聶平平 邱平香

社會(huì)治理過程中的農(nóng)村“空心化”與精準(zhǔn)扶貧*

聶平平 邱平香

2013年11月，習(xí)近平總書記在湘西考察時(shí)首次提出，“扶貧要實(shí)事求是，因地制宜。要精準(zhǔn)扶貧，切忌喊口號(hào)，也不要定好高騖遠(yuǎn)的目標(biāo)?！敝?，精準(zhǔn)扶貧政策逐漸上升為國家政策，現(xiàn)已成為我國新時(shí)期的扶貧戰(zhàn)略思想之一。隨著我國農(nóng)村勞動(dòng)力的不斷外流，我國廣大農(nóng)村出現(xiàn)的“空心化”現(xiàn)狀對(duì)當(dāng)前我國的精準(zhǔn)扶貧工作也帶來了不少的困難。由此，筆者結(jié)合在江西C鎮(zhèn)所做的一次田野調(diào)查，從農(nóng)村的“空心化”來談一談當(dāng)前的精準(zhǔn)扶貧問題。

一、農(nóng)村的“空心化”帶給精準(zhǔn)扶貧的問題

筆者進(jìn)行田野調(diào)查的A縣C鎮(zhèn)地處贛西北，全縣人口26萬，其中農(nóng)業(yè)人口20萬。有近16萬人口常年外出從事鋁合金產(chǎn)業(yè)，遍布全國。很多村落已成“空殼村”，僅有老人、身體殘疾的人留守家中，青壯年在家居住時(shí)間短暫。由于該縣大部分人口以外出經(jīng)商為主，貧困問題主要集中在孤寡老人、傷病殘等群體上。此次調(diào)查選取的C鎮(zhèn)總?cè)丝?1033人，其中農(nóng)業(yè)人口20152人。C鎮(zhèn)外出務(wù)工人員也主要從事鋁合金門窗的生產(chǎn)和加工，拿當(dāng)?shù)卮甯刹康脑拋碚f就是“一個(gè)模子刻出來的發(fā)展模式”。在當(dāng)?shù)氐囊粋€(gè)村莊里調(diào)研時(shí)，據(jù)村干部介紹該村有503人，但是留守在家的只有不到100人，基本上都是老人，也極少有孩子在家。隨著農(nóng)村人口的大量外流，這種“空心化”現(xiàn)象對(duì)當(dāng)前農(nóng)村的精準(zhǔn)扶貧也帶來了不少的實(shí)踐困境，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，農(nóng)村的“空心化”導(dǎo)致農(nóng)村建設(shè)主體的缺乏。我們?cè)谔镆罢{(diào)查中了解到，C鎮(zhèn)建立了專門的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣綜合服務(wù)站，以配合項(xiàng)目扶貧的實(shí)施，主要是幫助提高貧困戶的農(nóng)業(yè)種植和養(yǎng)殖技術(shù)。但是存在的問題是政府提供了到戶養(yǎng)殖、到戶種植的的扶持項(xiàng)目，貧困家庭卻因?yàn)闆]有足夠的勞動(dòng)力和資金而只能擱置項(xiàng)目。據(jù)我們?cè)谄渌恍┐彐?zhèn)的調(diào)查，這種現(xiàn)象在許多地方不同程度地存在。農(nóng)田水利、道路等基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重落后的現(xiàn)象，這也是一些地區(qū)長(zhǎng)期貧困的原因之一。但是，大量農(nóng)村人口尤其是農(nóng)村青壯年的外流致使農(nóng)村建設(shè)主體極度匱乏，嚴(yán)重影響了農(nóng)村基本公共建設(shè)的正常開展。[1]一些地方的農(nóng)村公共基礎(chǔ)工程往往需要占用一些農(nóng)戶的土地，但是由于農(nóng)村人口的外流卻無法進(jìn)行有效的協(xié)商而導(dǎo)致難以啟動(dòng)。

第二，利益格局的固化與群眾監(jiān)督的乏力。精準(zhǔn)扶貧的核心要求是做到“真扶貧、扶真貧”，其實(shí)質(zhì)是使扶貧資源更好地瞄準(zhǔn)貧困目標(biāo)人群。依靠群眾評(píng)議來識(shí)別貧困農(nóng)戶的工作機(jī)制，目前在精準(zhǔn)扶貧工作中仍然發(fā)揮著重要作用，并且要求對(duì)評(píng)議結(jié)果進(jìn)行公示。但是隨著大部分青壯年勞動(dòng)力的外出務(wù)工，通過村民代表大會(huì)和村民大會(huì)來識(shí)別和評(píng)選貧困農(nóng)戶的方法變得困難起來。

我們?cè)谔镆罢{(diào)查中發(fā)現(xiàn)，C鎮(zhèn)在確定貧困對(duì)象方面，其做法主要是先由村小組組長(zhǎng)進(jìn)行摸底并上報(bào)名單，然后村委會(huì)組織村干部、黨員及村民代表召開專門的會(huì)議進(jìn)行評(píng)議，參會(huì)人員簽字確認(rèn)會(huì)議結(jié)果，之后在村務(wù)公示欄中進(jìn)行公示。這應(yīng)該算是比較能夠集中民智、反映民意的一種做法，但是由于農(nóng)村人口的外流也存在著難以避免的缺陷。一方面表現(xiàn)在村民代表缺乏廣泛性和代表性。隨著青壯年勞動(dòng)力的外流，導(dǎo)致各種村民大會(huì)和其他監(jiān)督會(huì)議的參會(huì)代表只能從有限的村民中選取，在一定程度上可能造成群眾監(jiān)督的乏力。另一方面則是村干部的選拔也面臨困難。據(jù)車田村龔某介紹，一來是由于基層工作的性質(zhì)導(dǎo)致極少人愿意擔(dān)任，二來則是人口外流導(dǎo)致無人可選。在這種無奈之舉的背后，也可能會(huì)造成利益格局的固化。

還有相當(dāng)一部分的農(nóng)戶自身也不愿意參與相關(guān)的評(píng)議活動(dòng)，讓他們參與的時(shí)候，他們也往往抱著“不給錢還耽誤時(shí)間”的看客心理，在當(dāng)?shù)氐拇鍎?wù)公示欄中公示著精準(zhǔn)扶貧的貧困戶信息，但是旁邊卻是雜草叢生，這也從側(cè)面反映出村民對(duì)村務(wù)的關(guān)注度不高。此外，農(nóng)村中的貧困農(nóng)戶不僅表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)上處于弱勢(shì)，往往在話語上也是屬于弱勢(shì)。很多時(shí)候即使他們的權(quán)利遭受了損失，也不會(huì)主動(dòng)反對(duì)，更沒有其他的農(nóng)戶會(huì)愿意主動(dòng)幫助維護(hù)其權(quán)利。

第三，精準(zhǔn)扶貧的農(nóng)戶參與度不足。精準(zhǔn)識(shí)別貧困戶是實(shí)行精準(zhǔn)扶貧的基礎(chǔ)工作，其目的就是要把貧困的對(duì)象準(zhǔn)確的找出來。但是隨著農(nóng)村勞動(dòng)力大量外出，村干部無法實(shí)時(shí)的掌握外出村民的經(jīng)濟(jì)狀況，也無法進(jìn)行有效的入戶調(diào)查。多數(shù)農(nóng)戶常年在外打工，很多家庭無法及時(shí)獲悉相關(guān)扶貧的信息，也難以參與到貧困農(nóng)戶建檔立卡等必需經(jīng)過的申請(qǐng)、選議與審核程序。此外，從理性選擇的角度來說，農(nóng)民也會(huì)權(quán)衡回家參與精準(zhǔn)扶貧工作與留在城里工作兩者的利弊，往往會(huì)選擇留在城里工作以保障自己相對(duì)較高的收入，從而被迫主動(dòng)放棄扶貧資源的獲得。因此直接導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧的農(nóng)戶參與度不足，在一定程度上也可能造成真正的貧困戶被排除在扶貧資源之外。在調(diào)研的一次走訪中，無意間遇到一個(gè)來自當(dāng)?shù)仄h(yuǎn)農(nóng)村的30多歲的婦女劉某，丈夫因病已過世，留下8歲女兒和2歲兒子，目前在當(dāng)?shù)乜h城每天帶著2歲的兒子以電動(dòng)三輪車載客為生，由于電動(dòng)三輪車載客未納入當(dāng)?shù)亟煌ü芾?，所以只能在大街小巷中和交警玩著“貓抓老鼠”的游戲。?dāng)問到對(duì)方是否了解精準(zhǔn)扶貧等相關(guān)信息，是否享受到扶貧資助時(shí)，劉某表示不了解也沒有享受到相關(guān)的政策扶持。

二、農(nóng)村“空心化”背景下如何實(shí)施精準(zhǔn)扶貧

第一，因地制宜發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力的就近就業(yè)。農(nóng)村貧困和農(nóng)村的空心化是相互聯(lián)系的，一方面，人們因?yàn)檗r(nóng)村貧困落后，缺乏提高收入的就業(yè)機(jī)會(huì)，所以迫于生活壓力只能向外發(fā)展。另一方面，農(nóng)村人口的外流又使得缺乏發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和參與建設(shè)的主體。因此，農(nóng)村“空心化”背景下實(shí)施精準(zhǔn)扶貧首先應(yīng)該注重發(fā)展地方特色產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村勞動(dòng)力的就近就業(yè)，留住本地人才，為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供持久動(dòng)力。發(fā)展地方特色產(chǎn)業(yè)是扶貧戰(zhàn)略體系中的一項(xiàng)重要措施，只有讓農(nóng)民在當(dāng)?shù)赜刑岣呤杖氲陌l(fā)展路徑，農(nóng)民才可能會(huì)留下來。這就是要抓住產(chǎn)業(yè)扶貧這個(gè)契合點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)由“救濟(jì)式”扶貧向“開發(fā)式”扶貧的轉(zhuǎn)變，進(jìn)而保證農(nóng)民生產(chǎn)效益的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，農(nóng)村勞動(dòng)力的就近就業(yè)，也將為農(nóng)村的建設(shè)與發(fā)展提供源源不斷的內(nèi)生動(dòng)力，為鄉(xiāng)村治理和精準(zhǔn)扶貧提供人力資源的保障。

第二，精準(zhǔn)于主體培育，提升貧困農(nóng)民的致富能力?；谵r(nóng)村空心化的現(xiàn)象，農(nóng)村的精準(zhǔn)扶貧應(yīng)精準(zhǔn)于主體培育，提升貧困農(nóng)民的自我發(fā)展能力和致富能力。基層組織和扶貧隊(duì)伍顯得尤為重要，可以把村里的“精英”“能人”納入到扶貧隊(duì)伍中。因此要加強(qiáng)政策宣傳，激活民力、凝聚民心，使群眾能夠自覺的參與到扶貧開發(fā)的相關(guān)工作中?？梢酝ㄟ^走訪基層、入戶調(diào)查、村民座談、村民大會(huì)、橫幅標(biāo)語等多種形式向群眾進(jìn)行政策宣傳，幫助困難群眾克服落后的“等、靠、要”的依賴思想和“看客”心理。提升農(nóng)民的自我發(fā)展能力和致富能力，必須注重教育扶貧，完善農(nóng)村貧困地區(qū)的基礎(chǔ)教育，消除代際貧困的根源。做好農(nóng)民職業(yè)技能的培訓(xùn)，保證農(nóng)民工培訓(xùn)的針對(duì)性和實(shí)效性，把培訓(xùn)的目標(biāo)放在為農(nóng)村培養(yǎng)專業(yè)技術(shù)人才上，推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧中到戶項(xiàng)目的推進(jìn)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益，切實(shí)提高農(nóng)民的致富能力。

第三，建立扶貧治理常態(tài)化機(jī)制，完善兜底保障政策。在政策操作層面，應(yīng)把握好精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理這三個(gè)環(huán)節(jié)，建立扶貧治理常態(tài)化機(jī)制。在扶貧治理常態(tài)化機(jī)制的同時(shí)，也必須落實(shí)兜底保障政策。圍繞精準(zhǔn)扶貧，實(shí)施開發(fā)式扶貧，遵循“一戶一策、分類扶持”的原則，對(duì)于有勞動(dòng)能力的貧困對(duì)象應(yīng)提供職業(yè)技能培訓(xùn)、金融扶持等方式鼓勵(lì)其就業(yè)創(chuàng)業(yè)；對(duì)于農(nóng)村中的因病致貧、因殘疾致貧等問題，則需要進(jìn)一步完善兜底保障措施，在醫(yī)保、新農(nóng)合方面給予更多的支持。

（聶平平系江西師范大學(xué)教授；邱平香系江西師范大學(xué)碩士研究生）

1. 鄭萬軍. 通過主體培育推進(jìn)農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧[N]. 中國社會(huì)科學(xué)報(bào). 2016年2月17日.

*本文為國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“協(xié)商民主視域下的地方政府質(zhì)量研究”（項(xiàng)目編號(hào)：15AZZ014）和江西省高校人文社科重點(diǎn)研究基地招標(biāo)項(xiàng)目“黨的群眾路線與國家有效治理的內(nèi)在關(guān)系研究”（項(xiàng)目編號(hào)：JD1434）的階段性成果。