散系數(shù)為0.238，而機關(guān)之間差距達到2.69倍，離散系數(shù)為0.300*根據(jù)《中國人力資源社會保障年鑒(工作卷)2014》第715頁統(tǒng)計資料計算。。企業(yè)的地區(qū)工資差別是市場自然形成的，機關(guān)的差別是政府行為導(dǎo)致的，是政策形成的。按道理講，機關(guān)的工資在政府的控制之下，地區(qū)之間的差異應(yīng)當(dāng)小于市場形成的企業(yè)工資，但卻在相當(dāng)長的年份里，地區(qū)差異都大于企業(yè)，這是很不合理的。究其主要原因，是在國家沒有統(tǒng)一增長工資的期間，公務(wù)員工資保持較快速度增長，主要是依靠各地自行發(fā)放的津貼補貼，而津貼補貼的發(fā)放水平與各地的財力是直接相關(guān)的，一般說來，財力強的地區(qū)發(fā)的高，財力弱的地區(qū)發(fā)的低，時間一長，地區(qū)之間的工資收入差距自然就拉大了。解決這一問題，必須控制地方自行發(fā)放的津貼補貼，同時，盡快建立基本工資標(biāo)準(zhǔn)正常調(diào)整的機制。近年來，國家規(guī)范津貼補貼的工作逐步開展，加強對地方自行發(fā)放的津貼補貼的管理和調(diào)控，強化了機關(guān)工資收入分配秩序，地區(qū)之間差距過大的問題已經(jīng)得到了基本遏制。如果工資正常增長機制能夠建立起來，地區(qū)差距過大的問題就能逐步得到妥善解決。

(四)不同職務(wù)之間差異較小，體現(xiàn)責(zé)任、貢獻方面的差異尚顯不夠

在公務(wù)員中，不同的勞動付出主要是依據(jù)責(zé)任大小和貢獻多少。不同職務(wù)需要不同的任職條件，負(fù)不同的責(zé)任，有不同的貢獻，因此工資應(yīng)當(dāng)有所差別。我國在1956年建立全國統(tǒng)一的工資制度時，最高工資與最低工資是28倍。1985年工資制度改革后，一下降低到10.2倍，1993年工資制度改革又進一步降到6.2倍。2006年工資制度改革根據(jù)各方面的意見作了適當(dāng)調(diào)整，從國家頒布的工資標(biāo)準(zhǔn)算，最高工資與最低工資的差別上升到12.4倍。*根據(jù)歷次工資改革公布的工資標(biāo)準(zhǔn)表計算。但上述倍數(shù)僅是按工資制度中的基本工資測算。但眾所周知，近年來的公務(wù)員工資中，基本工資只占三分之一到四分之一。占工資比重較大的津貼補貼不同職務(wù)之間的差別要小的得多，有的地區(qū)、單位甚至在相當(dāng)長時間津貼補貼是平均發(fā)放的。即使是規(guī)范后的津貼補貼，最高職務(wù)和最低職務(wù)之間的差距最多也僅僅是3倍。所以，把基本工資的差距和津貼補貼的差距放在一起來看，公務(wù)員實際工資的差距就更小了，估計不超過8倍。為什么要重視這個問題呢，因為一定層級的官員，一般來說都比其他官員負(fù)有更大的責(zé)任，要讓他們的風(fēng)險、責(zé)任、努力與他們的收入吻合起來，這不僅是工資水平的確定問題，也是廉政建設(shè)的一個重要課題，需要統(tǒng)籌起來加以考量。

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(責(zé)任編輯：胡碩兵)

An Empirical Analysis of the Civil Servants’ Wages

HE Xian

(MinistryofHumanResourcesandSocialSecurity,Beijing100013,China)

Abstract:To reasonably determine the civil servants’ wages is a core issue of the civil servant payment system.Recently,the public have not a few discussions about the civil servants’ wages,which involve the reasonability of the wage level.To form a scientific wage determining mechanism is the key point of the next-step wage reform.This paper reviews the historical evolvement of the criteria used to determine civil servants’ wages in our country,conducts an empirical inspection into the wage level of civil servants,and provides some suggestions for reasonably determining civil servants’ wages.

Key words:civil servants；wages；empirical

[中圖分類號]D630.3

[文獻標(biāo)識碼]A

[文章編號]1674-0599(2016)02-0011-09

[作者簡介]何憲( 1954—)，男，四川眉山人,人力資源和社會保障部原副部長，中國人才研究會會長，研究員，研究方向為薪酬設(shè)計與人力資源開發(fā)。

[收稿日期]2015-12-29